【PE】“超前”与“滞后”：新时期县市城市总体规划问题思辨

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【PE】“超前”与“滞后”：新时期县市城市总体规划问题思辨

Original 2017-01-09 唐建平 规划师杂志

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[ 文章编号]1006-0022(2016)11-0142-07

[ 中图分类号]TU984

[ 文献标识码]C

作者山东省城乡规划设计研究院院长，山东省城市规划研究会理事长唐建平在《规划师》2016年第11期撰文，本文将视角专注于县市城市总体规划，针对当前县市城市总体规划执行情况大体呈现出覆盖率东高西低的特征，总结县市普遍存在的规划超前与规划滞后的问题及其产生的根源，并针对问题根源提出遏止超前、提拉滞后的对策，以山东省乳山市与平阴县为例进行了策略实践探讨，以期为我国县市城市总体规划的编制、实施提供借鉴。

县市城市总体规划“超前”与“滞后”之困

城市总体规划“超前”与“滞后”的问题普遍存在，而问题的表现亦有多样化特征，规划“超前”一般是指“小城市大规划”，主要表现为城市规模预测的超前、道路交通规划的超前；规划“滞后”一般是指“小规划大发展”，多表现为用地规划的滞后、市政设施配套规划的滞后。本文甄选了4 个典型城市( 县)—乳山市、莱西市、平阴县和金沙县，全面分析其城市总体规划存在的问题。

一、规划“超前”

所谓“小城市大规划”，即脱离了城市现有的发展基础，过高地预判城市的规模，过于超前地实施道路建设及商业开发，造成规划与建设的脱节。在规划实施过程中，超前的规划在实施过程中一般来讲表现为三种情况：①规划的用地未如期实施，仍然为净地；②仅建设了棋盘式路网，地块划分清晰，用地未能如期开发；③以道路交通设施和工业、居住用地的发展为先导，搭建起城市发展的框架，建设了大量住房和厂房，但未能得到如期利用，仍然被闲置。

(1)贵州市金沙县案例—兼具上述第一种和第二种情况的规划“超前”。金沙县面积为2528km²，共辖26个乡镇；地处黔西北高原向黔中山区的过渡地带，全县最高海拔为1884m，最低海拔为457m；赤水河、乌江等河谷切割地表，山高水深，地形复杂。规划基期2010年的城市建设用地面积为525.98hm²，现状总人口为11万；由于地形的限制和经济基础的薄弱，金沙县发展空间非常紧凑。从规划用地方案看，总用地达41km²，相当于现状城区面积增加 6.8 倍 ( 图 1，图 2)；规划 2030 年的人口为35万，相当于现状城区人口增加2.1倍。在20年的规划期内，如何实现 6.8 倍用地增长的目标？

(2)山东省平阴县案例—兼具上述第一种和第三种情况的规划“超前”。平阴县地处泰山山脉与鲁西平原的过渡地带，区内山峦起伏，纵横交错，地形复杂。全县共辖6个建制镇，土地总面积为 827km²。根据平阴县城市总体规划 (2009—2020 年 )，规划近期 2015年的规划城市人口为16万，规划建设用地为 19.4km²；2015年实有人口仅为11.7 万，建设用地仅为 15.79km²。县城南部为山地，地形复杂，城市用地受限于地形，未能按照规划的用地方向和规模实施，县城北部为湿地保护区，规划确定的蓝线被不断蚕食，开发为商业、居住用地 ( 图 3)。

二、规划“滞后”

所谓“小规划大发展”多表现为城市总体规划受规模限制，导致用地开边边界过小，且弹性不足，造成城市开发全面突破规划用地边界，总体规划失去应有作用。例如，山东省乳山市、莱西市属于典型的规划“滞后”类型。

(1)乳山市案例。通过对2014年中心城区建设用地与增长边界进行比较，乳山市规划城市用地增长边界被全方位突破，29.2%的建设用地位于增长边界以外(图4)。需要指出的是，尽管乳山市用地规划滞后于现状，但城市人口规模预测超前，人口增长乏力，与用地增长不匹配。例如，《乳山城市总体规划 (2005—2020 年 )》基期 2004 年城市人口为16.5万，规划2020年中心城区达到50万。而事实上，2014年乳山市中心城区人口仅为27.65万，相较于2004 年仅增长0.7 倍，而城市建设用地却增长了1.3 倍。

(2)莱西市案例。莱西市除了东南部受蓝烟铁路的限制，没有突破规划的城市建设用地边界以外，其他方位均有所突破，超出城市总体规划的用地面积占现状用地总面积的13.2%。从目前的发展态势看，莱西市城市建设将逐步围绕大沽河展开，建设成为滨河城市，而既有规划将莱西市的大部分城市建设用地布局在大沽河东侧，在某些区域甚至将大量现状建设用地规划为非建设用地，再加上用地规模框定得过“死”，导致用地边界被不断地突破 ( 图 5)。

县市城市总体规划“超前”与“滞后”

之因

一、规划“超前”：城市发展过于自负

新时期，国内经济发展进入新常态，经济发展和城镇化进程进入稳步发展期。然而，我国城乡区域发展不平衡、资源约束趋紧、生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转，基本公共服务供给不足，人口老龄化加快，必将倒逼城市总体规划在优化结构、消化库存和补齐短板上取得突破性进展。然而事实上却是，城市总体规划的制定往往忽视了城市发展的态势，其预期和判断超出了城市发展条件，对时代预判过于超前。

1. 城市总体规划对人口规模的预测过于乐观

以上述金沙县和平阴县为例，无论是从区域人口战略还是自身发展态势看，均属于以人口外流为主的县。受户籍制度及社会保障体制等的限制，大量进城务工经商的农村人口在子女就学、社会保障等方面不能享受与城市人口同等的待遇，制约了县市吸纳、转移农村剩余劳动力的能力。公共服务的城乡差异是城镇化发展的瓶颈问题，鉴于此，在城市规模的确定上应该更加理性，而不是快速膨胀。

2. 城市总体规划对经济发展水平预计过于超前

经济发展的基本规律一般是第二产业快速发展带动第三产业。目前，我国县市产业结构水平普遍滞后，主要表现在第二产业比重不高，第一产业不合理，第三产业不发达。与大中城市相比，县市的这种结构差异尤其明显。《中国城市经济年鉴》统计数据表明，全国县市三次产业比例为 19.8 ∶ 47.1 ∶ 33.2。第二产业中高加工度、高附加值的高新技术产业所占的比重低，第三产业发展滞后，且以传统服务业为主，难以有力地促进县市经济发展。

3. 对用地规模盲目求大，但城市规模效益和聚集效应差

城镇化之所以能推动经济快速增长，根本原因在于城镇化能够有效聚集人口、资金和建设用地资源，从而产生规模效益。当前城市规模偏小，基础设施滞后是县市城市建设的基本形势；用地增长与设施配套不同步是导致城市人口滞后于用地发展的主要因素，如乳山市新区大量的旅游地产因没有供水、供暖设施，难以达到入住条件。

二、规划“滞后”：城市发展过于自谦

县市一方面在发展过程中未能充分认识、挖掘自身的资源，放置大好优势不加以利用；另一方面是对周遭城市、区域的预判不准，忽视了其他区域的辐射、带动能力，从而造成城市总体规划中规中矩，而城市发展受市场经济、周遭区域带动和人们需求等因素影响而快速发展，城市扩张太快，城市总体规划失去控制力。

1. 缺少对区域发展环境的总体把握

城市的发展定位要立足某一特定区域发展实际，研究区域资源要素配置与特色资源开发利用，产业体系构建与重点产业发展，建设布局与空间结构优化调整，区域转型发展与体制机制创新，区域统筹与跨区域分工合作，人口与资源环境、经济与社会协调可持续发展的综合性规划，是对区域总体定位、战略思路、发展目标与重点任务的总体部署和推进各项工作顺利开展的行动指南。因此，城市总体规划制定过程中需要对区域发展环境，包括区域战略、重大基础设施、产业政策、重要环保项目、重大事件以及各层面上位规划进行认真梳理，把握区域发展的态势，指导城市发展。

2. 缺少对城市发展基础的深刻认识和理解

当前县市城市总体规划的编制面临两个困境：一是规划编制本身较为浮躁，对城市的发展条件与趋势把握不住。例如，乳山市作为山东省乃至全国对韩日开放的门户，在对韩日贸易方面具有先天性优势，也是必然的趋势；但总体规划目标的制定脱离了这一趋势，仅仅将其作为一个普通的沿海城市进行打造。2014年2月，中韩自贸区设立，明确将威海市和韩国仁川自由经济区作为地方经济合作示范区，也印证了乳山市成为对外贸易前沿的优势地位。二是政府主导了规划的编制。政府重效益轻投入，对能够带来财政收入的工业、居住用地“情有独钟”，对给排水、热力燃气等市政基础设施，特别是对文化、体育和绿化等公共服务空间没有充分考虑。

3. 城市发展价值导向偏离了效率和公平

对于城市发展价值导向问题，很多学者认为是效率和公平的此消彼长，当很多学者在多元的城市规划思潮面前无所适从的时候，新的城市发展展现了一种新的价值观难题：公平的缺失，效率的丧失。城市发展的价值走向如果往公平的方向发展，应该是设施配套更加便民，资源环境集约高效。反映到用地结构上，应该是公共设施、基础设施和绿地总量充足，布局合理。

“超前”与“滞后”问题解决之策

城市总体规划的“超前”与“滞后”需要从两个方面寻找对策，一方面是从规划编制的角度，让规划更符合县市这一特殊区域发展的态势，更符合城市发展的规律，让规划更关注人文情怀；另一方面是规划实施的问题，需要做到按照规划实施，先规划后实施，必要时先修改规划再实施，不能先实施后规划。因此，笔者提出了以下解决规划“超前”与“滞后”问题的思路 ( 图 6)。

一、尊重规律，把握特点，遏止“超前”

客观评价城市的发展条件，准确把握人口发展规律

城市总体规划不是城市建设的决定侧，而是供给侧，城市总体规划通过对城市发展规律的正确把握，可以有效引导城市建设发展。城市的发展建立在县市独特的发展条件之上，发展条件又分为资源条件、经济基础与设施支撑等内部条件以及区域发展战略、重大事件等外部条件。城市人口规模的确定不仅需要充分考虑县市域人口总量、年龄结构及人口迁移规律等因素，还需要考虑城市资源环境承载能力，包括水、土地及能源等资源承载力和基础设施承载能力，把握人口发展的基本规律，避免以用地定人口的荒谬做法。

城镇化发展要与经济发展相适应

当前城市总体规划有关产业发展部分内容在逐步弱化，但是对城市定位的研究在逐步增强。研究城市定位需要准确把握产业发展的特点和区域地位，产业化与城镇化是相铺相成的。综观世界发达国家近代经济的发展历程，无一不体现出产业化和城镇化相伴相随、互相促进的特征。产业化是城镇化的经济内容，城镇化是产业化的空间落实，产业化、城镇化的进程相互促进、协调发展是现代经济社会健康发展的重要标志。县市必须瞄准国内外产业结构调整的新趋势，加快产业结构升级转型。

突出城市特色，提高城市的精细化程度

城市特色就是城市名片，就是城市的魅力所在。县市城市发展要迈向高的层次，除了要做到共性功能完善之外，还要做足“特”字文章，打造特色优势，形成独特的吸引力。若城市建设的重点从量的扩张转变为质的提升，则非常有利于遏止“超前”。

构成城市特色的要素很多，对于县市而言，重点要引入“城市设计”观念，坚持“高点切入”，搞好规划建设。城市规划是城市定性、定位和定向的蓝图。城市设计就是依据规划的原则，结合城市发展的动态趋势，把一定区域、一定规模的空间环境和实物形态加以科学、合理、美观地设计。引入“城市设计”观念的规划城市，不但能在城市建筑形式和风格上独树一帜，而且能充分协调“人—城市—自然”之间的矛盾，发掘和再造城市个性，形成城市的独有特色。

二、突出优势，科学发展，提拉“滞后”

充分考虑周边发达区域的带动和辐射作用

“滞后”的城市总体规划无法正确指导城市发展，在一定程度上限制了城市的发展。因此，城市总体规划要充分考虑周边发达区域的带动和辐射作用，共享区域发展的基础设施，共用产业发展的人才、技术和资金等要素，共促区域发展大事件，共保区域生态环境，全方位、多层次借力区域发展的动力。

(1)加强区域耦合。发达市(县)具有较强的发展动力，提高其中心城区的辐射力和带动力，在加强区域内部基础设施网络化和生态环境联防联治的基础上，推进区域一体化发展，强化区域内部功能整合，提升区域综合竞争力；推动空间结构的优化，以区域中心城市为中心，发挥各区域自组织、自协调、自调整的能动性，加强相邻各县的经济联系与合作，促进要素跨区域流动，缩小区域差距。

(2)加强轴带引领与开放合作。当前，区域交通运输方式组合条件好，具有一定发展基础的开发轴带主要有沿海、沿铁路、沿公路的城镇发展带。依托主要交通干线形成了比较明显的经济隆起带，对区域统筹具有重要意义。新时期，要继续深化区域对外开放水平，通过开放促改革、促合作、促发展。同时，积极构建区域合作机制与交流平台，全面促进区域和次区域合作。

发掘城市内生动力，适度规划“超前”

城市发展不仅仅需要借助外力，内生动力的发掘也尤为重要。产业要素的集聚是发掘城市内生动力的一种策略；经营城市也是一种策略，即把城市建设项目和发展城市本身当作一种“资源”来进行开发和经营，按照既有优势，政府统筹规划，利用公共管理专营优势，进行有形资产和无形资产的资本化运作，引导多元资本投资建设。在透彻分析的基础上，城市总体规划编制应有预期的“适度超前”，适当放大现有的资源价值，类似于采取一种“倒逼机制”，使更多的资源被挖掘、利用，促进城市的快速发展。

注重“多规合一”与全域统筹

由于规划主体的不同，技术标准、编制办法、规划期限不一，导致“多规”存在差异、相互矛盾。“多规合一”的核心内容是各个规划在空间上的协调。将多个规划叠加在同一个坐标系下寻找冲突点，再通过各规划的统筹协调，实现建设用地和非建设用地边界、建设用地内部功能区块的协调统一。因此，“多规合一”的本质是使多个规划中建设用地规模和边界吻合，“合一”的关键是国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划与城乡规划的合一。

通过统筹各类规划，实现“多规合一”，能够保障在城市建设用地不断拓展的情况下，不触碰土地、环保与文物等各类用地底线，避免各种产权利益纠纷，有利于用地审批程序的理顺，同时亦能激发城市周边用地活力，实现城乡统筹发展。

“策”之实践—平阴县与乳山市

城市总体规划

一、平阴县城市总体规划—遏止“超前”

梳理人口增长条件，合理预测人口增长规模

(1)平阴县人口发展的自然规律是总人口缓慢增长，且县城人口尚有一定的增加空间，但空间不大。2014年末，平阴县户籍人口为37.41万，户籍人口年均增长率为2‰，自然增长率为8.55‰。规划依据县域人口老龄化显著、人口净流出、县城人口吸纳能力较强的现状特征，以及人口没有大增大减的趋势，预测 2030 年县域人口为 40 万。

(2)平阴县位于黄河之滨，山水资源丰富，被济南市定位为以生态保护为主的县，但随着第二、第三产业的快速跟进，县城规模仍然处在快速集聚阶段。研究发现，近7年县城人口增长速度和经济增长速度的相关性，以及人口增长速度和用地增长速度的相关性较高(图7，图8)，以目前城市用地的增长速度预测人口将增加5万，以目前经济发展的增长速度预测人口将增加7万，据此预测县城人口将从现状的12万增长到2030年的 18 万。

根据以上人口增长规模的判定，《平阴县城市总体规划 (2016—2030 年 )》确定平阴县2030年的县域人口规模为40万，县城人口规模为18万。以此作为城市用地总量、产业布局和公共设施配套等专项规划的基础。

准确判断经济增长限度，合理控制

用地、设施等方面的供应总量

平阴县由济南市管辖，2008～2013年平阴县各项经济指标占济南市的比重均呈下降趋势，与发达区县的差距扩大。从济南市产业发展布局看，平阴县不是承接济南市产业外迁的重点地区，在济南市产业外迁的大环境下，济阳、商河与章丘等县市表现突出，而平阴县表现一般—以机械装备产业为主导的产业结构层次不高，旅游产业发展正处于起步阶段。总体来看，平阴县的产业发展不具备突飞猛进的基础和条件，相对发展速度放缓，因此城市发展也应该与经济发展相协调，稳步增长。

据此，《平阴县城市总体规划(2016—2030年)》没有编制大量的产业用地及设施等方面的供应规划，更没有盲目规划大量的产业园、卫星城等，而是注重于合理规划现有的用地布局，充分挖掘存量用地，提高现有土地使用价值，促进社会经济稳步发展。

合理确定用地规模与边界，不盲目求大

平阴县城远期规划人口为18万，按照用地标准，城市总规模不超过20.5km²。城市规模确定之后，城市增长边界的划定则又成为新的挑战。城市开发边界是指城市发展的弹性边界，主要划定城市远期甚至远景潜在发展空间边界，含远期城市建设用地和有条件建设区。具体做法是预测城市规模总量之外，划定有条件建设区，需要基于城市用地规模，严格避让城市建设开发活动的绝对禁建区域，结合城乡规划、重点储备项目潜在用地方向及土地利用总体规划的有条件建设区划定。根据实践经验，以一般不超过城市用地规模25%的空间作为有条件建设用地指标。现状人均用地在160m²以上的城市，有条件建设用地指标不高于10%；现状人均用地在140m²以上的城市，有条件建设用地指标不高于15%；现状人均用地为 115 ～ 140m²的城市，有条件建设用地指标不高于20%；现状人均用地低于115m²的城市，有条件建设用地指标不高于25%；有条件建设用地面积与有条件建设区的比例不低于 50%。

其中，平阴县现状用地面积属于115～ 140m²这一档，因此有条件建设区划定基本按照用地总量的20%划定，远期规划用地规模为20.5km²，有条件建设区内可建设用地指标控制在4km²以内；规划根据平阴县地形复杂、河湖湿地保护压力较大的现实，划定8km²的有条件建设区，有条件建设区内可根据需要选择最多不超过4km²的用地进行开发建设，用地性质需要符合远景规划有关用地布局的要求，符合生态保护红线要求，符合土地利用总体规划基本农田保护要求(图9)。

二、乳山市城市总体规划—提拉“滞后”

乳山市是全国综合发展百强县、全国县域经济基本竞争力百强县和全国中小城市综合实力百强县。在当前经济增速放缓的大环境下，2015年乳山市GDP 总量为 477.18 亿元，同比增长8.4%，远高于全国GDP的增长速度。与之相对应，目前乳山市规划城市用地增长边界被全方位突破，29.2%的建设用地位于增长边界以外，反映出了现行城市总体规划的“滞后”。由此，在《乳山市城市总体规划 (2016—2030 年 )》中，出现了要求规划适度“超前”的呼声。

总体把握区域发展优势，适度规划“超前”

区域战略格局、构架和产业格局形成的基础是抓住现实发展的重要机遇。在国家层面，随着全国一带一路、京津冀协同发展和长江经济带等区域战略的全面展开，以及渤海海峡跨海通道的建设，乳山市与环渤海地区的联系由单一的山东内陆拓展到东北地区；中韩自贸区的设立，将使乳山市发展成为我国北方重要的开放门户。在区域层面，随着周边县市整体崛起，乳山市需要在区域竞争下把握先机，如乳山市的新区建设在建设规模、建设级别上均低于相邻县市，但中韩自贸区的优势是威海以外的其他县市不具备的，因此规划应突出乳山市作为加工制造业基地的作用，落实加工制造业的发展空间。

以适度超前的规划“强逼”自身优势资源的挖掘与利用

城市总体规划在没有制定超前的计划与目标的同时，未能为城市资源和各种发展动力元素提供充足的发展空间与平台，亦无法将其价值最大化。因此，笔者建议通过适度超前的规划，为各种发展动力元素提供各种可能。

乳山市特色资源丰富，以大乳山得名，被誉为“仁爱乳山”。乳山市岸线全长 185km，自然岸线占岸线总长度的80.6%，有12湾、13岛，北有山河之固，南有碧海万里。其文化资源丰富，除了仁爱文化以外，有红色文化，是《苦菜花》《迎春花》《山菊花》的诞生地；有养生文化，包括休闲养生、道教养生、温泉养生和饮食养生等；有民俗文化，如民乐、秧歌、说唱、剪纸、柳编和草编等。针对这些宝贵的资源，《乳山市城市总体规划 (2016—2030 年 )》相应地规划了大乳山仁爱文化产业园、多福山道教文化产业园和马石山红色文化产业园；组织了以蓝川绿谷、山水庄园和绿野茶乡为特色的乡村旅游线路，以三花圣境、温泉养生为特色的休闲养生旅游线路，以金岭银滩为特色的滨海度假旅游线路。在滨海新区的建设引导过程中，融入仁爱文化、红色文化和道教文化元素，凸显城市特色。通过该战略的制定，将使这些被忽略的资源被充分发掘，彰显了城市特色，推动城市发展。

通过“多规合一”，为提拉规划“滞后”提供条件

乳山市协调经济社会发展规划、土地利用总体规划和生态环境保护规划等，从“多规合一”的角度统筹安排市域生态、生产、生活三大空间 ( 图 10)。

三大空间的划定，统筹布局了城乡各类用地，为城市发展提供了更多的用地资源和空间，作用于城市总体规划中，提拉作用明显。首先，生态空间的划定，为城市总体规划构建区域生态格局谋划了宏观蓝图，为城市绿地、水系等生态建设提供了与区域生态格局衔接的方向，为乳山市建设宜居城市提供了本底条件。其次，生产空间的划定为乳山市的产业发展提供了更多且布局相对合理的产业用地和空间，推动城乡产业链的形成，进而更有效地引导就业岗位的增加，从而增加城市人口为乳山市提供了谋求更多用地空间的可能。最后，生活空间的划定统筹考虑了优良居住环境的塑造和职住平衡，考虑了旅游地产的合理发展和本地房地产的协调，为乳山市居住环境的提升和房地产的可持续发展提供了技术支撑。