域外采风（XXIV）| 新时代的旗手？印度新规制机构的变革（1991-2016）【李芊编译】

 新时代的旗手？印度新规制机构的变革（1991-2016）

转“法治论衡”公号编者按：本次推文介绍现代印度的行政规制。在1990年之前，印度行政法继承英国行政法的殖民遗产、延续其发展趋势，在国家强大的经济控制下，主要关注行政行为的司法审查问题。1991年之后，随着经济自由化改革的开展，印度行政法转而关注国家行为体与社会之间的恰当关系。印度政府在经济领域从集中化、监护型的国家干预主义，向越来越去集中化的规制国和市场经济过渡。本文梳理了印度规制机构产生的背景与发展状况，指出当前存在的问题，并提出相应的解决方案。

Arun Kumar Thiruvengadam，印度大学国立法学院教授，研究方向为印度宪法与行政法、比较宪法等。本文为Flag-bearers of A New Era? The Evolution of New Regulatory Institutions in India (1991–2016)，来自Edward Elgar Limited于2017年出版的Comparative Administrative Law一书

本文由清华大学法学院比较法方向硕士生李芊编译。

一、印度经济的规制：宪法图景和独立后经验

二、对新规制机构潜在优势的评估以及“独立性”概念的分析

三、结论

印度经济的规制：宪法图景和独立后经验

（一）在宪法图景中的缺位？制宪者、宪法和独立规制机构

印度宪法的制定受到费边社会主义、苏联社会主义的影响，认为国家应当“控制经济的最高点”。1950年代，发展经济学主张强大的、居于统治地位的国家对经济的管控，该观点成为全球共识。其时执政的美国杜鲁门政府与英国工党分别通过延续罗斯福新政和建设福利国家落实着上述理念。因而在印度，新规制机构（独立监管机构）没有宪法性基础或依据。制宪者似乎没有意识到这些机构的必要性。

相反，印度宪法体制采取了英国议会民主模式，认为所有的公共机构必须向政府负责，并最终向议会负责。因此，在经济领域，几乎所有的经济活动都在政府控制之下，国家主导制定中央计划，扩大公共部门以建立政府垄断，通过许可证实现经济控制。尼赫鲁通过行政决议设立计划委员会（1950-2014），负责制定五年计划，向联邦内阁提出建议，是行政机构的臂膀。虽然其不属于宪法规定的机构，却在经济计划上最有权力。隶属于公共部门的企业及相关政府部门，同时作为运营者、管理者和规制者，通过部长向议会负责。

（二）在公共与金融部门引入独立规制机构的早期努力

在经济改革前，《印度电报法》（1885）授权电信部同时且排他地作为政策制定者、服务提供者和许可发放者。与所有发展中国家的政府垄断电信供应商一样，其导致的结果是电话普及率低、电信渗透率低、服务质量低以及运营商面临财务困境。

改革开始后，1994年的国家电信政策宣布“自由化的主要动机是为了提供更多的电信服务”。政府承认不具有相应的资源，因此需要私人投资。1996年印度电信规制局（the Telecom Regulatory Authority of India (TRAI)）通过暂时法令设立，并于1997年通过议会立法正式成立。印度电信规制局最初兼具行政和司法功能，但其司法权受到限制，不能受理电信部与私营服务提供商之间的争议。并且，电信规制局只有建议权，联邦政府不是必须遵守，重要政策的决定权与发放许可的权力依旧归电信部，印度电信规制局的职能包括确保许可的遵守、服务质量标准制定与确定并征收相关规制费用。2000年《印度电信规制局（修订）法》颁布，将印度电信规制局分为印度电信规制局（TRAI）与电信争议解决与上诉仲裁庭（TDSAT）（由高级法官担任主席），分管规制与案件裁决。法案将任期从5年改为3年，机构主席或成员免职的条件也变得更为宽松。

电信服务业的自由化改革改善了电话网络连接，降低了电话费，并提高了移动电话的普及率。但是，农村的通信情况依然不好，且电信部门成为产生最严重腐败问题的行业之一：电信部门发生了历史上最大的腐败案，导致了近320亿美元的损失。另外作者还指出，印度电信规制局缺少消费者的参与，且无权施加处罚。国有电信企业MTNL和BSNL对规制者的权力也形成挑战，它们都无需支付许可费。

在电力领域，经济改革之前，1948年《电力供应法》授权印度政府提供所有的电力生产、传输和分配服务。电力是共同立法权事项，由邦电力委员会与邦政府能源部负责。1990年之前，邦电力委员会几乎在电力部门发挥垄断作用。但是，出于政治因素而非技术或制度因素，上述体制几近破产：农民要求电力补贴，企业家则反抗用于提供补贴的高额收费，城市消费者抗议来自破产部门的低质量供电服务。经济改革后，1998年《中央电力规制委员会法》与2003年《电力法》对电力部门进行改革和规制，建立中央电力规制委员会规制电力部门，以确保竞争、吸引外国投资。中央电力规制委员会有权对联邦政府所有或控制的电力公司的费用进行规制、对邦际电力公司的电费进行规制、制定各邦间电力的生产和销售计划并在形成国家电力政策和电费政策过程中向联邦政府提供建议。作者认为，中央电力规制委员会不能根据科技标准来进行非政治性的决策，而是积极地引入政治考量，因此无法有效地将竞争引入该部门，无法处理固有的电价和补贴模式问题。

在证券与金融领域，经济改革之前，对证券市场进行规制的依据主要是1947年的《股票发行（控制）法》、1956年的《证券合同（规制）法》和《公司法》。规制由财政部、公司事务部、印度储蓄银行共同实施。经济改革后，根据1992年《印度证券交易委员会法》，印度证券交易委员会（SEBI，1988年首次作为建议机构成立）与上述机构合作，负责对股票发行进行控制。委员会除主席外，共5名成员，2名来自印度政府部长，1名来自印度储蓄银行，2名来自拥有证券市场领域经验和专门知识的专家（由印度政府任命）。作者认为，SEBI能够有效发挥功能，但是没有足够的执行规制的强制。

对新规制机构潜在优势的评估以及“独立性”概念的分析 

（一）当代印度规制机构概述

2015年为止，印度有25个规制机构，其中有些是自由化改革前成立的，有些则是之后成立的。例如，2002年《竞争法》建立的印度竞争委员会；1999年《保险规制和发展局法》中的保险规制和发展局；2005年《灾难管理法》成立的国家灾难管理局；2000年《信息科技法》中的认证机构总监办公室等。

在上述机构中，有些属于传统行政机构的一部分，有些属于独立规制机构，但是仍然受到行政权力很大程度的控制。也许是受到电信规制部门的影响，许多新规制机构将争议解决功能与普通规制功能在相关部门进行区分，例如竞争部门（竞争上诉裁判所）和电力部门（电力上诉裁判所）。

（二）对新规制机构潜在优势与独立性的评估

新的规制机构有助于提高公开性、透明性、促进与公众商讨，并要求监管机构提供规制理由。另外，新的规制机构还可以将技术专业性引入高度专业化的部门。然而，事实上规制机构的成员依然是从印度行政服务部门任命。这些公务人员以通才（generalist）的方式被训练，缺少专业技能，无法适应21世纪的规制要求。之所以未能达到期望的目的，部分原因是独立规制机构的薪资无法吸引拥有必要专业知识的专业人员。

新规制机构在问责性背景中独立性的评估。1991年之前，处于垄断地位的公共机构理论上对内阁部长负责，通过内阁部长再对议会负责。新的监管机构独立于行政部门，可能导致问责链的中断。并且，印度官僚机构在决定在特定部门是否设置、以何种形式设置独立规制机构上，可发挥重要影响力。虽然有观点提出应通过议会监督提高规制主体的问责性，但在本文作者看来，这条路径可能在当代印度并不管用，因为印度议会无法有效发挥这个功能。更有效的途径可能是改革任命程序：独立规制机构应从官僚机构之外任命成员，也许可以在联邦政府中设置专门的部门对不同规制者的任命程序和有效运作进行协调。

结论

作者认为，印度的独立规制机构存在三点问题：（1）印度的独立规制机构在法律上是自治的组织，但是它们依赖政府提供经费；（2）虽然机构的稳定性很强，但是执行能力却很弱；（3）规制机构仅仅是遵守规则和程序，努力为其规制行为获得合法性。针对上述问题，作者提出了自己的建议，即：印度的规制机构应从高级官僚或高级法官之外，任命具有更多技术训练和经验的人员到其的关键职位上，以满足新规制国的要求。 

(感谢清华“法治论衡”公号和李芊同学授权推送）

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附录：“规制与公法” 之 “域外采风”系列专题目录

发表于天津