李稻葵：建设全国统一大市场是国策级战略

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作者|李稻葵（全国政协常委、清华大学中国经济思想与实践研究院院长）

2022年4月10日《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布。建设全国统一大市场绝不是走回头路搞计划经济，相反，建设全国统一大市场是建设更高质量的市场经济，是实现第二个百年目标具有国策级的战略。建设全国统一大市场的关键是研究透、学习好政府与市场经济学。

一、统一大市场是大国崛起的基本经验

纵观全球经济发展史，所有实现成功崛起的大国无一例外都建立了全国统一大市场，历史经验表明，世界各经济强国和发达经济体腾飞的进程也是国内市场逐步统一和完善的过程，而这个过程需要政府的推动和制度的完善。

自建国之初，美国就高度重视统一大市场的建立。很多人讲美国1787年制定并于1789年实施的宪法，与其说是一部政治法，倒不如说是一部经济法，其核心目标之一就是要保障美国统一大市场的建立和高效运行。例如，《1787宪法》中明确规定“所有间接税、进口税与货物税应全国统一”，“对于任何一州输出的货物，不得征收税金或关税”。

历史上，美国最高法院的许多著名判例就是围绕如何保证和巩固统一大市场展开的。其中有一个著名的案例就是第四任美国首席大法官约翰·马歇尔在1824年裁判的，案子是纽约州和新泽西州两个商人的纠纷，他们都要争夺在哈德逊河（两州的边界河）摆渡生意的独家经营权，一方说本州授予了其独家经营权，要求对方退让。马歇尔大法官判决，任何一州都没有权利授予跨州摆渡业务的独家经营权，因为哈德逊河摆渡业务是跨州贸易。美国是判例法国家，通过这一著名判例，为未来类似案子的裁判树立了一个重要的法律原则：任何州政府都不能干预跨州的商业行为。类似的判例还有，巴尔的摩市曾擅自对经过其港口的酒加征关税，这一做法也被最高法院认定为阻碍了美国统一大市场形成，理由是经过巴尔的摩港的酒是要销往美国各地的。

除上述判例外，很多人还认为，1861年开始的美国南北战争起源也是为了维护全国统一大市场。当时美国南方的农场主希望保持自由贸易，通过自由贸易把自己的原材料卖给英国，并从英国进口工业品。而北方的企业家则支持贸易保护，认为国内统一大市场应该优先于自由贸易，即南方的农产品应该由北方的工业工厂加工，为此应该对英国的工业品加征进口关税。南方要求独立的自由贸易，北方要求建设统一大市场，这就形成了南北对立。因此，南北战争也可以被理解为统一大市场和分割大市场之争，最后主张统一大市场的北方赢了。

除美国外，德国成功崛起的过程也验证了统一大市场的重要性。德意志统一发生在1871年，其直接原因当然是普法战争中普鲁士取得了胜利。但实际上，早在德国统一前的1834年，以普鲁士为首的各邦国为消除相互之间的贸易障碍就已经结成了德意志关税同盟，并逐步形成了统一大市场。统一大市场的建立直接促进了19世纪德国工业革命的发展，并为德国从经济统一走向政治统一提供了巨大推动力。

二、统一大市场为什么重要？

统一大市场之所以对大国经济崛起非常重要，主要有以下三方面原因。第一，统一大市场是本国企业做大做强的重要基础。对大国而言，建立全国统一大市场的重要性远超过小国，因为大国的国内市场潜力巨大，一旦形成了全国统一大市场，相关行业内的企业就能充分发挥规模效应，持续增加研发投入。当前在生物医药、芯片、5G、新能源等诸多重要领域的研发创新往往需要巨额的初始投入，只有背靠国内统一大市场，企业才可以更好地支持研发。

第二，统一大市场是本国企业参与国际竞争的保障。大量的经验表明，只有在国内形成规模优势的企业，才能更好地参与国际竞争。这就是为什么一般来讲，来自大国的具有国际竞争力的企业比较多。设想一下，倘若当年美国没有形成国内统一大市场、各地分割保护，今天美国零售龙头企业沃尔玛就很难在国内形成竞争规模优势，如果没有在国内做大做强，沃尔玛怎么能走向世界呢？同样的道理，如果美国没有建立统一大市场，也就很难培养出当下的微软、Facebook这样的大型创新型企业，美国经济的国际竞争力和影响力也会大打折扣。

第三，统一大市场是大国引领全球化的重要筹码。大国国内的统一大市场是撬动国际市场的重要筹码，也是引领全球化的必要条件。无论是19世纪中叶英国主动引领全球化，还是二战后美国主导构建世界经济秩序的过程都验证了这一点。其基本逻辑在于，由于国内市场足够大，因此掌握先进技术的大国可以通过主动对外开放、在传统行业里让渡部分的国内市场份额，以吸引其他国家跟随开放，从而帮助国内高科技企业占领国际市场，整体来看，本国从全球化中获益更多。

因此，全国统一大市场是大国充分释放规模优势，参与国际竞争的根本立足点，也是过去多年来美国成为全球化主要引领者的基本机理所在，更是孵化培养具有全球竞争力企业的必要条件。

三、中国经济高质量发展呼吁建立健全统一大市场

改革开放以来，中国经济取得了长足发展。当前中国经济已经形成了一个庞大的国内市场，许多产品在中国市场的产量和需求量都是世界第一的。同时，随着互联网技术的广泛应用，中国的产品从来没有像今天这样在全国各地畅通无阻地自由流动。然而，作为崛起的大国，中国统一大市场的潜力尚未充分发挥，主要表现在以下几方面。

第一，地方保护主义和市场分割现象仍然存在。当前许多产品的全国统一大市场尚未完全形成，地方保护主义现象仍然普遍存在，阻碍着企业的进入和退出。以各地出租车品牌为例，目前这个市场是地方割据化的，北京以北汽为主，上海以上汽为重，重庆主要用长安……什么时候北京的出租车不是以北汽为主的，而是以上汽或东风为主，这时候就形成产品的统一大市场了。建立全国统一大市场要求进一步打破区域间的产品和要素流动的藩篱，推动产业内部的兼并重组，从而释放出中国经济内生增长的更多动力。

第二，限制劳动力自由流动的制度性障碍仍然存在，阻碍了经济地理的再布局。从各国经济发展历史来看，人口地理分布的变化是生产力发展历史进程的必然要求，中国经济在过去40多年的变化相当于历史上1500年的变化，而目前中国的经济地理人口的变化远远落后于经济增长本身的变化。尽管随着近年来户籍管理制度的改革，对劳动力自由流动的限制因素在逐步消除，但仍然存在着社保转移接续难等问题，阻碍着劳动力全国统一大市场的形成。为此，应该顺应经济社会发展的自然规律，解决制度性障碍，推动中国经济地理的再布局，进一步释放中国经济增长的长期动力。

第三，约束性的发展指标自由流动受限，导致了资源错配和效率损失。当前中国经济正在从高速发展向高质量发展转变，传统粗放式的经济发展模式也要进行调整，各级政府在发展经济过程中也不可避免地面临产能、保耕地、减排放等多重目标。有人讲按照市场经济理论，这些约束指标应该破除，客观现实是，任何大国，处于全国一盘棋考虑，比如总体经济安全，都会有一些约束性指标。当前的主要做法是将各类约束性指标以行政命令的方式逐级传递，下级政府面临着上级的督查问责压力，且大部分约束要求都呈现碎片化、红线化的特征。而事实上，约束性指标作为一类特殊的生产要素，也应当在全国总量控制的基础上充分发挥市场的作用，有效配置给各个企业，让真正过剩的产能精准退出。而当前“一刀切”地将全国总量控制目标分派给地方，造成了大量的资源错配和效率损失。以钢铁产能为例，宏观层面，相比内陆来说，钢铁新增产能布局在沿海省份，无论从运输便利性，运营成本，污染物排放来说都是更具科学性的，但是由于当前各级地方政府都有明确的、要严格执行的产能控制目标，并对跨省产能置换有一系列的严格限制，限制了钢铁在全国范围的科学布局，也影响了钢铁产品结构的优化。如果能够建设一个统一的钢铁产能监控系统，实时监控所以钢铁企业的产出情况和原材料购置情况，就可以在全国总量控制的基础上，放开省际产能指标的交易，形成一个产能指标市场，将有望成为统一国内钢铁大市场，优化产能布局的关键一招。

第四，建立全国统一大市场是保证以互联网平台为代表的数字经济形成国际竞争力的关键。当前，以互联网平台为代表的数字经济方兴未艾，已经成为中美竞争的关键产业，决定着中国经济未来能够成为是世界级经济体的关键。这些产业的基本特点是具有规模效益，必须是面对全国统一大市场。对这些产业如何监管？怎样的行为构成资本无序扩张？如何定义垄断行为？这些问题只有在全国统一大市场的框架下进行讨论，才能合理解决，才能保证数字经济产业在全球范围形成国际竞争力。

四、建立统一大市场的关键是要修好政府与市场经济学

美国和德国的案例都告诉我们，统一大市场不可能自发形成，必须由政府来培育和匡正，因此建立统一大市场的关键是要修好政府与市场经济学。政府与市场经济学是研究政府在市场经济中的作用与行为的经济学新分支，它有三个基本的出发点。第一，政府在现代市场经济中是一个极为重要的直接参与者；第二，政府的行为直接影响着市场经济的表现；第三，必须要建立一套机制，激励政府培育与监管市场经济的发展，从而让政府的作用与市场的作用同向发力。

根据政府与市场经济学理论，在建立全国统一大市场过程中，需要明确以下几点。

第一，必须充分尊重企业和企业家的主体地位。统一大市场绝不是回到计划经济体制，相反，是更好质量的市场经济， 其中企业和企业家是统一大市场的行为主体，是影响市场效率高低的重要因素，因此，只有充分调动和保护企业家和企业的积极性，才能够在最基础的层面为建设统一大市场提供活力。

第二，必须充分调动地方政府的积极性。改革开放四十多年中国经济发展的一条重要经验就是地方政府必须帮助市场发展，同时也要匡正市场，在政府帮助和匡正市场的正确行为背后，应该是正确的激励。统一大市场的基本要求是各个地方政府必须为本地经济发展而服务，而且促进本地经济发展要以不影响地区之间的要素和产品的流动为前提。为此，要通过深化税收制度改革和调整官员考核体系，充分调动地方政府的积极性，激励各级政府在全国统一的市场规范的条件下，积极改善本地的营商环境，为企业和企业家发展创造条件。

第三，必须由专业的部门在全国层面建立统一的规范标准。全国统一大市场需要有统一的规范标准，而规范标准又必须由专业的职能部门来制定，这些部门要有一定的独立性和稳定性。这就好比，世界各国政府总体上讲，在控制本国的通货膨胀和货币政策方面其效果要优于控制本国的财政预算，通货膨胀失控国家的数量要远远少于财政亏空国家的数量。其背后的原因就是各国央行的运作相对而言是比较独立的。因此，建立统一大市场也需要有一批具备一定独立性和专业性的职能监管部门，来制定相应的标准规范。

第四，必须充分发挥市场的机制。要把建立全国统一大市场与深化重点领域改革相结合，通过引入市场机制来解决长期以来困扰行政部门的诸多问题。例如，减碳的问题、产能过剩的问题、耕地保护的问题等，这些问题都应该利用统一大市场的机制来加以合理的解决。

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