执法规程10 | 是否占用永久基本农田的判定
【导读】
腾讯博客停止服务，想起之前新浪博客中的一些文章和资料，转过来做个备份。
标志着国土资源执法进入有规程标准可依的执法阶段。
《查处规程》是国土资源执法查处的依据和标准，之前进行了9个方面的解读，可点击链接阅读：
【规程和标准是国土资源法律法规和政策的集成细化和具体应用，对系统和基层工作实务有较强指导作用。《查处规程》是我组织或参与编制的第6个国土资源规范和技术标准，其他的标准和规程包括《城镇土地定级规程（试行）》（1989，参与）、《城镇土地估价规程》（1993，主要起草人、参与组织）、《农用土地分等定级规程》（参与）、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（2006，组织起草、主要起草人）、《协议出让国有土地使用权规范》（2006，组织起草、主要起草人），此后的还有《国土资源部立案查处国土资源违法行为工作规范（试行）》（2016，组织起草、主要起草人）等】
是否占用永久基本农田的判定
我国人多地少，必须坚守耕地红线，对永久基本农田实行特殊保护。占用永久基本农田的条件、报批程序、审批权限和补偿标准等，都远比其他土地严格；同样，违法占用永久基本农田的违法性质、情节认定、法律责任和处罚等，与占用一般耕地或其他土地都是不同的。因此，无论是建设项目选址、用地报批还是违法用地查处等，都必须准确判定是否占用永久基本农田。
《国土资源违法行为查处工作规程》（简称《查处规程》）对如何准确判定是否占用永久基本农田作出了明确规定：
9.2.4 占用基本农田的认定
判定违法用地是否占用基本农田，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，对照所标示的基本农田保护地块范围进行判定。
违法用地位于土地利用总体规划图上标示的基本农田保护地块范围的，应当判定为占用基本农田。但已列入土地利用总体规划确定的交通廊道或者已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，在未超出规划多划基本农田面积额度的前提下，占用规划多划的基本农田时，按照占用一般耕地进行判定，不视为占用基本农田。
执法监察工作机构可以提请国土资源规划管理和耕地保护工作机构进行认定。

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1. 永久基本农田与永久基本农田保护区
永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地，是按照国家一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，通过国土空间总体规划确定不得占用的耕地。各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定。
国家对永久基本农田实行特殊保护。《土地管理法》明确：国家实行永久基本农田保护制度（第33条）；永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理（第34条）；永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途（第35条）；禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批（第35条）；禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼（第37条）。
永久基本农田保护区是指为对永久基本农田实行特殊保护而依据国土空间总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。下列耕地应当划入永久基本农田保护区：经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在改造或已列入改造规划的中、低产田；农业科研、教学试验田；集中连片程度较高的耕地；相邻城镇间、城市组团间和交通干线间绿色隔离带中的耕地。为永久基本农田生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林和其他农业设施，以及农田之间的其他零星土地，可以划入永久基本农田保护区。
《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）明确规定：县级土地利用总体规划，应结合土地用途区确定，划定基本农田保护区；乡级土地利用总体规划，应将县级规划划定的基本农田保护区进一步落实到地块。
可以看出，永久基本农田和永久基本农田保护区有密切联系：永久基本农田和永久基本农田保护区同样都是主要由耕地构成，都要实行严格保护，永久基本农田一般都位于永久基本农田保护区内，永久基本农田保护区内的土地绝大部分属于永久基本农田。同时，二者又有区别：永久基本农田是地块概念，必须落实到具体地块，一般由乡镇国土空间总体规划具体落实，划定落实到地块；永久基本农田保护区则是区域概念，永久基本农田保护区内以永久基本农田为主，但并非都是永久基本农田，除了永久基本农田外，还可能有少量零星的一般耕地、其他农用地、建设用地、未利用地等，永久基本农田保护区一般由县市级国土空间总体规划确定。
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2. 是否占用基本农田的判定依据与方法
判定是否占用永久基本农田，应当以法定国土空间总体规划图件为依据。既然具体的永久基本农田是由乡镇国土空间总体规划具体划定落实到地块的，那么，要判定用地是否属于永久基本农田，靠到实地观察是无法判定的，而应当以依法批准的乡镇国土总体规划图件为准进行判定。要判定用地是否占用永久基本农田，就应当将用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）国土空间总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，对照规划图上所标示的永久基本农田保护地块范围进行判定，如果用地范围落在图件上标示的永久基本农田保护地块内的，一般应判定占用的地块为永久基本农田。规划的城乡建设用地范围内不会有基本农田。
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3. 占用规划图上标示的永久基本农田就一定是占用永久基本农田吗？
用地位于或覆盖乡镇国土空间总体规划图上标示的永久基本农田保护地块范围的，一般应当判定为占用永久基本农田。
上轮土地利用总体规划编制的相关规定明确：基本农田保护区划定中，可以多划一定比例的基本农田，用于规划期内补划不易确定具体范围的建设项目占用基本农田，包括难以确定用地范围的交通、水利等线性工程用地，不宜在城镇村建设用地范围内建设、又难以定位的独立建设项目（如防灾救灾建设、社会公益项目建设、城镇村重要基础设施建设、污染企业搬迁等），这实际上是给予永久基本农田一定的规划弹性。上轮规划各地在划定基本农田时都相应多划了一定比例的基本农田。因此，对于占用上轮规划图上基本农田保护地块范围的耕地，并不一定都属于占用基本农田，需要区分具体情况进行判定：已列入土地利用总体规划确定的交通廊道或者已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，在未超出规划多划基本农田面积额度的前提下，占用规划多划的基本农田时，按照占用一般耕地进行判定，不视为占用基本农田。
但需要注意的是，新一轮国土空间规划编制，特别是永久基本农田的划定政策又做了调整：《国土资源部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规[2016]10号） 明确：从严管控非农建设占用永久基本农田。不得多预留一定比例永久基本农田为建设占用留有空间，不得随意改变永久基本农田规划区边界特别是城市周边永久基本农田。该文取消了多划一定比例永久基本农田的弹性规定，因此，占用新规划划定的永久基本农田的，不再适用上述认定，原则上应当视为占用永久基本农田。当然，这一规定对于省级以下高速公路、一般省级公路、市级以下道路、水利等线性工程建设项目，如何落地将是很大的挑战。
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4. 占用永久基本农田储备区耕地该如何认定
本轮国土空间规划编制和永久基本农田划定中，取消了多划一定比例的永久基本农田的弹性规定，但在《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）中，提出了建立永久基本农田储备区的要求，即为提高重大建设项目用地审查报批效率，做到保质保量补划落地，在永久基本农田之外其他质量较好的耕地中，划定永久基本农田储备区。重大建设项目占用或整改补划永久基本农田的，直接在储备区中补划。
那么项目用地占用永久基本农田储备区内耕地的，是否视为占用永久基本农田呢？答案是否定的，永久基本农田储备区并非永久基本农田保护区，永久基本农田储备区内耕地在补划前按一般耕地管理和使用，并不视为占用永久基本农田。
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5. 难以准确判定时如何处理
按照自然资源部门内设机构的分工，永久基本农田划定和管理一般由规划管理和耕地保护工作机构进行，因此，对于一些情况复杂难以准确判定所占用土地是否属于永久基本农田的情况，《查处规程》明确：执法监察工作机构可以提请规划管理和耕地保护工作机构进行认定。
建设项目选址、用地报批、可研等需要判定拟占用土地是否永久基本农田的，同样可以按照上述程序、标准进行判定。
土言土语
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