新一轮财税体制改革向何处去？

粤开证券首席经济学家、研究院院长：罗志恒

1994年的分税制改革有效地解决了中央与地方收入划分的问题，提高了中央宏观调控能力，理顺了政府与市场、中央与地方关系，促进了中国经济持续增长，奠定了社会主义市场经济体制的重要基础。但是，一个时代有一个时代的主题和主要矛盾，分税制改革没有很好地解决中央与地方事权和支出责任划分、省以下财政体制改革的问题。十八届三中全会以来对财政的职能和定位从宏观调控的经济职能上升到国家治理的高度，2016年以来推动中央与地方事权和支出责任划分改革持续取得新突破。

当前分税制改革迎来三十周年，全球面临百年未有之变局，新的政治经济形势对财税改革提出新的要求。在这样的背景下，2023年底的中央经济工作会议提出要谋划新一轮财税体制改革。从短期看，新一轮财税体制改革要解决当前财政紧平衡、土地财政何去何从、防范化解债务风险等问题；从中长期看，财税体制改革要建立现代财税制度，推动治理体系和治理能力现代化，更重要的是要推动中国式现代化和高质量发展，为构建新发展格局、构建全国统一大市场、应对人口老龄化、促进区域均衡发展、推动共同富裕，充分调动企业家、地方政府积极性做出应有的财税贡献。财税体制改革牵一发动全身，往往是重大改革的主要突破口。财政财政，财是表象，政是根本，财税体制改革又不仅仅是财税制度本身，还涉及更高阶的政府职能、政府规模、政府与市场边界等其他制度改革。

一、新一轮财税体制改革面临新的政治经济形势

当前中国处于百年未有之大变局，逆全球化和民粹主义甚嚣尘上，面临的形势较以往更严峻。全面建成小康社会已取得胜利，全面建设社会主义现代化国家的新征程开启，推动中国式现代化和高质量发展正成为新的共识和行动方向。财税体制要服从和服务于新的政治经济形势和国家战略。

一是全球经济下行具有周期性和结构性原因，逆全球化和脱钩断链等将对中国经济造成较大冲击。“十四五”期间的全球经济从“低增长、低通胀、低利率和高债务”的三低一高模式转变为“低增长、高通胀、高利率、高债务”。全球经济面临人口老龄化、贫富分化加剧和贸易摩擦的压制，对中国的出口需求产生较大冲击；脱钩断链等导致中国可能面临供给冲击，引发供应链的不稳定。

二是国内资源禀赋和发展阶段发生重大变化，经济增速将继续下台阶，税收收入和土地出让收入增速都将下行，财政收入高增速时代已远去。2022年我国人口见顶回落，将从需求端、供给端共同导致潜在经济增速下降；同时，人口见顶回落意味着房地产市场由人口总量增加的增量需求退却，房地产市场下行拐点到来，影响房地产相关税收收入、土地出让收入和土地金融。尤其是部分人口流出的区域，将面临经济增长乏力和财政收入不足的问题。中国经济的发展逻辑将实现五大转变：从先富转向共富，从效率转向公平，从速度转向安全，从侧重资本到保护劳动，从房地产繁荣走向科技强国。这种发展逻辑的转变对经济增长、税基结构和支出结构都将产生重大变化。

三是政策间的合成谬误对企业经营的冲击，迫使减税降费持续维持在较大规模，导致宏观税负持续下降，财政汲取能力下降，而减税降费作用边际递减，若支出不能同步削减则推升债务规模。国家税务总局数据显示，“十三五”期间累计减税降费规模达到7.6万亿元，规模力度较大。当市场主体遭遇内外部冲击，市场呼唤减税降费，甚至部分地出现了“舆论倒逼，政策被动响应”式的减税降费，这不利于税制运行的稳定，也不利于宏观税负的稳定。企业面临的劳动力成本和能源、电力等垄断性成本上升对冲了减税降费带来的成本下降。部分运动式、一刀切的政策导致企业预期和居民信心不振，企业追加投资、居民扩张消费积极性不足，难以拉动相应的经济增长，此时的减税降费仅仅推升了债务。这就是非财政政策冲击导致财政政策陷入“减税降费陷阱“。

四是人口老龄化冲击社保并产生财政压力。人口老龄化速度加快以及养老金支出标准提高（通胀上升以及提高养老金水平）导致社保压力较大。这种冲击在“十四五”期间伴随劳动年龄人口快速增加将更加显著。

五是人口流动对财政体制产生冲击。人口流动导致社保等公共服务提供必须从基于静态和户籍人口转向基于动态和以常住人口为主要依据，与之对应的事权和支出责任划分、转移支付制度、基本公共服务提供要做出相应的调整。否则大量的转移支付拨付到人口流出地区，一方面导致人口流出地的公共产品和服务的闲置浪费，另一方面导致人口流入地的公共产品和服务供应不足，不利于推进农民工市民化进程和以人为本的城镇化。

六是数字经济和服务业占比提高冲击工业经济时代的财税体制，对税收征管和财力均衡产生挑战。当前的经济统计制度和财政制度更多是基于工业时代，数字经济占比逐步提高并将在未来成为主导，相应的财政体制要做出调整，税源、税基要做新的界定。一方面，数字经济等新的经济形态对传统征管产生新的挑战，部分经济活动可能游离在征管之外；另一方面，数字经济尤其是平台经济的高度集中性，导致税源的分布更加不均衡，这对于区域税收和经济均衡发展产生新的挑战。

七是经济运行的不确定性和风险越来越高，对市场主体的冲击越来越大，政府与市场边界划分清晰的难度加大，经济社会风险财政化趋势日益明显，增加政府潜在支出责任，不利于财政可持续性。当市场主体面临的风险越来越大、越来越多，并逐步演化为公共风险时，政府职能范围扩大、支出责任范围扩大，有演化为“无限责任”的趋势，这可能过度透支财政空间。提高发展的安全性，统筹发展和安全对财政提出更高要求。财政既要支持产业链安全、突破“卡脖子”领域，又要维持财政可持续性、化解债务风险，确保财政自身的安全。财政政策力度必须为以后的不确定性预留空间，确保财政可持续性。

八是构建新发展格局、推动高质量发展和统一大市场建设等重大国家战略对财政的统筹和服务保障能力提出了更高的要求，也要求财税体制做出进一步改革。财政影响生产分配流通消费各环节、影响供需两端、影响国内大循环和国际双循环，财政必须在围绕加快培育完整内需体系、加快科技自立自强、推动产业链供应链优化升级、加快农业农村现代化、改善人民生活品质、牢牢守住安全发展底线等方面做出贡献。同时，当前还存在地方政府间恶性竞争和制造政策洼地的现象，不利于构建全国统一大市场。

二、新一轮财税体制改革要解决的问题与实现的目标

当前中国处于百年未有之大变局，逆全球化和民粹主义甚嚣尘上，面临的形势较以往更严峻。全面建成小康社会已取得胜利，全面建设社会主义现代化国家的新征程开启，推动中国式现代化和高质量发展正成为新的共识和行动方向。财税体制要服从和服务于新的政治经济形势和国家战略。

（一）1994年分税制改革解决的问题

1994年分税制改革实施以来，有力地推动了中国经济持续高速增长，是社会主义市场经济体制中至关重要的基础性制度。一是集中了中央财力，有力地提高了中央宏观调控能力；二是建立了税收返还和转移支付制度，有效地降低了区域财力差距，助力推动区域均衡发展和区域基本公共服务均等化；三是配套的税收制度改革等理顺了政府与市场关系，维护了统一大市场，避免了区域分割；四是初步理顺了中央和地方关系，稳定了中央和地方的预期，从形形色色的包干制进入到稳定的中央地方关系阶段。

（二）新一轮财税体制改革要继续解决的问题

一是政府与市场关系和边界不清，导致政府兜底责任不断扩张，容易产生有限财力与无限支出责任间的矛盾，即财政困难；更不利于发挥有效市场与有为政府的共同作用。

二是中央与地方事权和支出责任划分不清，地方政府承担过多的事权和支出责任，中央支出占比远低于国际平均水平，在“中央决策、地方执行”制度体系下地方政府债务持续攀升。2016年以来中央与地方事权和支出责任在基本公共服务、医疗卫生、科技、教育、交通运输、生态环境等领域做了进一步的划分，但是共同事权和支出责任以及专项转移支付仍存在较大规模，部分领域事权和支出责任要进一步明确。国防安全、大江大河治理、收入分配等领域还部分地存在事权和支出责任下移的情况。部分省份如北京地域范围内政务服务、国际交往等中央地方事权支出责任划分还不够清晰合理。

三是财力不够协调，地方税体系尚未建立，有待另谋出路，地方政府积极性有待进一步发挥，有必要建立更具激励相容的制度体系。

四是转移支付不规范尤其是共同事权转移支付规模较大。当前中央对地方转移支付规模已突破10万亿元，转移支付规模过大容易产生效率损失以及地方政府的道德风险，甚至是逆向激励。但是不加大对基层转移支付，又不利于地方“三保”，必须通过改革走出这个循环。

五是省以下财政体制有待进一步深化等，省以下财政体制仍呈现出差异性极大且不规范的特征。2022年6月出台的《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，完善省以下财权与事权和支出责任划分，进一步推进构建权责清晰、财力协调、区域均衡的省以下财政体制，但是如何实现统一规范与因地制宜仍是下阶段的重大课题；部分省份越到基层，基本公共服务的保障越难。

（三）新一轮财税体制改革要实现的目标

一是短期要化解面临的宏观税负持续下行、财政紧平衡、地方债务风险上升和土地财政向何处去的问题。

二是中期要通过体制机制改革解决财政可持续性问题，避免陷入财政危机。

三是长期更要站在国家治理和国家战略的高度，围绕促进共同富裕、推动高质量发展、构建统一大市场、统筹发展与安全等战略任务，构建新的财政和税收制度。这需要立足经济数字化服务业化、人口老龄化少子化、人口流动都市圈城市群化、推动科技强国建设等内外部约束，充分调动中央和地方、企业、科学家各方面积极性，通过重塑激励约束制度，实现效率和公平的平衡，实现财政更可持续。

三、新一轮财税体制改革向何处去？

总体上看，财政体制改革的核心是政，是政府职能，是政府的规模，是政府与市场的边界，这是探索新一轮财税体制改革的前提条件。近年来财政形势的核心症结在于有限财力与无限支出责任的矛盾，这一定程度上源于政府与市场的边界越发不清晰，政府的兜底责任越发增加，具体体现为经济社会风险财政化，包括房地产风险财政化、金融风险财政化、社会风险财政化、超前承诺财政化等。从长远看，必须深化改革，理清政府与市场关系简政放权、精兵简政裁撤冗员、深化行政体制、社保制度改革。但是改革要触动利益，不论是削减支出还是裁撤冗员，均需要考虑既得利益群体的反对，财政改革的“财”好解决，“政”是最难的，需要政治勇气和魄力，也要讲究艺术，妥善安置改革对象以赢得改革支持、减少改革阻力和阵痛。1998年国企改革导致的下岗，通过房改和加入WTO释放的红利吸收，未来的改革要同步匹配好寻找新的经济增长点。因此，财税体制改革不能单兵突进，要讲究协同联动，需要其他改革配合。

（一）厘清政府与市场关系，确定政府职能与规模是前提；进一步厘清中央与地方事权和支出责任，提高中央支出比重；解决好流动人口公共服务事权和支出责任划分

第一，厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模。其一，深化行政事业单位改革，强化绩效管理。如果政府长期大包大揽，家长制的大政府必然收支庞大。只有简政放权，市场的归市场，政府的归政府，大量的事业单位要么回归非盈利机构，要么走向市场自负盈亏。其二，对人口流出地区的区县实施合并，减少财政供养人员，但是裁减冗员精兵简政，必须配合市场化的改革，比如放开市场准入、改善营商环境，提高就业的吸纳能力，否则改革将导致新的社会群体性问题。

第二，深化中央与地方财政体制改革，逐步上收事权和支出责任至中央政府，减轻地方政府支出责任和财政压力，地方政府既无能力、也无动力办好外部性强的事权，逐步做实公共安全、食品药品监管、养老保险等事权的垂直管理和部门实体化。其一，真正解决好中央和地方事权和支出责任的划分，“办多少事，花多少钱”；近年来，共同富裕、区域协调发展、构建统一大市场等越发重要，对于经济发展和公平都有至关重要的意义，而这些往往是外部性较强的领域，应该由更高层级政府来履行相应事权和支出责任。目前中央和地方事权和支出责任划分虽有重大推进，但是实际执行层面有差距。其二，真正实现中央上收事权和支出责任，就有必要实行垂直管理，把部门责任做实，否则仍要下移或者委托给地方政府来执行，增加地方政府负担，而且地方政府出于利益考虑天然会放松一些规制约束性的监管。

第三，继续规范转移支付，兼顾分配的效率和公平，既要调动地方政府积极性，又要考虑区域均衡发展，可考虑在转移支付中嵌入激励因子和公平因子。转移支付的规模持续上升，尤其是共同事权转移支付仍然较大。理清转移支付向人口流出地还是人口流入地、以当前人口分布还是未来人口分布为依据。

第四，建立匹配多元目标治理体系下的政绩考核激励约束制度和财政评估制度，避免中央对地方多元目标考核导致地方支出责任持续扩张。

第五，建立政策出台前评估和实施效果的问责机制，避免各领域风险蔓延至财政，避免风险财政化透支财政空间。政策出台前后要同时考虑对财政收支的影响。

（二）尽快稳定宏观税负，更加务实地构建基于共享税为主体的地方税收体系而非地方税种体系，改革个税、消费税，社保费改税，探索数字税、碳税及可能的财产税

第一，尽快稳定宏观税负，减税降费要从追求数量转向效果，选择对普通居民影响不大、但有利于推动绿色发展和缩小贫富差距的税种进行结构性加税。有必要重新反思和评估大规模减税降费的效果，要从是否有利于新发展格局的构建、是否有利于科技创新，是否有利于市场的活跃和经济社会稳定来落实减税降费。

第二，更加务实地构建基于共享税为主体的地方税收体系而非地方税种体系。我国18个税种对应5级政府，难以实现彻底的分税制；即使在中央与地方间，18个税种的非均质性意味着分税的结果只能是中央地方的收入分配畸高或畸低。营改增后，由于调整了增值税收入分配比例，地方政府一般公共预算收入占比总体平稳，约54%左右。但由于地方失去了营业税这个主体税种，地方收入的主要构成是增值税、企业所得税和个人所得税的共享税，因此对于构建地方税种体系产生了较大的冲击；与其陷入地方税种体系中，不如更加务实地构建地方税收体系，即以共享税为主，能够实现中央地方收益共享、风险共担。同时，近年来关于提高直接税比重也是诸多讨论的重点，直接税主要是财产税和所得税，在房地产税、遗产与赠与税等均难以推出的情况下，提高直接税比重主要依赖于个税。

第三，推动个人所得税改革从分类与综合相结合的征收模式彻底走向综合征收，减轻工薪阶层负担的同时强化征管，确保个税规模做大并发挥应有的收入分配调节功能。其中，非劳动所得（财产转让、偶然所得等）逐步纳入综合所得；免征额不能再大幅提高，必须确保一定规模的纳税人群，否则纳税人群大幅减少的结果必然是直接税体系和纳税人意识难以真正建立；强化对直播等新经济活动和娱乐明星等畸高收入群体的征管力度；降低最高边际税率45%的税率，提高税收遵从度，宽税基、低税率、严征管是未来方向。

第四，改革消费税，将消费税征税范围从烟、酒、汽车为主拓展到高污染高耗能、高端服务业，比如高端会所和酒店，征税环节从生产环节后移至消费环节，并逐步下划给地方，充实地方税。

第五，提高资源税、环境税税率，体现绿色发展理念和高质量发展导向。

第六，推动社会保险费改税，强化征管的同时降低费（税）率。

第七，稳妥探索研究数字资产税、数字服务税、碳税等新的税种。

（三）尽快稳定宏观税负，更加务实地构建基于共享税为主体的地方税收体系而非地方税种体系，改革个税、消费税，社保费改税，探索数字税、碳税及可能的财产税

第一，政府凭借政治权力的税收收入和作为产权所有人的收入都应当全部纳入预算管理。但是目前政府产权收入仅仅包括土地以及部分资源产生的收入，要进一步扩大到其他资源，减少国有资源实质上成为个别地方专享资源的情况。

第二，在收入增速下行与支出刚性不减的环境下，预算管理要加强统筹财政资源。目前政府性基金预算调入一般公共预算、一般公共预算调入社会保险基金预算频繁，规模逐步上升，有必要进一步统筹四本预算，将政府性基金预算中可统筹使用的部分纳入一般公共预算。

第三，深化社保制度改革，避免社保长期过度依赖一般公共预算补贴。问题的解决不在于提高社保缴费率加重企业负担，而在于提高国有资产划转社保的比例和资产质量、发挥养老保障体系中第二（企业年金和职业年金）和第三支柱（商业保险）的重要作用实现多层次积累、提高养老保险基金的投资收益、尽快全面放开计划生育、适时适当推迟法定退休年龄。

第四，财政支出要标准化，提高财政支出绩效，进一步优化财政支出结构、提高支出效率，把有限的财政资金用在刀刃上。政府收支尤其是支出体现国家战略和政策方向，要加强对预算编制的宏观指导，确保国家重大战略落地。优化支出结构，从发展财政转向民生财政，更多体现“取之于民用之于民”，转向教育、医疗、养老以及新型基建，增加对“人”的投资与消费，促进人口数量走向素质红利。近年来我国用于社保就业、医疗的财政支出占比有所增加，用于交运、农林水等基建类支出占比有所下降，支出结构在优化，2022年社保就业、教育、医疗三者分别占财政支出比重为14.1%、15.1%和8.7%，合计占比37.9%，较2013年提高6个百分点，但仍远低于美国、德国等发达经济体。

第五，进一步扩大预算公开的范围，提高公开的时效性和规范统一性，以促进纳税人更好地监督政府。当前省级政府预算公开有较大进步，但地市和区县级预算公开还存在公开不及时、公开范围不够、公开内容不规范统一等问题。

第六，遏制隐性债务增量，化解存量，健全政府债务管理制度。

第七，优化债务区域结构，适度放宽都市圈城市群以及人口流入地区的举债额度，但强化绩效管理，负债与资产匹配、成本与收益匹配，在有优质现金流的资产项目上加杠杆，稳定杠杆率而非稳定杠杆绝对数。

第八，优化债务性质结构，实事求是面对风险。提高国债和一般债比重，降低地方债和专项债比重，发行长期建设国债。提高国债比重，一方面拉长债务周期、降低债务付息成本，缓解地方政府债务压力，同时还能够完善国债市场。提高地方政府一般债比重，降低地方政府专项债比重，将避免缺乏项目收益的项目被包装为有现金流的项目，提前让风险显性化。发行长期建设国债支持外部性较强、受益范围较大的重大基础设施工程。由此，实现资金的投向与资金性质匹配，实现目的与手段的匹配，即地方政府公共服务的收支差由地方一般债支持，有专项收益的项目通过地方专项债支持，缺乏项目收益但属于国家重大建设工程通过长期建设国债弥补。

改革是艰难的历程，需要有坚强领导和坚定意志，需要各方凝聚共识和共同努力，需要时机配合与内外协同。但是改革所释放的红利将影响深远，如同1978年的改革开放、1994年的分税制、1998年的国企改革、2000年加入WTO以及十八届三中全会后推出的一系列改革。我相信，在党中央国务院的坚强领导下，在部门间协作和上下协同努力下，我们一定能再次创造新的奇迹。

（限于文章篇幅，财税体制改革配套的制度改革、深化省以下财政体制改革、增值税改革等后续将另行撰文研究。）

《财政的逻辑》系列研究报告：

41、《负重前行：2023年财政债务形势总结与2024年展望》，2023年12月21日

40、《中美财政政策比较：实施方式、效果与未来空间》，2023年11月23日

39、《打破3%赤字率的约束，财政从重投资转向投资消费并重》，2023年11月8日

38、《我国历次调整预算和发行特别国债的背景、效果及启示》，2023年10月30日

37、《如何看待增发1万亿国债？兼谈2024年财政政策的建议》，2023年10月24日

36、《关于近年来减税降费的反思与展望》，2023年10月16日

35、《城投转型的实质与隐性债务测算》，2023年9月25日

34、《专项债全面回顾：结构特征、利弊分析与应对》，2023年9月22日

33、《防范化解债务风险：当前形势与14条综合应对举措》，2023年8月7日

32、《何为股权财政？能否接替土地财政？》，2023年6月26日

31、《中国财政的未来：如何化解财政困难？》，2023年5月23日

30、《中国财政的家底与余粮》，2023年5月22日

29、《罗志恒：分税制不是土地财政的原因，政绩考核才是》，2023年4月24日

28、《罗志恒丨如何看待地方债务：形势与应对》，2023年2月27日

27、《31省份债务全景（2022）：谁多谁少谁压力大》，2023年2月16日

26、《谁在“养活”中国？“六省一市养全国”的表象与真相》，2022年10月11日

25、《地方财政的困难与自救：力挽狂澜还是权宜之计？》，2022年09月20日

24、《财政局长的烦恼与坚守：为国理财，负重前行》，2022年09月08日

23、《31省份财政收支差转负，大梁谁来挑？》，2022年08月10日

22、《疫情下的北上广深财政：凉热不同》，2022年06月09日

21、《广州、深圳财力差异大解密》，2022年05月26日

20、《冰封的土地市场和土地财政何时解冻？》，2022年05月06日

19、《从三轮积极财政政策看财政之变》，2022年04月20日

18、《城投之变——2022年城投债展望与投资策略》，2021年12月22日

17、《专项债回顾、反思与展望：投向哪了？存在哪些问题？明年如何？》，2021年12月13日
16、《财政发力，路在何方？—2022年财政政策和基建投资展望》，2021年11月29日
15、《土地市场降温，土地财政向何处去？》，2021年11月03日

14、《房地产税试点：为何要开征？能否降房价？》，2021年10月23日

13、《中国城市财力大比拼：南强北弱下的紧平衡》，2021年10月08日

12、《当前财政形势：好看的数字，难过的日子》，2021年08月23日

11、《专项债投向哪了？能否托起基建？》，2021年07月06日

10、《澄清土地财政的五个认知》，2021年06月06日

9、《城投债的风险有多大？未来向何处去？》，2021年05月26日

8、《中国财政形势：何去何从？》，2021年02月23日

7、《政府债务风险有多大？怎么办？》，2021年02月09日

6、《财政资金去哪了？——2020中国财政政策全面回顾与2021年展望》，2021年01月27日

5、《财政局长的烦恼：紧平衡下的负重前行》，2021年01月05日

4、《哪里还有羊毛可薅？消费税改革》，2020年05月26日

3、《地方债务风险：宏观成因、现状及治理》，2019年09月17日

2、《广视角看中国的个税：怎样影响你的钱袋子？》，2018年10月29日

1、《个税简史、改革逻辑与存在问题》，2018年06月24日

分析师：罗志恒，执业编号：S030052011000；联系邮箱：[e-mail]

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