乡村研究||谢治菊,李恺茵：我国脱贫攻坚政策变迁及其与乡村振兴战略的衔接

广州大学乡村振兴研究院 2024-06-27

我国脱贫攻坚政策变迁及其与

乡村振兴战略的衔接

文章来源：谢治菊,李恺茵.我国脱贫攻坚政策变迁及其与乡村振兴战略的衔接[J].公共治理研究,2022(02):1-10.

摘要：在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的关键时期，厘清我国脱贫攻坚政策的发展脉络与内在逻辑，对于系统回顾我国减贫历程、总结脱贫攻坚经验、启示未来乡村发展具有重要的价值与意义。以2013—2020年中央政府出台的脱贫攻坚政策文本为研究对象，通过文本挖掘法总结我国脱贫攻坚政策变迁特点与实践经验得出的启示是，面向未来，有必要从政策内容要更加注重统筹兼顾与城乡融合、政策对象要更加明确分层分类与因地施策、政策主体要更加重视协同治理与多元合作、政策思路更加转向造血帮扶与长效机制等四个方面来强化脱贫攻坚与乡村振兴战略相关政策的衔接。

作者简介：谢治菊，广州大学公共管理学院教授、博士生导师，广州大学乡村振兴研究院院长；李恺茵，广州大学公共管理学院2017级本科生。

一、研究背景与缘起

历经8年的持续奋斗，我国历史性地消除了绝对贫困和区域性整体贫困，取得了脱贫攻坚战的决定性胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，中国共产党完成了一项彪炳史册的大业，为人类的反贫困实践写下了浓墨重彩的一笔。脱贫攻坚战的胜利，不仅提升了民族信心、振奋了民族精神、增强了农民群众的获得感与幸福感，而且有利于拓展与丰富人类反贫困理论，给世界减贫提供中国智慧与中国方案。

我国脱贫攻坚战之所以能够书写人类发展史上的伟大传奇，有多方面的原因，其中，坚持党的领导是核心，科学的制度设计是根本，精准的实施方略是关键，完善的政策体系是保障。脱贫攻坚政策是反映新时期我国脱贫攻坚理念和要求的重要载体，是脱贫攻坚的纲领性文件与方向性指引。在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的关键时期，厘清我国脱贫攻坚政策的发展脉络及内在逻辑，对于系统回顾我国减贫历程、总结脱贫攻坚经验、启示未来乡村发展具有重要的价值与意义。

目前，学界对于我国脱贫攻坚政策的研究已有一些成果。从研究方法来看，主要分为定性研究和定量研究。定性研究主要表现在以下两方面：一是政策回顾。通过回顾和分析中国扶贫历程与实践，对中国扶贫过程进行经验总结与理论建构。例如，汪三贵和曾小溪回顾了中国1978-2018年的扶贫开发进程，[1]丁建彪从政策学习视角探讨农村扶贫政策演变的内在机理，[2]王曙光等从总体和宏观的角度把握我国扶贫政策的演进过程与变化规律。[3]二是政策分析。这些分析从政策主体、目标、方式、内容等入手，[4]或者是基于强制性与诱致性制度变迁的视角，[5]对我国扶贫政策变迁的经验与启示进行了系统探讨。随着实践的推进与时间的推移，我国脱贫攻坚政策数量激增，对政策进行定性分析的准确率降低、人力成本增加。为此，定量方法慢慢受到学术界的青睐。

目前，学界分析脱贫攻坚政策的定量分析方法主要包括以下几种：一是内容分析法。内容分析法是通过对政策语义与语词之间映射关系的分析单元进行政策概念识别和处理，并构建相应的编码标准，应用于政策文本与政策语义的过程。[6]例如，曾莉借助NVivo11软件对1978—2018年农村扶贫领域的305份政策文本进行编码分类，总结我国脱贫攻坚政策经历的五个阶段及相应特点；[7]王亚华对89份脱贫攻坚政策进行编码，并基于Ｒothwell和Zegveld的政策工具分类法，构建脱贫攻坚政策“过程工具”分析框架，从理念指引、方法施策、工具助推三方面总结我国脱贫攻坚经验；[8]彭小兵对2018-2019年的地方消费扶贫政策进行编码分析，构建了“基本政策工具-制度压力-行为动机假设”三维分析框架，阐明消费扶贫政策存在不合理、难持续等问题，提出政策应用要注重工具的合理性、内部的均衡性与主体的协同性。[9]二是计量分析法。计量分析法是以统计政策文本结构要素为基点来分析政策分布的特点，这种方法可展示藏匿于政策文本深处的关系网络。[6]目前，学界运用的计量方法各有不同，有的运用共词分析、社会网络分析等方法对政策文本进行分析，[10]有的运用ROSTCM6词频分析软件和社会网络分析法对政策取向进行描述统计，[11]反映我国扶贫政策方式、目标和方针的嬗变过程。三是文本挖掘法。文本挖掘法是利用智能算法，结合文字处理技术，分析大量的非结构化文本源，抽取或标记关键字概念、文字间关系，并按照内容对文档进行分类，获取有用知识和信息的过程。例如，斯丽娟和尹苗从LDA（Latent Dirichlet Allocation）主题模型视角出发，以1986-2019年西北地区地方政府扶贫政策为分析对象，观察政策文本的热门主题、主题强度及主题变化趋势，阐释西北地区脱贫攻坚模式的创新历程。[12]

综上，目前关于我国脱贫攻坚政策的研究中，内容多以总结政策演进历程、凝练政策演进经验为主，方法多以概括性、描述性为主，定量分析不够深入，系统运用文本挖掘法对2013-2020年我国脱贫攻坚政策进行分析的成果尚不多见，凸显出现有研究的不足。为弥补这一不足，本文拟运用文本挖掘法中的词频统计及LDA主题模型，对2013-2020年脱贫攻坚领域中的259份中央政策文本进行分析，以便科学凝练我国脱贫攻坚政策内容、政策特征与政策经验，为乡村振兴提供借鉴与启示。

二、研究设计与研究方法

（一）数据采集与样本组成

为全面分析我国脱贫攻坚政策，本文首先对相关政策文本进行采集，采集的流程包括初步收集、政策筛选和政策分析三个阶段，具体如下：首先，围绕“精准、扶贫、脱贫、贫困”等关键词在中国政府网、扶贫办、教育部、财政部等国务院各部门网站及地方层面的各政府网站、北大法宝等平台进行检索，检索对象为2013-2020年出台的脱贫攻坚政策。尔后，对检索到的政策文本进行梳理，共梳理出264份中央政策文本。接下来，进行人工筛选，剔除重复以及与脱贫攻坚关联不大的中央政策文本5份，最终获得中央政策文本259份，详见表1。

表1中央层面脱贫攻坚政策汇总

从发文机构来看，本次收集到的中央政策文本主要关涉国务院扶贫办、国务院办公厅、教育部等；从发文文种来看，主要包括通知、意见、纲要、实施办法等，其中“通知”111份，占42.8%；“意见”76份，占29.3%；“方案”43份，占16.6%；“计划”12份，占4.6%；“规划”7份，占2.7%；“办法”4份，占1.5%；“决定”3份，占1.1%；“倡议”“公告”和“问题解答”各1份。

（二）研究方法

本文主要运用文本挖掘方法，辅以相关文献资料与新闻报道，来分析中央脱贫攻坚政策内容、特征与主题。文本挖掘（Text Mining,TM）是从大规模的文本集中发现隐藏的、未知的、潜在的有效信息、知识和模式的过程。本文文本挖掘的第一步是分词提取与词频统计。为此，首先需将脱贫攻坚政策文本进行初步处理，将所有的脱贫攻坚政策转化为txt格式，导入文本挖掘数据库，形成文档集；然后，编辑R语言分词数据库的停用词表和词语库，输入脱贫攻坚政策文本；接下来，运用dplyr删除停用词，采用tokenizers包将文档进行分词处理。完成分词处理后，对脱贫攻坚政策文本进行词频统计，挖掘高频关键词。

本文文本挖掘的第二步是主题挖掘。主题挖掘旨在大量文本中发现潜在、抽象的相关主题。[13]考虑到主题模型词项降维及探索多主题特性时具有清晰的层次结构，且十分支持分析大规模语料库[14]，所以本文拟采用LDA（Latent Dirichlet Allocation）主题模型对相关政策文本进行主题分析。作为一种无监督的机器学习算法，LDA算法所依赖的是词袋模型，可以将词汇分类为不同的主题，并将一文档分类为多个不同概率的主题。使用LDA生成主题模型时，必须设置较多的参数，才能保证所生成主题的连贯性，同时还需对语料库进行建模、限定主题数，否则将导致包含大量停用词的广泛主题。

基于此，本文构建了基于R语言的政策文本主题挖掘流程，具体如下：一是收集中央政府出台的脱贫攻坚政策，建立政策文本集；二是对政策文本进行分词、停用词预处理；三是对脱贫攻坚政策文本进行词频统计与LDA主题模型构建；四是对所得结果进行分析与解释。

三、我国脱贫攻坚政策变迁及其特点

自党的十八大提出“精准扶贫”以来，中国共产党对扶贫事业越来越重视。特别是中共中央、国务院于2015年11月颁布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》后，全党全国人民对脱贫攻坚事业的关注度直线上升，这可从图1我国脱贫攻坚政策年度发文数量得知。通过对我国脱贫攻坚政策年度发布数量、阶段性特点和关键政策发布节点进行梳理，可将我国的脱贫攻坚政策的演变大致分为2013-2015年、2016-2017年、2018-2020年三个阶段。第一个阶段是脱贫攻坚政策的酝酿起步期。这一时期，习近平总书记于2013年在湖南湘西进行实地调研时作出了“精准扶贫”的重要指示，随后，我国相继出台了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》《建立精准扶贫工作机制实施方案》等政策文件，深入贯彻“六个精准”“五个一批”的扶贫要求，将“精准”的滴管式贫困治理思想落到实处，初步建立了精准扶贫框架体系。不过，这一阶段颁布的脱贫攻坚政策较少，发文类型以规划和方案为主，且内容较为宏观与抽象，政策实施要求与步骤尚未细化。第二阶段是脱贫攻坚政策的快速发展期。这一阶段我国脱贫攻坚事业渐进艰难，“啃硬骨头”的难度不断加大。对此中央政府高度重视、迎难而上，颁布了大量有针对性的脱贫攻坚政策。如2016年中共中央办公厅、国务院办公厅相继出台了《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》等，加大对深度贫困地区人力、物力、资金、资源的支持。同时，教育扶贫、金融扶贫、医疗扶贫等力度不断加大，如2016年国务院办公厅出台《关于加快中西部教育发展的指导意见》，中共中央组织部、人力资源社会保障部等9部门颁布《关于实施第三轮高校毕业生“三支一扶”计划的通知》等政策文件。此阶段，我国脱贫攻坚帮扶领域逐渐扩大，各领域帮扶内容与帮扶举措更加具体与细化，同时社会多元主体积极参与扶贫，“大扶贫”格局初步形成。第三阶段是脱贫攻坚政策的迸发冲刺期。此时，我国脱贫攻坚战已到关键阶段，全国上下绷紧一根弦，向终极目标迈进。这一时期我国帮扶领域进一步扩大，脱贫攻坚政策内容更加深入与细化，相关部门相继出台了三年行动方案，如《关于印发健康扶贫三年攻坚行动实施方案的通知》《关于印发〈设计扶贫三年行动计划（2018-2020年）〉的通知》《关于印发实施产业扶贫三年攻坚行动意见的通知》《推普脱贫攻坚行动计划（2018-2020年）》等，这些三年行动计划对我国脱贫攻坚进程做了进一步规划与安排，是推动脱贫攻坚战取得胜利的重要保障。（见图1）

图1中央脱贫攻坚政策年度发布数量曲线

图2中央脱贫攻坚政策词频统计结果

将259份2013-2020年中央层面的脱贫攻坚政策文本导入文本库，依次做分词、词频统计分析，过滤掉无意义的词语后提取高频词，高频词标准为1000，高频词统计结果如图2所示，而这些高频词反映出了我国脱贫攻坚政策的五个特征。

（一）政策宗旨：彻底解决中国历史上的绝对贫困问题

中国共产党自成立之日起，就一直关注人民群众的贫困问题，率领各族人民开展反贫困斗争，并取得了辉煌的成就。例如，1921-1949年间，中国共产党通过开展土地斗争、土地革命、颁布土地法，积极进行反贫困、反饥饿的农民运动，实现对农民的扶危济困。但这一阶段的反贫困手段还不够成熟，且由于当时我国面临内忧外患的困境，扶贫只是反压迫斗争的一部分，治贫反贫尚未上升到专业高度。1949-1977年中国共产党针对农村大规模的积贫积弱情况进行输血式、救济式扶贫，开办农村教育和合作医疗，建立以“五保”制度和特困群体救济为主体的农村初级社会保障体系，解决极端贫困人口的生存问题。受历史因素的影响，这一阶段的反贫困手段还是比较零散、不够系统，无法从根本上解决人民的贫困问题。1978-2000年，我国试图将扶贫工作制度化并从输血式扶贫向造血式扶贫转变，为此施行了一系列举措，如1986年成立贫困地区经济开发领导小组、1994年颁布《国家八七脱贫攻坚计划（1994-2000年）》。经过各方努力，一部分贫困群众解决了温饱问题，贫困人口的分布也从集中转变为“小而分散”的状态。尤其是“八七脱贫攻坚计划”后，中国共产党根据扶贫工作进展，调整国家反贫困战略，并于2001年颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，将以县域为主的整体帮扶转向为整村推进，大力推进产业扶贫、易地扶贫搬迁、生态移民和劳动力培训转移，实施西部大开发、老工业基地崛起等国家区域发展战略，取消农业税，建立新型农村合作医疗等农村社保制度，切实减轻了农民负担，打开了扶贫新局面。

2011年底，中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，提出到2020年稳定实现扶贫对象“两不愁三保障”目标。2012年底，党的十八大召开，我国发展进入新时代，全面建成小康社会的第一个百年奋斗目标进入关键阶段。不过此时，我国仍面临较严峻的减贫形势，面对的都是贫中之贫、坚中之坚，减贫事业已进入到攻坚拔寨的冲刺阶段，常规的扶贫思路已难以完成任务。在此背景下，以习近平同志为核心的党中央根据我国贫困治理工作面临的新形势，要求全党必须“以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度”[15]来开展新时代减贫工作。本着彻底解决中国历史上绝对贫困问题的宗旨，党中央明确提出了脱贫攻坚的战略要求，并将脱贫攻坚上升到国家战略高度，所以才会出现“扶贫、工作、贫困地区、脱贫”四个高频关键词位列前四，出现频次在7500-2800之间。围绕着“扶贫、工作、贫困地区、脱贫”这四个关键词，中国共产党积极落实“六个精准”、实施“五个一批”，集中动员社会力量，完善定村定户定人的精准扶贫举措，补齐贫困县、贫困村基础设施短板，彻底解决了“一达标、两不愁、三保障”问题。[16]2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上宣告我国取得了脱贫攻坚战的全面胜利，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。[17]

（二）政策目的：促进贫困人口与贫困地区的发展

阿马蒂亚·森认为，贫困不仅是低收入，还是人的可行能力的缺乏，只有提高贫困人口的可行能力才能增强他们的生产生活能力和反贫困能力。[18]中国共产党以人的全面发展为导向的减贫逻辑恰恰与阿马蒂亚·森的能力贫困理论相契合。例如，从图2可知，“发展、建设、加强、支持、农村、服务”关键词排列靠前，出现频次在2600-1900之间，这表明我国脱贫攻坚政策设计的最大目是促进贫困人口和贫困地区的全面发展，不断提升农村地区公共服务水平，加强贫困区基础设施建设。

事实上，从早期单方面投入的“输血式”救济帮扶，到脱贫攻坚时期以促进区域发展与贫困人口能力提升为主的“造血式”帮扶，后者更强调通过赋权贫困人口、通过专业介入由内到外改变贫困人口受排斥、被疏离以及无能、无助、无资源的生存状态，着力激发贫困人口的内生动力。[19]为此，我国颁布了教育、就业、技能培训、科技、文化、医疗、金融等领域的脱贫攻坚政策，全面提升贫困人口的人力资本、物质资本、金融资本和社会资本，拓展其生计策略并使其获得稳定的生计输出，实现脱贫户稳定脱贫。其中，由于教育是提升人力资本能力、阻断贫困代际传递的重要途径，所以我国积极通过“三支一扶”“银龄讲学”“乡村教师支持计划”等措施改善深度贫困区的教育现状，严格推进控辍保学，保障当地适龄学生的受教育权利。难怪在收集到的脱贫攻坚政策文本中，教育政策有34份，占比最高，为13.1%。事实证明，只有不断寻求有利于贫困人口及贫困地区的经济增长方式和发展环境，激发贫困人口摆脱贫困的积极性与主动性，才能实现高效脱贫。

（三）政策主体：多部门联合行文较多

随着社会复杂程度的提高，传统科层制下的单一政府部门已难以完成组织目标，因此急需提升政府部门的协作能力。[20]事实证明，多部门、跨部门的协作治理有利于构建枢纽型、复合型的减贫治理体系，完善我国贫困治理的结构和方式，从而提高治贫绩效。[21]作为一项集全国力量攻克的综合性社会事务，脱贫攻坚涉及面广、参与人数多、社会影响大，更需要不同部门来参与以实现资源的整合与协调。恰如图2所呈现的，“组织、政策、攻坚、部门、地区、贫困、推进”关键词出现频次较高，这反映出国家对多部门参与协作脱贫的重视程度较高。统计得知，本文关涉的259份中央文件关涉80个中央部门、机构或团体，①且如图3所示各部门间联合行文数量逐年上升，这反映出政府部门在脱贫攻坚中的协作网络由简单到复杂、合作紧密程度逐渐增强。以国务院扶贫办为例，该部门联合发文政策数达129份，突显其在脱贫攻坚中的领导及核心作用，扶贫办与教育部、财政部、民政部等不同部门多次协作、有序配合，为政策的精准落地提供保障。可以说，跨部门间的多元协作充分彰显了社会主义制度集中力量办大事的优越性，为脱贫攻坚凝聚了强大的组织合力。[8]

图3中央各部门联合出台脱贫攻坚政策情况

（四）政策内容：扶贫方式多样化

“教育、项目、资金、实施、开展、产业、就业”关键词出现频次在1800-1000之间，表明脱贫攻坚时期我国的教育扶贫、产业扶贫、就业扶贫等是扶贫中的主体形式，且帮扶的手段主要是项目和资金，同时体现出我国脱贫攻坚政策涉及领域多样，既包括基本脱贫攻坚政策，也包括专项脱贫攻坚政策，帮扶内容几乎涵盖了贫困地区各个领域。从图4可知，我国脱贫攻坚政策除了贯彻落实“六个精准”“五个一批”的要求外，还包含了“文化、旅游、家政、设计”等以前出现较少的减贫措施，减贫方式不断创新与增强。一如左停等人所指出的，多样化的扶贫措施协调配合、有针对性地作用于贫困人口，不仅有助于扶贫的长效与精准，还有助于贫困人口建立良性生计循环系统，实现精准可持续发展。[22]事实上，从单一的减贫政策到多管齐下的系统帮扶，脱贫攻坚政策的专业化、体系化、精细化都大大提高，这切实解决了贫困群众生活上的困难。通过多样化的脱贫攻坚政策，多管齐下攻坚克难，注重多种减贫方式的关联性、协调性、互补性与科学性，也是我国脱贫攻坚战取得胜利的重要法宝。

图4不同减贫方式发文数量统计

（五）政策体系：多主体参与的大扶贫格局

频次在1000以上但排名相对靠后的关键词有“开发、保障、社会、落实、精准、帮扶”，表明我国脱贫攻坚时期重视发挥社会主体的积极性与创造性，构建了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局。确实，在脱贫攻坚过程中，我国颁布了《创新扶贫开发社会参与机制实施方案》等相关政策文件，鼓励贫困人口直接参与共建共享，激发其内生动力。同时积极发挥第三机构的专业作用，号召社会组织参与扶贫。不仅如此，还督促企业发挥自身优势并践行社会责任，在政府、社会、市场三者协同下推进脱贫攻坚工作。从政府主导到注重调动多方民间力量和发挥市场机制作用，变“主导”为“引导”，变单一扶贫主体为多元参与，我国逐渐改变了传统的“家长式”“政府包办”“责任独担”的“单中心”反贫困治理模式，形成了多方力量各自发挥所长，弥补各自缺陷，跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的多中心协同治理体系。这一体系体现了我国扶贫理念由传统向现代的变迁，其中蕴含着政府不再局限于依靠单一强制力、项目制治理的思维方式来减贫，而是更多地通过与企业、社会组织之间的合作、对话来管理社会公共事务的协同治理思想。其所带来的效果，正如“协同治理理论”所强调的，通过推动各行为体之间的协作，可以实现“整体之和”大于“部分之和”。[23]

四、我国脱贫攻坚政策的实践经验

我国脱贫攻坚战之所以能够取得彪炳史册的伟大成就，与党的领导和重视、科学合理的扶贫理念分不开，更与全党全国全社会的共同努力有关联，由此得到的经验如下。

（一）党和政府高度重视

党的领导与重视是我国脱贫攻坚战取得胜利的根本保证。十八大以来，中国共产党将脱贫攻坚纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略统筹，并将其作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，组织了声势浩大的脱贫攻坚战，不断将党的钉钉子精神、攻坚克难精神内嵌于宏观、中观、微观的减贫制度设计中，并通过公共政策这一重要载体将脱贫攻坚上升为国家发展战略。面对脱贫攻坚这一重大政治任务，中国共产党始终坚持总揽全局、协调各方，发挥“把方向、谋大局、定政策、促改革”的关键作用，强化落实中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，强化党政一把手总负责的领导责任制。例如，中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年印发的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》中明确规定，每年要对22个中西部省级党委和政府扶贫开发工作进行考核问责，实行考核评估，开展年度约谈、常态化约谈，奖优罚劣等举措。同时，中国共产党坚持对脱贫攻坚工作的全面领导，将贫困治理纳入国家整体治理体系进行考虑，为打赢脱贫攻坚战提供了根本保证，彰显了党与政府的政治担当、责任担当，更体现了党的领导在贫困治理中的重大意义。

（二）扶贫开发理念科学合理

党和政府高度重视是我国创造脱贫攻坚奇迹的组织保障，而科学的扶贫开发理念则是取得胜利的基本前提。正如多维贫困理论认为除了关注经济状况外，还应从多个方面探讨致贫原因和测量贫困一样。[24]脱贫攻坚战始终以发展的方式解决贫困问题，致力于全方面提升贫困地区与贫困群众的自身发展能力，故而以习近平同志为核心的党中央扶贫开发理念是以“促进人自由而全面的发展”为核心，这蕴含着勇于探索的创新思想、改革发展的共享思想、生态绿色的环保思想、减贫主体的合作思想等深刻而丰富的内涵。[25]我国将科学的扶贫开发理念嵌入脱贫攻坚目标、方针、政策中，以发展引领贫困地区和贫困人口的高质量脱贫，并通过出台优惠政策、完善基础设施和增强公共服务能力提高贫困地区的竞争力，通过增加就业机会、提供金融服务等方式提升贫困人口的发展潜力，为全面打赢脱贫攻坚战提供了基本保障。[26]

（三）动员机制坚强有力

动员一般包括动员主体、动员对象和动员方法等要素。在脱贫攻坚中，动员主体往往是脱贫攻坚指挥部、领导小组或工作小组，小组或指挥部往往由县长、县委书记或共同任组长或指挥长，扶贫办主要负责人任副组长或副指挥长，相关职能部门及乡镇一把手为成员。动员的另一核心要素是动员对象，脱贫攻坚的动员对象主要是贫困群众和扶贫干部，在群众动员中，往往将脱贫与收入、教育、医疗、环境、下一代等群众关心的问题联系起来，提高群众脱贫积极性；同时，以集体开会动员、入户单独动员、电话跟踪动员、微信强化动员、典型示范动员等方法，试图以表面“共商”的“算账”方式，让群众自愿脱贫、主动脱贫。在干部动员上，我国往往用“战争式”的语言体系来表示重视，“攻坚战”“战区制”“突击团”“冲锋队”“尖刀班”“战士”等称谓比较普遍。通过按照战区的方式来对待脱贫攻坚，明确相关责任人的主要任务，确保政令畅通，形成全党动员、全民参与的工作格局。同时，我国还通过国际减贫合作与交流，有效借助国际扶贫力量提高国内减贫效果，形成了由内而外的社会动员机制。动员各方社会主体参与扶贫的做法恰与“参与式发展理论”相吻合，该理论强调在“外来者”的帮助下，赋予当地成员相应权力，鼓励当地群众积极主动地参与贫困治理，从而实现成果共享的发展。将“参与式扶贫”理论运用到我国扶贫实践中，不仅是对传统“输血式”扶贫的突破，更是让贫困地区与贫困人口得到更多实际效益。

（四）政策工具混合使用

脱贫攻坚是一项系统工程，其有序运转有赖于各项政策之间的协调与配合，以便形成政策合力，弥补政策漏洞。按照Richard F.Elmore对政策工具类型的划分，我国扶贫开发工作可划分为命令性（Mandate）、激励性（Inducement）、能力建设（Capacity-building）和系统变革(System-changing)四类政策工具。[27]多元政策工具间相互组合，呈现出多样化、均衡化、丰富化等特征，这使得我国形成了较为完善的脱贫攻坚政策体系。其中，脱贫攻坚阶段我国尤为重视能力建设工具的使用，通过一系列引导性、支持性、建设性举措来激发贫困人口的内生动力，推动贫困地区发展；通过为贫困人口建档立卡、向贫困村派驻第一书记和工作队、开展志智双扶举措来源源不断释放脱贫攻坚红利。这一时期体现能力建设的政策有教育扶贫政策如《乡村教师支持计划（2015—2020年）》《国务院办公厅关于加快中西部教育发展的指导意见》等，语言扶贫政策如《推普脱贫攻坚行动计划（2018-2020年）》等，产业扶贫政策如《关于大力振兴贫困地区传统工艺助力精准扶贫的通知》等，就业扶贫政策如《关于支持设立非遗扶贫就业工坊的通知》等。同时，作为2020年必须完成的重大政治任务，命令性政策工具在脱贫攻坚阶段的应用也比较多，如《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》的出台。事实上，脱贫攻坚时期自上而下的精准扶贫体系、动员体系、考核体系等都具有明显的强制性与权威性。此外，激励性、系统变革性政策工具则有效补充，协同辅助能力建设工具的运行。为此，国家出台了系列支持灵活参与扶贫的政策如《关于支持社会工作专业力量参与脱贫攻坚的指导意见》等。当然，这一阶段我们也不断创新政策工具的使用，运用大数据、物联网、机器学习等技术辅助脱贫攻坚政策的实施，为民生改善和经济社会发展提供了有力支持。

五、我国脱贫攻坚政策与乡村振兴战略的衔接

当前，我国正处于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的历史时期，一方面，脱贫攻坚战宣告胜利结束，绝对贫困问题得到历史性解决；另一方面，党的工作重心逐渐向乡村振兴转移，乡村振兴工作有序开展。回顾过去，展望未来，“十三五”时期脱贫攻坚政策设计也给“十四五”时期的乡村振兴工作带来重要启示与借鉴。

（一）政策内容要更加注重统筹兼顾与城乡融合

现阶段，我国绝对贫困问题已得到历史性解决，进入了相对贫困治理阶段。在此背景下，政策内容也应由脱贫攻坚时期的解决贫困人口“一达标两不愁三保障”为重点，转向满足广大农民对美好生活的向往，实现乡村“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。任务转向对政策内容提出了新的要求，具体表现在：一是应注意主要政策措施的平缓过渡，在5年过渡期内严格落实“不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管”的“四不摘”政策，巩固脱贫攻坚成果，防止返贫；二是注重城乡融合发展，着力解决发展不平衡不充分问题，加快资本、人才、技术等各类要素在城乡之间的顺畅流动，以工业化、服务化理念统筹推动农业全面升级；三是优化普惠性、区域性公共服务供给，对脱贫人口、低收入群体建立长效帮扶机制；四是提升基础设施建设和公共服务水平，持续改善乡村道路、电力、通讯等基本生活生产条件，不断完善乡村义务教育和医疗卫生建设，提升广大农村地区的整体风貌。

（二）政策对象要更加明确分层分类与因地施策

脱贫攻坚时期的政策对象是9899万农村贫困特殊群体，而乡村振兴政策面对的则是全体农村人口，受益群体范围更加广泛，农村、农民类型也更复杂多样。因此，乡村振兴不宜搞“一刀切”，应该分层次分类型逐步推进。一方面，我国绝对贫困问题虽已解决，但中西部脱贫地区与乡村振兴、农业农村现代化的要求仍有较大的差距，因此在巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的初期，中西部地区刚脱贫的不稳定户、边缘易返贫户等监测户仍是重点关注对象，对这部分群体应以巩固脱贫攻坚成果为主，实施常态化监测、定期核查和动态管理，采取针对性措施进行帮扶，防止返贫发生。同时，政府应出台相应的激励性、引导性政策，鼓励支持脱贫地区开展产业振兴、人才振兴；支持龙头企业、农产品加工业、乡村致富带头人的发展，促进脱贫人口稳定就业；大力培养本土人才，鼓励大学生、外出务工人员、有为青年下乡创业，造就高素质的“三农”队伍，为加快乡村振兴、农业农村现代化提供人才支持。另一方面，由于市场经济发达、社会发展水平相对较高，东部地区大部分农户已稳定脱贫，较早进入到相对贫困治理阶段，乡村振兴也已取得了一定的效果，对于这部分地区的乡村与农户，政府应做好中长期发展规划，持续加强农户能力建设，有效激发内生发展动力，给予其更多的资源与发展政策，推动市场、社会、企业多元主体融入乡村振兴全进程。

（三）政策主体要更加重视协同治理与多元合作

党和政府可以在短期内集中全部力量打赢脱贫攻坚战，但超常规的治理方式无法长效解决乡村振兴问题。[28]因此，乡村振兴时期的政策设计应更加注重市场、社会、企业等多方主体的协同参与，通过引入市场机制撬动政府、企业、社会资源，发展当地特色产业，利用市场机制激活各生产要素，通过市场效率提升农户的获得感与幸福感。同时，积极吸引大中小企业参与农业农村现代化过程，加大减免帮扶企业的税收优惠力度，提升乡村发展潜力。此外，还需不断扩大社会组织参与乡村振兴的渠道与方式，深入实施东西部协作，引导慈善类、社工类、医疗类社会组织参与乡村产业发展与人才振兴。毕竟，社会组织更方便从人才培养、乡风建设、生态宜居等角度出发，促使政府更加精准、高效地提供制度供给，从而提升农村治理效能。[29]

（四）政策思路更加转向造血帮扶与长效机制

脱贫攻坚时期的政策设计主要关注贫困人口与贫困地区的脱贫，为此以“运动式治理”的方式实施了一系列带有“输血”性质的产业政策、人才政策、以购代捐政策等。但是，比较遗憾的是，贫困地区的产业发展仍然过多依赖国家政策的支持，尚未形成可持续的造血机能，乡村产业振兴基础还不牢固。因此，“十四五”时期在维持部分“输血”政策的情况下，应以市场为导向，加大“造血式”帮扶政策的出台，倒逼乡村产业转型升级和效率提升；扎实提高农副产品质量，打造乡村品牌，以真正获得消费者的青睐；注重对农村人口的金融扶持、教育帮扶与就业培训，构建志智双扶长效机制，不断增强乡村发展的活力与动力，构建乡村振兴长效机制。

注释：略

广州大学乡村振兴研究院

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