博鳌开放精神照耀下的国资国企改革 ——新一轮开放架构下的改革及二十个焦点问题的提出

中美围绕贸易的攻防战使得世界笼罩在前所未有的不确定和不安，以及由此带来的莫名兴奋的巨变期待中。各方朋友不断催促我对国资国企改革的深化做个揭示，本想再沉淀一下再探讨，可情势不容推脱，姑且做个改革焦点扫描。

一、大幅度改革开放背景下的国资国企改革

博鳌论坛总书记展现了四方面的愿景。

1、大幅度放宽金融服务业市场准入。

2、创造更有吸引力的投资环境。

3、加强知识产权保护。

4、主动扩大进口。

其实总书记博鳌主旨演讲不是对现场的应景讲话，而是一次全球治理的重大话语权把握和全球思潮混乱关头的消颤除噪式意识形态斗争。以开放思维对封闭思维，以人类命运共同体来对个体命运自私体，以多边主义对单边主义，以尊重国际规则对凌驾于国际规则之上。

一段时间以来改革是中国的家务事，既然是家务事，那么内部的顶层设计、组织、部署、配资源、推进、破冰除弊就是主旋律。到了博鳌时间，本来博鳌即是一个国际发展方案，世界重大问题的探讨高地，也同时是中国的一次世界推介和路演，可今年在中美贸易攻防战大背景下，博鳌不得已，还担负起了全球信心定海神针，全球治理矛盾揭示与共识高地的特殊功能，换言之博鳌论坛的对外影响，对外输出，对外引擎作用从没有这么高过。

（图片来源：新华网）

我们不妨先来回顾一下习总书记对国企担当的设定。2016年10月，习近平总书记在讲话中指出，要通过加强和完善党对国有企业的领导、加强和改进国有企业党的建设：

1、使国企成为党和国家最可信赖的依靠力量

2、成为坚决贯彻执行党中央决策部署的重要力量

3、成为贯彻新发展理念、全面深化改革的重要力量

4、成为实施“走出去”战略、“一带一路”建设等重大战略的重要力量

5、成为壮大综合国力、促进经济社会发展、保障和改善民生的重要力量

6、成为我们党赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利的重要力量

围绕当前局势和矛盾，基于博鳌背景，在国家开放力度更大，时间表更超前，开放面更宽，开放结构更深的大背景下，下一程的国资国企改革要做怎样的共振式跟进才能与深度开发比翼齐飞呢？

我们梳理了国资国企改革需要在大开放架构下要有如下七方面的作为：

1、要在开放上走在前面。1）在走出去上，混改上，引进来上的开放是基础。2）供应链和生态链面向国内国际两个开放。3）资本运作尤其并购和资本市场行为的开放。4）知识产权应用与保护的开放。5）市场化行为的透明与公平。6）信息披露与社会责任管理的开放。7）在创新、技术标准、协作、联盟上的开放。8）在法务和内控的透明上的开放。9）在接受内部监督行为上的开放。10）在重大风险与不确定性管理上的信息透明和管理手段透明。当然这里面还有个重要问题——国企内部的非市场化化领域的独立运作或向国有资本运营公司剥离。

2、国资布局要有边界，有所为和有所不为的边界。虽然说国资可以进入任何有市场逻辑的领域，但要做到对内对外开放，还要给社会资本留出一个合适的空间。同时，也要大力主张国资独特的为中国方案服务，围绕国家需要的布局特征。

既要一般性强调向民生、环保、基建、战新领域集中，又要注重确立国企所要进入的领域，所秉持的投资标准要有意识体现出与社会资本避不同。

原则一点说，有大量社会资本可以进入的领域，国资尽可能不去凑热闹，要去进入对国家很重要，但社会资本不能去不愿意去的领域，要把国企姓国，国企为国的特征充分表达出来。

3、国资要在早期培育与促进领域，前瞻投资与布局领域，低市场化领域，社会责任领域，政府功能类市场化表达领域有保障性基石作为。

换言之国资不可能都一股脑去做市场化的事儿，还要去做中国方案，千年大计里最独特的事儿——社会资本做不了的，政府想干但没有市场化路径的，对社会建设有价值但不符合市场规律的。

说的透一点，这是在政府和市场之间的一个庞大的过渡地带，而且这个地带的存在恰恰是中国优势之所在，这个过渡地带将会较长时间持续存在（虽然会有一些动态变化）。

国资在此间独特的作用可以说就是“非标”转“标”。

国资在这个领域里面紧贴着政府做起，逐步向市场推进，推进非市场化的政策、禀赋、区位、社会资源等逐步推向可以被社会资本接住，可以市场化定价，经营的资本、资源、资产、资金。可以把本地资源（矿藏、森林、山川、河流、绿地、湿地、岛屿、荒地、滩涂），区位（交通干线、能源网、港口、机场、国家级新区、经开区、高新区、自贸区），资产（市政设施、体育场馆、文化设施、休闲设施、公园绿地、道路桥梁、政府及事业机构资产、农村土地入市），壳资源（特许、牌照、上市资格、资质），各种交易市场、交易中心、其他公用设施、无形资产等对象进行市场化，企业化开发和经营，使之产生全域资产经营及收益，这是国资运营最大的意义。

可以通过如下十三个方面促进全域国资经营。

1）小产权、无产权土地的激活与经营（农改超、公交场站该停车场）

2）低效土地激活（恒大威尼斯）湿地经营（杭州堪为典范）

3）老字号资产的盘活

4）道路桥梁隧道经营，交投深度经营，能投深度经营

5）合同能源管理，合同环保管理，区域一卡通经营

6）城投经营的产业资源的横向转移应用

7）公园、体育、展览馆、广场、地下空间经营空间拓展

8）农地流转及农地盘活探索

9）静态区域资产经营与动态经营，禀赋经营，区位再造

10）宗教圣地做养老产业（宗教情绪移情效应）

11）区域人脉经验（学者、官员、企业家、名人名家的联络网）

12）区域商帮经营（宁兴集团、浙商杂志）

13）本地金融需求与资源对接

具体来说促进全域国资经营可以采取如下的手段：

1）债务置换

2）逆PPP

3）PPP管理中心

4）企业购买服务型类PPP

5）注入现金流（园区、物业、设施、实业、贸易、金融）

6）注入经营性资产

7）低效无效资产激活

8）区域产业集聚促进及服务价值获取

9）金融资产行政+市场两元方式集中管理

10）级差地租激活及获取土地资产溢价

11）旅游及农业资源贯通经营

4、国资要在创新驱动上有独特作为。中国的创新驱动有六个核心：1）国家科学研究计划及科研体制改革。2）区域可科学中心和大科学装置。3）骨干和龙头企业在重大方向和领域的作为。4）军民融合进场中的多向创新。5）在消费侧和市场场景中的创新捕捉。6）在各种创新因素刺激下的个性，独特，异构的创新。在其中的前四个方面，国企可以有独特的不可替代的作为。

5、国资要在一带一路战略上有重大作为。一带一路是一个刚开始经济账算不过来，中国要先把灶烧旺，窝烧热，等环境和生态慢慢起来后，有社会资本逐步进来后，才开始出现溢出。这中间有个较长时间的沉默投入期，不是中国体制，任何其他国家都玩不转。不是中国国企，这个前期市场催熟工作是不可能完成的。

6、国有资本投资运营公司加快打造。国有资本运营公司核心功能是调结构，国有资本投资公司核心功能是整合产业。这两类公司作为两大核心抓手功能在定义着国资的存在，是咽喉和命门，所以各级国资委要把这个根子抓住，至于国有资本投资运营公司下面具体的企业，是独资还是混改，乃至退出，则是个战术问题了。所以这个根要抓住抓牢。

7、混改的加快推进。混改是基于根子抓在国资委手里之后，在国资系统整体布局上有个进退聚散大小强弱式的产业结构问题，在企业的股权层面有个大力优化资本结构问题，这两个问题的关键路径都是混改。

二、博鳌时间下的国资国企改革焦点鸟瞰

习总书记在博鳌主旨演讲中如此阐述改革观：中国人民将继续大胆创新、推动发展，坚定不移贯彻以人民为中心的发展思想，落实新发展理念，建设现代化经济体系，深化供给侧结构性改革，加快实施创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略，推进精准扶贫、精准脱贫，促进社会公平正义，不断增强人民获得感、幸福感、安全感。中国人民将继续扩大开放、加强合作，坚定不移奉行互利共赢的开放战略，坚持引进来和走出去并重，推动形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局，实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，探索建设中国特色自由贸易港。中国人民将继续与世界同行、为人类作出更大贡献，坚定不移走和平发展道路，积极发展全球伙伴关系，坚定支持多边主义，积极参与推动全球治理体系变革，构建新型国际关系，推动构建人类命运共同体。

结合中央一贯以来的改革部署，结合1+N文件，结合国务院国资国企改革贯彻精神，结合国务院国资委一段时间以来的改革思考，结合各级国资委的思考，结合央企及各级国企的实践与思考，我们能够大略锁定一些可能下功夫迎难而上去解决的改革焦点，就是说这些改革焦点应该会是接下来深改的对象，但时间缓急前后不好说。

围绕着开放大格局，我们锁定了二十个可能的改革焦点：

1、各级政府部门对政策左的片面执行问题：对上级政策，通知和制度里面但凡有限制的，负面考核的，防范的，谨慎容许这类带着一定负向因素，限制因素的事项，条款，指标的就一踩刹车到底；与此相反，有鼓励的，放开的，促进的，容许的，先行先试的这类带有放开，搞活，探索因素的事项，条款，指标的就磨蹭啊磨蹭，左看看右看看，实在感觉安全了，才敢尝试着搞个集体决策，推进下去，看留着免责的后手。这和未来的深度开放格局冲突较大。如果说十九大之前的改革主要是积累的体制机制共性问题的话，十九大之后其实主旋律就调整为各地因地制宜型问题的攻坚克难。在进一步开放的大背景下，各地会进一步鼓励各地因地制宜进行改革。

2、国资系统改革包袱太重：对国企的容错的理念，制度，环境渐渐有了，但对国资委的顶层设计的容错的理念，制度和环境还没有起来，深改遇到很多新事物，没有参照，没有标准，更何况改革一定要因地制宜，所以作为改革领导主体的国资系统的改革包袱太重。在大开放，深度开放格局下，如何让国资委放下包袱，不容易，但很重要。

3、国资委的直接领导者在政府中的影响力和话语权不一定够：往往是省地市政府排名第四五名乃至更靠后的领导在分管国资系统，比起强势的财政，国资系统话语权真不一定强。尤其是往地市走强财政弱国资现象比比皆是，迫使得国资改革创新逻辑服从于财政稳健逻辑，这还怎么能深改？所以我们要站在高质量发展，新旧动能转换，自贸经济新一轮等大格局下，打量和准备好各地可能的突破和尝试。

4、国资委本身的改革问题：怎么管资本？，已然成为一个心事。国资委越来越重要，会长期存在这已经是个共识了。接下来就是这么改，怎么跟上发展。下图是某直辖市国资委对自身改革的设计，值得参考。

5、供给侧结构性改革问题：供给侧结构性改革需要从土地、资本、人才、创新和制度五个维度进行，现在看来大家都关注的是人才，资本和创新，但真正掣肘可能还在制度上。如果说普遍性的制度改革太难，那么一司一策这一法宝或者说22号文的精髓之一用得好也能解决问题，可是这种摸索其实是一种政策边缘创新，是自由裁量执法，可是其中的风险和不确定性太大，回报太小，甚至还要追责。更有甚者，有些地方的1+N实在是看不得，就是对上级文件亦步亦趋的追随而已，不越雷池一步，不搞改革一点。

6、创新驱动战略：很多省地市全员出动对接项目，搞创新，各种产学研对接，各种新项目目不暇给。但很多都是相对领先，相对创新。其实创新是个很欺负外行人的东西，越是高大牛的领域，越是赢家会通吃。投相对创新，相对领先就是嫌自己钱多命长。有人说那干脆咱去投最领先的，且慢你的技术跟踪在哪里，你的技术判断怎么来，你怎么知道你所投的技术是前沿的，且有实现度的。再说了，这么前沿的技术，你看得懂吗，投的起吗？而在大开放，深开放格局之下，创新驱动怎么推进，怎么在我们得不到西方高科技友好平等互通大背景下，仍然高韧性，路径有效的推进创新驱动，仍然是个揪心的大事。

7、创新驱动评价与容错，容忍战略性亏损问题：鼓励创新，尤其是大创新需要容错，更需要能够容忍战略性亏损（因为两三年后会平衡乃至获得较大的回报），但是目前我们的考核是逐年考，不容许亏损，一旦亏损，整个团队的薪酬就会受影响，这个问题放在创新越来越重要的当下，实在是个突出问题。其实之前国务院国资委出台了一个特殊事项考虑的制度草案，简单说就是战略性做法事先申报，单独考核，不纳入到整体考核和报表中去，但没看到接下来的细化和跟进。

8、党建嵌入公司治理的原理问题：党建不是对已有的三会一层的权力进行再分配。而是对西方式治理就是围绕股东价值最大化的无意识式，一根筋式追求进行平衡，党委代表顾客、员工、社会、产业四个方面的利益，去对原三会一层所代表的股东利益最大化进行再平衡，从而形成股东、员工、顾客、社会、产业五方面利益的平衡，从而对内实现可持续发展，对外支撑全社会的五位一体建设。

9、党委会的运作问题：一些党委会意识规则已较大面覆盖了董事会，这是不对的。党委会的前置决策不是代替董事会，而是做决策的决策——不是是否进退要不要的决策，而是应秉持什么方针，考虑什么因素，遵循什么原则，照顾什么利益，守住什么底线的框架性决策。说的直白一点，党委会就像做了个房子的框架，要给董事会（总经理办公会）留出自由装修的空间，不能一决到底！所谓政治核心和领导核心是定义框架而非越俎代庖。

10、两类公司设立复盘后再改革：很多地方毛毛躁躁做了两类公司，可是就是起个名，国有资本运营不调结构，国有资本投资不整合产业，其实还是之前的投资控股型企业，旧头新帽子而已。改革两年多复个盘一看效果不理想，又设新一批国有资本投资运营公司。改革改的把自己改乱了，试错也试的太浅薄了，还是应在顶层设计上，高质量改革上下功夫。

11、外派董事的管理问题：一部分外派董事进行社会化类职业经理人招聘，其余外派董事还是通过国资委内部人员兼任，已经各国企之间交叉互任董事完成。然后把社会化招聘的外派董事安排到具有相同或类似特质的两三家国企里，已逐步成为发达地区的有效探索。

12、辩证的看市场化，把握和推进市场化——非市场化领域按照市场化思维办事+市场化企业履行社会责任过程中也需要有市场化思维与方式+市场化领域的市场化企业按规律办事。各级国资委强调的管好市值，做好证券化其实是市场化的一个部分。  仔细研究国企的功能，我们就会发现在中国方案背景下，国企其实有着七方面的功能。

1）针对市场化的支撑、推动、促进作用---市场化主体

2）针对盲区的先锋、引领、稳定作用---高风险投资

3）针对改革的突破、探索、引路作用---改革、闯关带头

4）针对创新的开创、试错、开辟作用---创新前瞻投资、布局

5）针对民生的承担、兜底、保障作用---公益、兜底投资

6）针对市场的补偿、调节、补充作用---政府职能企业化

7）针对引领的错配、前瞻、布局作用---长线、战略探索

除了第一个方面是大家耳熟能详的市场化以外，其他都是非市场化领域（哪怕是能有市场化思维和手段的），所以不能一讲市场化就是有个标准的运作浮上脑海。既要开放的把广义理解的市场作为配置资源的核心力量，但不能迷信的认为市场只具有唯一形态和标准。

13、混改问题：现在很多地方都已经搞明白了，混改不是一次性引入个社会资本，改变资本结构及治理，激励，聘用及绩效管理方式。混改其实是个哲学，一旦开始混改，就止不住了，而且还不是简单引入社会资本，是在以下的七个层次，展开不同深度的混改。

1）国企层面（尤其是二三级子公司）引入社会资本调整资本结构

2）特许经营及特许领域公私合营（PPP）

3）全域国资经营（区域各类国有资本、资源、资产盘活过程中）的社会资本多层次多维度多形态介入

4）国企以基金为主要手段的股权及产业投资体系及其运作

5）资本运作（证券化、并购及市值管理）

6）通过多层次多维度混改，打造强大产业链乃至生态链

7）区域国资和社会资本形成在国资委——工商联层次的立体化协作关系。

我们应鼓励国企追求的混改的较高层次是：通过混改，打造强有力的供应链、产业链、生态链。一个国企的控制力，引领能力，抗风险能力不在于有多少个全资子公司，而是如何通过各种各样的混改方式，拥有一条或几条强有力的供应链，产业链，乃至生态链。尤其在大开放背景下，不控制链条，就几乎没有生存和发展下去的资源和权力。

混改可能是与开放关系最密切，最能使得国企利用此手段使得自己进化，突破，立于不败之地，占于优势地位的举措。

我们一直以来服务的厦门市国资系统及市属国有企业去年底有三家市属国企销售额突破了两千亿（分别是建发集团、国贸集团和象屿集团），换言之铁定是世界五百强，想想看一个计划单列市，有三家世界五百强，会有多震撼。而这三家共同的奥秘就是打造和运作多条强势供应链，以此来强化自身的运营能力，产业和区域布局，以及在关键领域的卡位。我把这种做法叫做有机混改。

14、限薪问题：一些先行先试的地区把大致轮廓基本已经澄清，党委书记兼董事长，监事会主席，纪委书记三个岗位是限薪的，其他岗位已经开始走向市场化或探索类市场化。可是在很多地区仍然限的比较死。

未来限薪问题还需进一步松动，现阶段仍坚持限薪是因为这既牵扯到如果让人们群众信赖四个自信，尤其是信赖企业一把手往往作为党委书记兼董事长是党建和道路的代言人。但你我都知道，优秀的能创新的领导者太稀缺了，党委书记角色没有没有特殊专业技能，但董事长往往需要。

提醒一下，在大开放，深开放背景下，竞争会加剧，对人才，尤其董事长的要求会变高。基建类企业及其董事长的特殊专业技能倒也罢了，而战新类，产业类企业的董事长们的专业化要求可能在提醒我们松动限薪问题。

15、股权激励问题：长治久安的核心还在于构建国企与员工，尤其是核心员工之间的命运共同体。股权激励是一个应该解放思想，大力推进的领域，可是各种禁锢太多太多。核心还是怕这个激励本身有瑕疵，另外更多的国资系统的人是怕因此在同一个国资系统里面引发不公平感，所以顾虑较多。

16、市场化招聘：刻不容缓啊，表面上是用市场化薪酬和方式，标准吸引市场化人才，其实这里面还有一个隐形目的，就是通过市场化招聘，使得国企理解民企，外资的薪酬思维和构成，竞争力。不要忘了，在进一步开放的背景下国企的重要及骨干员工怎么留住是个大挑战。

17、绩效考核问题：简单的说，评价维度单一，财务维度和指标突出，但其他过程性，制衡性，补偿性维度指标明显不足。导致干的是五位一体的活，却要用市场标准来考核，或者负的是综合多方面的责任，考核却只考虑财务性资产性方面。（详细论述详见拙文《十九大背景下如何重新评价国有企业及其管理者》）

18、投资乱相问题：很多国有企业的投资其实就是用五六个点的资金成本去博七八个点的回报，几乎没有任何风险承受能力，利太薄，亏不起。究其原因，是因为投资管理体系和能力不足有欠账，能够接触到的好项目有限，判断能力有限，投资人才和手法有限。纵观今日市场，没有海量吸引投资项目的能力，没有层层过滤的筛选体系，没有风险管理和投后持续跟进，哪怕是还不错，都是脑袋别在裤腰带上的民企都干不出好的回报来。

19、基金乱相问题：1）一些国企搞基金，是通过子基金层面的投资绕过国资委对其的主业监管及其EVA考核（国企进入非核准主业时，我们在核算其EVA时都会提高资金成本，这样EVA往往较低乃至为负，这会使其进入非核准主业的冲动减弱）。2）同时，搞基金也使得很多国企较容易的进入哪些传说中很容易赚钱的领域：比如康养，旅游，医疗，特色小镇，电影，石墨烯，3D打印等等。可是这种貌似容易赚钱的，谁都投资进来准备钱滚滚而来的投资能有好的投资收益吗？更不要说这种投资格局下，其布局会多么散乱碎。

时下国省地市很多国企都在搞基金或准备搞基金，乃至于母基金，甚至有些母基金下面有几十只子基金，其实都是母基金两成左右去直投，八成左右去别的基金里面做全权力和控制力都很弱的LP，甚至往往连一席投资决策委员会的观察员席位都获得不了。

几十只子基金的运作，且不管有没有好项目(哪来那么多好项目啊，当前核心问题还是资产荒)，且不说投的好不好，GP的2%基金管理费一分钱少不了，让很多基金管理结构挣的笑豁了嘴。

再加上母基金自己去做直投，其实社会上资本如此过剩，碰到好项目难上加难。对直投项目的投后管理，其实主要是要风险+利益捆绑，再加投资者上独特能力与资源输入，对不起，国资系统做直投这些东西都欠奉！

如果一个企业里面这么多基金风险叠加，问题就有点大了。如果一个市，一个省的多个层次的国企里面多多少少发生类似的基金风险，多层次叠加在一起，风险就真大了。如果恰好此时，该省的支柱产业有些波动，地方债务有些困难有对付，社会建设还需重大支出，这个风险恐怕就承受不起来了。

今后几年恐怕是基金风险高发的年份。

20、市值管理问题：说个笑话，很多国有企业都把较多利润都放在上市公司，这好理解，要做出亮点来么。可是很多国企觉得上市公司占了集团很多便宜，属于靓女先嫁，所以也应为集团承担责任，但上市公司的钱不能随意划到集团来用，所以干脆把很多亏损项目，非市场化项目也放在上市公司。

会算账的都知道，这亏损一进入上市公司，损失的公司价值就是亏损额的几十倍啊（市盈率倍数）。

还有更纠结的，类似宝钢这样的专业化集团，整体上市很好理解（其实金融，信息化，电商等板块在外面）。可是我们有很多多元化集团也急着整体上市，多元化本来估值就偏低，多个业务之间交叉影响难以被有效管理，实在不适合整体上市，宜于多板块上市，但各地普遍注重整体上市，怎么办？

更有甚者，当年很多多元化集团急推整体上市之后，现在的尴尬是市值上不去，旗下各个创业业务板块分拆上市之路堵塞。虽然香港很快要开创新板来针对性解决分拆上市（以及保护创业者的同股不同权）等问题。但总觉得还需更本源，在思想深处一开始就把这个事想明白，而不是靠打补丁机制。

结语

过去的改革好做，一个政策定好了三五年乃至更长时间都不用动。

可当前我们处在一个高度不确定，波动幅度较大的环境中（也永远回不到稳定状态去），而大开放，深开放的时代力量，更会使得改革的理念，顶层设计，政策，实施路径需要持续迭代调整。

我们对当前新变化背景下的改革有正确和发展的把握：

1、本身当局者就是在不断促进各种改革，复合的多项改革出现各种成效后，成效会促进各个单项改革的再出发。

2、人们的理念，意识形态与素质也会被改革促进，然后反过来进一步促进改革。

3、外部不断发生的变化，尤其是不确定的各种情形还在促使变革更具针对性，就像博鳌论坛之后的变革都会具有针对中美贸易攻防这一特征一样。

4、开放是一种高级智慧，会带来高水平竞争，也会带来更多的活力因素，这会使得我们要经过一段时间的艰难洗礼，此背景下的深改应不回避此事，让大家做好准备，迎接一段时间的高烈度竞争。

5、各种深度推进，各种可能的调整，既要瞄准往日没做好需要补课的因素。还要瞄准因新一轮开放二带来的暂时的挑战。只要我们准备充分，这个挑战它就是补药，会让我们日后身体更好。

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