“留职不停薪”为“双创”注入强心剂

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作者：陈安（中国科学院科技战略咨询研究院）

          乔鑫（河南省修武县发改委）

责编：宫奥博

2017年3月22日，人社部印发了《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》（简称《意见》），也有人称之为“留职不停薪”，政策一出便引起了广泛热议，剖析利弊、众说纷纭。其实，国家出台政策支持“大众创业、万众创新”早已不是首次。2014年以来，国务院及各部委先后出台了几十项政策文件，内容涉及体制机制、财税金融、创业扶持等多个领域，支持力度空前。此项《意见》的出台对释放创新潜能意义重大，能够有效调动专业技术人员的积极性，进而为“双创”事业注入一针强心剂。

全球金融危机以来，世界经济进入了低速发展期，我国经济也面临着内外严峻的形势。2014年，李克强总理首次提出了“大众创业、万众创新”的说法，并写入2015年《政府工作报告》。创新是一个民族进步的灵魂，创业是国家经济发展的原动力，创新创业是大众的追求，也是市场的需求，更是现阶段实现我国经济社会发展的重要途径。在各类政策的撬动下，“双创”事业逐步推向高潮，同时也迎来了第四次全民创新创业的热潮。

根据“国务院专栏”资料频次统计，“大众创业、万众创新”的主体对象可以表述为“以千千万万的劳动大众为基础，以高校大学生及科研院校及机构工作人员为主要力量，还包括企业员工、海外人才、农民工、下岗失业弱势群体等在内的所有群众”。从这一点不难看出，高校大学生和科研院校及机构工作人员同为“双创”的两大主力军。高校、科研院所等事业单位既是培养大学生的重要平台，又是科技人员最为集中的场所之一。资料显示，目前我国共有事业单位126万个，事业编制人员达3000多万人，涉及教育、医疗、卫生等多个部门，其中教育、卫生和农技服务从业人员占总人数的3/4。相比高校大学生，科研人员因其普遍具备较高素质、掌握科学技术，所以一直在“双创”中备受政府和社会各界的关注。

随着“双创”事业的深入和延伸，科研人员缺位现象日益严重。据调查，2013年大学生选择创业的比例为2.8%，2014年为3.2%，2015年为6.3%。相比较而言，科技人员创业热情高涨，但选择创业的比例不高。调查表明，尽管有六成科技人员有创业意愿，但真正开始创业的只有2.5%，科研院所的这一比例甚至只有1.2%。究其根源，主要是制度的约束性强，正如麻省理工学院经济系教授达龙·阿西莫格鲁所说：“包容性制度有利于释放创新潜能。”约束性的具体表现有以下几点：

第一，机构行政化导致的思维约束。长期以来体制内的生存状态，科技人员内心的“铁饭碗”思想严重抑制了创新创业的热情，即便是有创业热情的人也会因周边环境和行政环境影响，导致其创业信念摇摆不定。第二，管理教条化导致的动力不足。长期以来，行政事业单位绩效考核标准单一、“科技成果三权改革”效果不佳，都直接或间接导致科技成果转化的积极性和转化率不高。再加之部分位居领导职位的优秀技术人员往往必须在领导职务和创新创业之间二选一，同时还要面临侵占国有资产的社会质疑。据科技部统计数据，目前全国5100家大专院校和科研院所，每年完成科研成果3万项，但其中能转化并批量生产的仅有20%左右，形成产业规模的仅有5%，这与发达国家高达70%到80%的成果转化率相去甚远。第三，政策不同步导致的地区差异。各级地方政府和部门在政策执行过程中存在进度不同步、要求不一致、效应差距大的现象。以“离岗创业”政策落实为例，据调查显示，只有15%的科技人员所在单位允许“离岗创业”，河北为17%，北京只有10%，个别地方把科技人员“离岗创业”行为按“吃空饷”“在编不在岗”处理。

此次出台的《意见》较之前的政策措施有了明显突破，从“调动科研人员创业积极性”“支持科研人员创业”到“支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业”，完成了从允许到鼓励的递变，政策更具包容性，方向更明、力度更大、措施更细。具体表现为如下几个方面：

第一，营造了更加包容的“双创”环境。从“离职创业”到“留职不停薪”，政策更具包容性，为专业技术人员可能的“双创”失败兜底，有效解决了专业技术人员的后顾之忧，从根本上为专业技术人员减负松绑。

第二，明确了参与创新创业的方式方法。意见规定，高校、科研院所等事业单位的专业技术人员可以通过到企业挂职或者参与项目合作、兼职创新或者在职创办企业、离岗创新创业等三种方式参与创新创业，此外，还允许事业单位设置创新性岗位，这样一来能让部分事业单位跳出机构编制的制约，推动人才的市场化流动，进而打破人才引进的瓶颈，增强团队的创新创业能力。

第三，解决了成果收益分配的导向问题。意见指出，不同参与形式下知识产权、科研成果及转化都必须明确收益分配的方式，让科技成果市场化，用市场的资源配置作用调动科技人员的积极性。同时，科技成果的权益清晰也将有助于推动人才、技术、项目的有机结合和良性循环，避免陷入产权不清的泥潭。

第四，壮大了创新创业的主力军。高校、科研院所等事业单位在“双创”中扮演着极其重要的角色，它既是科研的重要平台，又是培养高素质人才尤其是大学生的主要阵地，因此鼓励高校、科研院所等事业单位的专业技术人员参与创新创业将能更好地理论结合实际，补充和提升教学实践，对在校大学生创新创业的指导和引领也具有重要意义。

《意见》出台的积极作用是显而易见的，但是政策在执行过程中也可能存在一些问题。首先，政策落实要一体化，避免出现政策断层和地区差异，要积极推广成效显著地区的成功经验，及时反馈和解决执行中存在的问题；其次，《意见》适用的事业单位范围要进一步细化，高校、科研院所等科研型事业单位和以补充行政职能为主的事业单位要区别对待；再次，申请“留职不停薪”的条件和标准要明确，在管理方面要实现松紧适度，以确保既大力支持创新创业，又坚决杜绝出现“吃空饷”“在编不在岗”等不合理的手段和措施；最后，“科技成果三权改革”等配套政策要加快落实，充分发挥市场的资源配置作用，大幅提高科技成果转化率。

2017年4月5日，李克强总理在常务会新闻稿上亲自修改了这么一句话，“就业是13亿多人口最大的民生”，在原来基础上加上了“13亿多人口”这6个字，就业的重要性不言而喻。“大众创业、万众创新”是拉动就业、推动经济的最有效手段之一，而“留职不停薪”政策就像一针强心剂，激发“双创”潜能，注入生机活力。

本文刊登在《今日科苑》杂志2017年4月刊评论栏目。

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