PPP迷局及破解招法小议

Original 2017-06-04 刘世坚 P3带路群

最近跑了不少省市，见了不少主管PPP业务的官员，发现地方政府对于PPP模式的困惑高度重合。趁着周末有空，就近期归类整理的四大共性问题做个简单的梳理和分析，不一定成熟，抛出来供业内讨论和参考。

一、融资都要政府兜，怎么破？

对于身处不同发展区位的地方政府而言，融资的难易程度各有不同，但是有一种烦恼却相差无几，那就是所有的融资机构（包括财务投资人）都要求政府提供担保，明着不行暗着来，政府不行平台来。尽管中央部委三令五申地就此划出红线，但是金融资本与生俱来的特性（包括对期限、成本和风险的要求），却决定了他们对PPP项目的还款来源及担保的基本诉求，并不会随“红线”而起舞，反而会千方百计地寻求突破，不断尝试扩展“红线”周边的灰色空间。在此情形下，如何守住政府担保的底线，同时又不至于让PPP模式停摆，就成为拦在地方政府面前的第一道关卡。

从PPP模式的本质而言，公共产品与服务的兜底方必须是政府，为此进行融资的信用基本盘也必须是政府信用，在国外是这样，在中国就更是如此。从这个基本点出发，针对PPP项目融资担保的难题，我们需要考虑的问题其实很简单，那就是如何在控制政府责任的前提下放大政府信用，并尽可能地保持PPP项目需求与融资方风控之间的平衡。

为此，建议设立省级和地市级PPP项目融资支持基金，为基金所在区域的PPP项目分阶段提供增信支持，包括但不限于为项目前期工作、融资、建设、运营和移交等阶段的资金需求提供融资担保，在必要的情况下，也可以延展至直接或间接的资金支持。视各地情况不同，此类基金可以考虑作为政府方出资代表参与PPP项目，间接发挥增信作用，但不宜充当社会资本的角色，更不应附带明股实债或固定回报一类的投资要求，而这恰恰是现有的绝大部分PPP基金的限制所在。

在基金的出资人层面，除地方财政之外，此类基金还可以考虑吸纳包括产业资本（如以投资和/或运营见长的产业投资人）、金融资本（如相关政策红利蓄势待发的保险资金）和施工单位（如市场竞争日趋激烈的央企国企）在内的PPP各类玩家参与出资，并以后续优先参与基金提供增信支持的项目作为其主要或唯一的回报方式。需要强调的是，此等优先权必须得到有关政策的明确支持，并具备相当的可行性，不能流于形式，否则与之相关的利益平衡机制就不可能真正建立和运转。

二、借钱容易还款难，怎么破？

在和几个省会城市的财政部门座谈时，都被问及同一个难题：现在借钱容易，也确实需要借，因为要发展。但是，借这么许多银子，将来可怎么还呢？

这是一个值得手动点赞的好问题。

从宏观层面，我赞成PPP圈内“保皇派”们的观点，即我们应当以发展的眼光看问题，要用未来的增长预期置换当下的成长空间。不过，各地社会经济发展环境的不均衡，以及经济增长空间的巨大差异，也决定了我们不仅要从宏观层面进行战略思考，还需要从中观和微观层面找到解决实际问题的钥匙。而以中国式PPP的发展现状而言，窃以为这把钥匙就是“关注政策导向，跟踪政策红利，用活优惠政策”。

自2014年以来，PPP相关领域呈现出一个“三多”趋势：“规矩多、红线多、优惠政策多”。从实际应用效果上看，前两多比较显性化，容易吸引眼球，各类时评和研究文章可谓百花齐放。但第三多却常常被人忽视，也缺乏系统化研究。其实，和PPP直接或间接相关的正面政策导向和具体的优惠政策还少吗？立法层面先后有特许经营立法和PPP条例，制度层面有供给侧改革和混合所有制改革，模式层面有循环经济、海绵城市、智慧城市和特色小镇，行业层面有环保、清洁能源、养老、医疗和农业，融资层面有PPP基金、绿色金融、资产证券化和PPP项目专项债，直接的专项资金、以奖代补和其他各类补贴补助也不在少数。但是对于这些政策之间的相互关联，以及在各地的综合性应用，可曾有过任何一个地方政府、投资人、金融机构和咨询顾问踏踏实实地做过功课，并且付诸实践的吗？恐怕极少。原因何在？很简单，大家都在追求一个“快”字，复制粘贴走过场，做完一个下一个，完成业绩要紧，赚快钱要紧，谁耐烦去做那些水磨工夫！然鹅快则快矣，钱圈进来可能不难，砸下去也容易，还起来却是挠头得很。偷懒拷贝完成的交易结构和融资模式，还款来源和回报机制多半也是简单粗暴的。对于本来可以援引适用的大小优惠政策，以及近在眼前、有待释放的政策红利，很多PPP项目的设计者和操作者估计都是熟视无睹，更谈不上为我所用，或在交易文件中留出应用的接口与空间。

简言之，地方政府做PPP项目还不起钱的原因，一方面可能是真的借得太多，寅吃卯粮、辰粮、巳粮、甚至于午粮……另一方面，也很有可能是财技欠佳，对于各类优惠政策缺乏系统性的盘点和使用，白白浪费政策资源。更有甚者，在某些中长期优惠政策已经显性化的情况下，很多PPP项目合同仍然置若罔闻，不但不为此设计对接和应用机制，反而反其道而行之，一味迎合政府方或投资人的单方面诉求，给一些原本可以适用的优惠政策造成阻碍。举例而言，PPP项目的二次融资（ABS、项目债或股权转让），无论是对丰富投资人的退出渠道，还是对减轻政府方的兜底压力，应该都能起到一定的积极作用，但是又有多少实施方案乃至于项目合同对此给予了充分考虑和安排呢？政府方对于股权及其他合同权益的转让限制，是否会对PPP项目的二次融资造成实质性阻碍？是否可以放宽此类限制？放宽之后对公共利益的保障措施是什么？诸如此类的一些问题，其实是每一个PPP项目都应该仔细思考并加以解决的。

2014年以来的PPP，综合性、多样性和复杂性均远超特许经营时代。市政领域内的单体项目的运作模式，包括但不限于其政府方的参与方式、咨询模式、融资方式和交易架构搭建，绝对不能生搬硬套到今天的PPP项目当中来，否则，项目出问题是早晚的事，政府违约也极有可能成为常态，PPP模式因此而被打入冷宫也不是完全没有可能，BT就是前车之鉴。

三、专业运营找不到，怎么破？

现在很多PPP项目都在为运营发愁。以轨道交通项目为例，全国几十条地铁线都在搞PPP，但是中选的社会资本却以施工企业居多。即便是联合体，运营方的话语权也是比较有限的。“融进来、砸下去、建起来”才是头等大事，至于竣工验收以后如何实现专业化的运营管理，似乎无人关注。在某种程度上，参与各方甚至都有一种心照不宣的默契，而这种默契又着实让人惶恐。类似的问题，在园区开发、特色小镇、文化体育、旅游、养老等领域也广泛存在，但破解乏术。如何为PPP项目找到靠谱的专业运营方，是负责任的地方政府关注的另一个焦点问题。

在政策导向上，业内一直在呼吁加快专业运营商的培育。从中央到地方，从行业到专业，都应该考虑制定相应的优惠政策，促进和引导不同行业领域内的专业运营商的成长。在这方面，央企和国企具备比较大的先天优势，部分行业已开始相应的整合（如北上广深沪涌现出来的地铁运营公司）。而在大部分行业领域，民企和外资其实也有机会，但需要从技术、机制、模式和专业上找到突破口。

在社会资本遴选方面，政府方需要反思相关招标或采购要求（如潜在投资人的资质要求），以及PPP项目的边界条件（如绩效考核与政府付费之间的关联），是否存在不符合其真实价值取向，或不符合项目长期稳定运营需求的标准，是否仍然是“重建设、轻运营”的思路大行其道？换言之，招标或采购文件到底是倾向于施工方、融资方还是运营方？在PPP项目合同、项目公司股东协议和章程项下，又以哪一方的话语权为重，各方的责权利分配是否合理？以我个人的项目经验而言，PPP项目投资人里说了算的，主要是施工企业，其次是财务投资人，运营方的地位往往是最低的。市政环保领域的情况略好，其他领域基本如此。在此情形下，地方政府又怎能奢望为PPP项目找到既红且专的运营商呢？改变，应从招采要求及边界条件开始，投资和运营的比重应当上升，施工与供货的比重则相应下降。

至于投资人一端，市场化的考量还是相对多一些。只要政策导向有利，政府方偏好合理，市场的反应自然就会出现相应的正向调整。那些要求投资人内部合理分配风险、充分挖掘运营和管理潜力、承担社会责任之类的空洞口号，少喊几句也罢。

四、P3创新没方向，怎么破？

目前，各地PPP项目的运作模式相对简易，即政府主动发起，聘请一家靠谱或不靠谱的咨询机构，编写实施方案，搞定两个“论证”，通过招标或采购方式选择社会资本，设立项目公司，签约完事。一个市或县，几十或上百个PPP项目，都是这个套路。创新没动力，没方向，一有创新还容易踩红线。那么问题来了，各地的发展规划制定之时，到底是按照政府投资、民间投资还是PPP模式来论证和通过的呢？如果当初不是或不全是按照PPP模式做的规划，这么多的项目一窝蜂地都搞PPP，置规划于何地？又如何评估和处理各个PPP项目之间、PPP项目与当地社会经济发展全局之间的关联及影响呢？PPP模式的创新与既有的发展规划及项目运作方式之间的矛盾如何解决？这些问题，显然不是单个项目的实施方案或两个论证所能够回答的。

我们提倡做PPP大咨询，初始目的就在于回答上述问题（旧文参阅：刘世坚律师在联合国PPP论坛上的发言）。在与几个省市的PPP主管部门深入沟通之后，逐步有了如下几方面尚不成熟的考虑。

第一，市（区、县）政府牵头，组建专门的PPP领导机构或授权PPP主管部门，专门开展全市（区、县）范围内的PPP项目总体规划及投融资方案研究。此等研究可以借鉴，但无需全盘推翻此前已经形成的单个PPP项目的政策成果，并应与各相关部门衔接。

第二，整合省市区县各级各部门主管领域以内的数据、资料和信息，打破不同“衙门”之间的信息孤岛状态，掌握一手的、全局性的材料。根据我们的现有实践，这个工作难度不小，但是大有可为。通过对此类材料的整理分析，不但可以让咨询方得以了解各级政府的相关运作机制，进而提出对相关部门分工合作、管理架构进行针对性调整的建议，而且也能让PPP项目总体规划及投融资方案切合实际、有的放矢。

另一方面，从与不同部门的沟通来看，我们也发现受“信息孤岛”效应影响，很多业务上存在大量交叉的部门之间，彼此并不了解对方的运作机制，而只停留在交接环节上的信息共享。举例而言，财政部门则重点关注财政资金的合规发放，而污水处理企业或地铁公司则关心向财政部门的特定处室申请资金，并不清楚这笔资金的具体来源和使用要求。如果不搞PPP，这样一种“铁路警察，各管一段”的模式倒也可行，最起码不会出什么太大的问题。但是如果搞PPP，情况就会变得很不一样。不了解财政资金的来龙去脉，实施方案和两个论证就难免流于形式，融资结构和交易架构的合理性就会受到影响，政府付费、补贴及为公共产品及服务兜底的安排就会存在缺陷，任何与之相关的创新都会成为无根之木，无源之水。从这个角度看，PPP模式的创新之所以举步维艰，也算是信息孤岛效应的结果之一。

第三，只有立足全局，占有足够多的数据资料和行政管理信息，PPP项目实施机构才能对具体的项目运作做到心中有数、驾轻就熟。以PPP项目打包为例，不同子项目之间的关联度和连带效应如何判断？经营性、准经营性和非经营性项目之间、商业性与公益性项目之间如何组合，又如何实现项目绩效的综合考核与评估？地铁项目的TOD模式倘若暂不可行，通车之后的溢出效应和外部性数据（包括但不限于土地开发收益）如何获取和计算？设想PPP领导机构或主管部门能够掌握这些信息，并将之转化为PPP大咨询的成果，当地PPP政策制定的基础是否能够变得更加扎实可靠呢？PPP项目实施机构依此推动具体项目，并将相关材料作为与各利益相关部门磋商或谈判的基础和依据，是不是也有望催生更多更新的利益分享机制与合理回报模式呢？

我们此前的研究表明，中国式PPP发展至今，虽然堪称内政第一抓手或者准国策，但是它与我国现有的政策法规、项目审批制度之间是存在冲突的，这是所有PPPers需要面对的一个基本事实（旧文参阅：写在PPP立法边上）。以此为背景，在PPP模式的推进过程当中，我们逐渐发现更多的难点与障碍（旧文参阅：PPP发展现状之三大背离、中国PPP发展之主要障碍及对策、中国式PPP可持续发展的三个核心问题），现在又有了本文述及的四大共性问题。但这又算得了什么呢？有问题才有解决问题的需求，创新与实干才是生产力。挽袖正当时，中国式PPP的大场面，还有待诸位共同开创！

P3带路原创集锦：

第八十七篇——PPP和推背图

第八十六篇——法律视角下的PPP项目资产证券化

第八十五篇——刘世坚律师在联合国PPP论坛上的发言

第八十四篇——重磅文件《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》简评

第八十三篇——《财政部湖南专员办：加强地方政府融资平台公司债务监管的几点建议》简评

第八十二篇——再谈PPP合同争议解决机制

第八十篇——土地使用权作价出资（入股）在PPP项目中的适用简析

第七十九篇——PPP合同下政府付费的几个原则

第七十八篇——《政府出资产业投资基金管理暂行办法》简析

第七十五篇——ABS是PPP痛点的放大镜也是PPP改革的催化剂

第七十四篇——国家发改委PPP项目工作导则的影响力初显