刘俊海：我对十四五资本市场改革的一些看法

Original 刘俊海网易财经智库 2022-09-03

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作者|刘俊海（中国人民大学法学院教授，网易研究局专栏作家）

积极打造投资者友好型的资本市场法治生态环境

11月2日，中央全面深化改革委员会第十六次会议上就审议通过了《健全上市公司退市机制实施方案》和《关于依法从严打击证券违法活动的若干意见》。这为加快资本市场法治建设、深化资本市场改革指明了方向。

首先要厘清我们落实新证券法的初心和使命是什么？其认为最关键的是三方面：

首先要打造诚信企业的加油站。只有诚信企业才有资格通过注册制改革去获得红利。

其次，要打造广大投资者的摇钱树。之所以要打造广大投资者的摇钱树，要尊重股东的现金分红权，是由于上市公司具有公众利益的元素，攸关千家万户的财产收入。集万家之私，乃成天下之公。如果上市公司有可资分配的税后利润，必须拿出来分配。如果公司亏损，主动启动强制审计程序，由于天灾人祸、不可抗力，导致公司亏损的，董监高免责；如果不是如此，那么董监高就应当承担相应的民事赔偿责任乃至刑事责任。

其三，要彻底优化资本市场生态环境。资本市场中智商与情商高的人很多，但是法商和德商高的人不多，这两高两低导致了我们资本市场的乱象。要扭转重创新、轻诚信，重融资、轻投资，重效率、轻公平，重快捷、轻安全的思维定势，必须抓紧优化诚实信用、公平公正、多赢共享、包容普惠的资本市场法治生态环境。

第二大改革议题是要明确我国资本市场改革的九大方向。首先是推进市场化改革。要继续鼓励资本市场创新。法无禁止即可为、法无禁止即自由，应当成为资本市场创新的主要的理论支柱。其次要推进法治化改革。好制度比好运气更可靠。其三是推进国际化。建议创造条件，适时推出国际板，允许与鼓励外国的适格好公司来华上市，造福中国投资者；并健全中概股公司国际监管合作机制。其四是推进透明化改革，完善信息披露制度。其五是推进诚信化改革，既要提升违法成本、降低违法收益，也要提升守信收益、降低守信成本，更要提升维权收益、降低维权成本。其六是推进民本化改革，未来的改革措施要接地气、惠民生，要有温度。其七是推进平等化改革，无论国企、民企还是外企，都要一视同仁。其八是推动数字化改革，拥抱大数据时代的挑战与机遇。其九是推动韧性化改革，提高我国资本市场的抗风险能力。股灾风险的预警、识别和化解机制，以及相关的工具箱，工具箱的种类，工具箱里工具使用的优先序，都应当进一步明确。

第三大改革议题是切实提高投资者的幸福感、获得感、安全感问题。这是未来资本市场改革中的第三优先日程。要旗帜鲜明地保护上市公司股东的现金分红权，有效遏制上市公司的铁公鸡现象。要激活投保机构的代表人诉讼机制，将公益诉讼引入资本市场，并探索具有中国特色的集团诉讼制度。

第四大改革议题是按照“小步快跑”的改革策略，积极稳妥推进注册制改革。监管部门应当抓紧研究起草在各个板块依法全面平等有序推行注册制改革的规章制度。注册制改革率先在科创板进行了试点，然后在创业板推出了注册制改革。下一步应当实行“小步快跑”的政策，在中小板和主板逐步推出。主板和中小板的注册制规则应以科创板和创业板注册制改革文件作为蓝本，并综合考虑主板和中小板的特殊性，重点聚焦研究不同板块注册制改革的特殊性，把新《证券法》的精神融入其中。在前端审核的环节上，证券交易所要加大问询力度，提高问询质量，增强对拟公开发行公司与中介机构作答质量的评价能力。

第五大改革议题则是要监管转型。市场会失灵，监管者不该失灵。为铸造监管合力、消除监管盲区，关键是要实现靶向监管、精准监管、透明监管、协同监管。监管部门应当使用标准化的法律语言，用标准化的法律思维来监管市场，提高监管的透明度。证监会没有义务担保股价一路高歌，但有义务担保证券市场的公开、公平、公正。

第六大改革议题是建立投资者友好型的纠纷解决机制。既要发挥法院化解资本市场纠纷的主渠道作用，也要强化非诉讼纠纷解决机制(ADR)，打通友好协商、民间调解、行政调解与仲裁这四大化解纠纷的绿色通道。要鼓励投资者和当事人友好协商，协商不成的，由相关的中国证券基金业协会、中国证券业协会、投保机构进行调解，调解不成的，证监局也可以进行行政调解。如果当事人愿意仲裁，可以提请仲裁委员会一裁终局，省时、省力、省钱。如果没有仲裁协议，协商调解都无果，只能诉到法院，法院应当开门立案，凡诉必理，做到快立案、快审理、快判决、快执行。为打造风清气正、海晏河清的资本市场生态环境，必须实现维权与维稳的有机融合，实现以维权促维稳，以维稳助维权。

论投资者友好型资本市场法治建设的四大关键环节

要高度认识资本市场法治建设的极端重要性，监管者要善于运用法治思维与法治方式，深化改革，促进发展，化解矛盾，维护稳定，消除分歧，凝聚共识，促进和谐。法治对资本市场改革、发展与稳定的重要功能就是固根本、稳预期、利长远。推进中国资本市场改革发展的根本出路在于，通过良法善治，促进资本市场治理现代化，夯实科学立法、严格执法、公正司法与全民守法四个关键环节。

就科学立法而言，希望尽快修改《刑法》和《公司法》。因为，在新《证券法》规定的行政罚款幅度比刑法规定的罚金还要严格。从法理上说，刑事责任本来比行政处罚更重。但由于《刑法》规定的刑事责任中的罚金是参酌1998年《证券法》而设计的。为实现刑法与证券法的无缝对接，建议《刑法修正案》向《证券法》看齐。另外，全国人大法工委也启动了公司法修改的研究程序。《公司法》作为证券法的一般法、基础法，将来能够为上市公司收购当中反收购措施合法性的约束机制起到应有的作用，切实填补《证券法》预留的制度空白，强化《证券法》弱项。

就严格执法而言，严格执法的前提是规范执法。如果执法不规范，就算再严格执法，力量用反了也只能起到副作用。执法者既要严格执法，也要规范执法、文明执法、公正执法、善意执法、阳光执法，切实规范执法自由裁量权行使。笔者两年一直在研究资本市场监管尤其是行政处罚引发的二次伤害现象。建议对上市公司造假惩罚还是应当落到真正的作恶者身上。放开上市公司，抓住上市公司面纱背后的真正作恶者，这是将来我们严格执法、规范执法的一个重要方向。

就公正司法而言，人民法院对各类资本市场纠纷案件都要做到开门立案，凡诉必理，慎思明辨，求索规则，辨法析理，胜败皆明。谁有理，就保护谁。谁的法律依据、法理依据过硬，就保护谁。谁的证据过硬，就保护谁。为铸造司法公信，必须关注与解决同案不同判的问题。

就全民守法而言，所有市场主体包括上市公司、新三板公司及其控制股东、实际控制人、董监高、会计师事务所、资产评估机构、律师事务所与公众投资者等市场主体都要自觉守法，监管者也要守法。为充分赋能投资者，建议投资者教育要转型升级为对融资者与中介机构的教育，由投资者教育转为投资者维权教育。

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@所有人
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