第28期丨典艺馄饨店诉上海市黄浦区市场监督管理局食品经营许可证换证申请驳回决定及上海市食品药品监督管理局行政复议决定案

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编者按

行政许可既是行政机关对市场经营主体的管理手段，也是对市场经营主体经营活动的保障。本期推介案例的审理法院结合实际情况，考虑相关法益，最终判决确认行政机关行政决定违法，判决既体现了对小业主经营权的平等保护，也实现了行政诉讼的立法本意。同时该案从对行政许可的法定条件等方面对被诉行政决定进行了审查，展现了行政许可程序对于塑造市场营商环境的积极价值，也对行政机关开展许可行为的法定要件提出了具体的法治要求，以推动行政机关不断完善保障市场主体经营权方面的职能。

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典艺馄饨店诉上海市黄浦区市场监督管理局食品经营许可证换证申请驳回决定及上海市食品药品监督管理局行政复议决定案

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上海市黄浦区典艺混沌店与上海市黄浦区市场监督管理局、上海市食品药品监督管理局行政其他一案

裁判

要旨

1.行政许可到期后行政相对人申请更换许可证，除法律规范另有规定外，一般属于行政许可期限的延展，不是行政许可的重新审核。许可机关主要审查行政相对人许可条件是否发生变化，不涉及新的许可条件。

2.行政机关根据《行政许可法》第八条第二款认为行政许可客观情况发生重大变化的，应当是行政许可要件发生重大变化，不属于许可机关审核的条件发生变化，不符合《行政许可法》第八条第二款的规定。

3.行政许可中的听证属于事中救济程序，行政机关执法人员应当出示拟出决定、理由和相应的法律依据，接受当事人质辩。

基本案情

2013年11月14日业主胡某作为个体工商户，以典艺馄饨店为名取得餐饮服务许可证，有效期限为2013年11月14日至2016年11月13日。2016年10月20日，原告典艺馄饨店向被告上海市黄浦区市场监督管理局（以下简称黄浦市场局）申请延续食品经营许可。被告黄浦市场局于同日受理，当日进行了许可证延续现场核查，经核实确认原告经营许可条件与原发证条件经比对，无本质变化。期间，因威海路92弄居民申请听证，被告黄浦市场局于2016年10月31日向原告和居民发出行政许可听证通知书，并于同年11月10日举行听证，居民代表许某等五人及原告经营者胡某参加了听证。居民代表许某等人述称，原告自2013年底经营馄饨以来影响其正常生活，开窗有油烟、煤气味，原告厨余垃圾往下水道排放，造成下水道多次堵塞，原告用电超负荷，房屋系砖木结构，存在安全隐患。居民们自2014年初开始多次向居委街道等部门反映，各部门确实觉得原告影响居民正常生活，要求原告改变业态。听证后，被告黄浦市场局认为许可事实情况发生重大变化，于2016年11月11日作出被诉黄食换许驳字（2016）第12578号食品经营许可证换证申请驳回决定（以下简称《驳回决定》），文书中未指明具体适用的法律条款。原告不服，于2017年1月5日向被告市食药监局提出行政复议申请。被告市食药监局受理后于同月11日向黄浦市场局发出行政复议答复通知书。黄浦市场局于同月20日予以答复，答复书中明确其依照《行政许可法》第四十七条第一款、第八条第二款、《食品经营许可管理办法》第十八条的规定，作出被诉《驳回决定》。被告市食药监局于同年3月3日发出行政复议延长审理期限通知书，后于同年3月31日作出被诉沪食药监复决字（2017）第4号行政复议决定，维持被告黄浦市场局行政决定。

裁判结果

上海市黄浦区人民法院于2017年9月29日作出（2017）沪0101行初240号行政判决：确认被告上海市黄浦区市场监督管理局于2016年11月11日作出的黄食换许驳字（2016）第12578号食品经营许可证换证申请驳回决定及被告上海市食品药品监督管理局于2017年3月31日作出的沪食药监复决字（2017）第4号行政复议决定违法。

判决后当事人在法定期限内未提起上诉，一审判决生效。

裁判理由

法院生效裁判认为：根据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）、《食品经营许可管理办法》以及黄委[2014]170号《关于组建上海市黄浦区市场监督管理局的通知》的有关规定，被告黄浦市场局负责本行政区域内的食品经营许可管理工作。被告市食药监局具有受理、审查其下级行政机关所作行政行为并作出复议决定的相应职责；复议机关在受理原告复议申请后，根据被告黄浦市场局的答复等材料，在法定期限内作出行政复议决定，行政复议程序合法。

本案中原告向被告黄浦市场局申请延续许可，被告黄浦市场局以许可客观情况发生重大变化，出于公共利益需要，作出不予准许决定。根据当事人诉辩意见及庭审查明事实，本案争议焦点在于原告经营过程中与居民之间产生的排污、通风、通行等相邻关系纠纷，是否构成《行政许可法》第八条第二款所规定的“客观情况发生重大变化”。

被告黄浦市场局作为食品药品监管部门在食品经营许可审核过程中，应依照《食品经营许可管理办法》第十一条的规定，审查食品经营场所、食品经营品种、经营人员、设备布局和工艺流程等条件是否符合食品安全标准。《食品安全法》《食品经营许可管理办法》并未将相邻关系人的通风、排污等相邻权益列为食品药品监管部门许可审查的职责范围。实际上被告黄浦市场局出示的2015年对居民作出的《投诉举报答复书》、南京东路市场监督管理所报告等证据中也都明确，对居民反映原告经营影响环境卫生、噪音扰民、排污等问题，不属于市场局监管职责，建议其向有关部门反映。

本案系争许可事项是许可期限的延续。根据《行政许可法》第五十条的规定，行政许可的延续是对行政许可有效期的延长，不是对行政许可的重新审核，也不涉及对行政许可内容的改变。被告黄浦市场局在受理原告申请后，对原告现场经营情况进行了核实，也确认其许可条件无本质变化。本院认为，《行政许可法》第八条所规定的“客观情况发生重大变化”是指行政许可所基于的要件情况发生重大变化，本案中相邻关系因素不属于被告黄浦市场局在核发食品经营许可时有权认定的许可要件，原告申请时其经营条件也未发生本质变化，因此也就不存在适用《行政许可法》第八条的事实基础。故被告黄浦市场局适用《行政许可法》第八条第二款作出被诉行政行为，属于认定事实不清，适用法律错误。

同时，被告黄浦市场局在作出被诉《驳回决定》前组织了原告、居民进行听证。根据《行政许可法》第四十八条第一款第（四）项规定，“举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证”。行政执法中的听证程序有别于一般事实调查程序，其目的是在作出对行政相对人不利决定前告知其拟处决定并听取行政相对人的陈述、申辩，因此在行政决定作出前进行听证有其特定的规范意义和程序价值。而本案中被告黄浦市场局虽组织了听证，但在听证过程中并未告知原告拟处决定、相关证据和依据，客观上没有发挥听证程序的应有作用。另外，在《驳回决定》中未指明所适用的《行政许可法》《食品经营许可管理办法》具体条款，虽然被告黄浦市场局在行政复议程序中进行了补强，但是亦属于行政程序上的瑕疵。

被告黄浦市场局所作被诉《驳回决定》认定事实不清，适用法律错误，原应予以撤销并责令重作。但考虑到本案原告实际经营业态、食品经营条件已经发生本质变化，已不具备原许可继续延续的客观条件，因此责令被告黄浦市场局重新作出行政行为已无必要。因此，被诉《驳回决定》应予确认违法，相应被告市食药监局作为复议机关，维持前述违法之《驳回决定》，行政复议决定亦属违法，应一并予以确认。故判决确认被诉《驳回决定》及复议维持决定违法。

相关法条：

《中华人民共和国许可法》第八条、第四十六条、第四十七条、第四十八条

一审合议庭成员：

上海市黄浦区人民法院 葛翔  白静雯  路真诚

编写人：

上海市黄浦区人民法院 葛翔 白静雯 邹杨

责任编辑 / 牛晨光

执行编辑 / 吴涛

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