顾守柏：乡村振兴背景下的上海乡村规划

全文字数 ｜ 4407

阅读时间 ｜ 14 分钟

主讲人

 

顾守柏

上海市规划和自然资源局乡村规划处处长

小贴士

2021年是推进乡村全面振兴的开局之年，大都市地区应力争率先实现乡村振兴，但现实中也面临着种种问题，值得高度重视和研究。上海作为全国领先发展并且承载着更高战略使命的大都市地区，已经推动了三批乡村振兴示范村的建设工作，取得了积极成效并且积累了一定的经验，但也仍然面临着很多困境。

“大都市地区的乡村振兴——基础建设与创新发展”学术交流会于2021年6月23-24日在上海市浦东新区新场镇新南村举办。本次会议以“大都市地区的乡村振兴”为主题，围绕乡村基础建设与创新发展等相关议题展开，旨在通过积极总结样本经验并且聚焦瓶颈问题，探讨大都市地区乡村振兴的困境根源及其可能的解决途径，这对大都市地区的乡村振兴及大都市地区的整体发展，进而对全国的乡村振兴事业及整体发展战略，都具有重要意义。

24日下午，上海市规划和自然资源局乡村规划处顾守柏处长较为系统地介绍了近年来上海在乡村规划方面的工作，根据录音整理形成本文。

会议现场

一

上海乡村规划的发展演变

在很长一段时期内，上海的乡村规划可以说是缺失的，主要是因为原本的城市发展总体思路，还是以推进城镇化为主导方向。当然，期间也做过一些村庄规划，有的还获得过住建部协会的特等奖，但并不系统，做的也主要是传统意义上的村落人居点层面，并且主要是空间形态方面的规划。村域规划虽然从土地利用总体规划方面有所涉及，但也没有做到村域层级。

2014年，上海为了配合推动创新驱动发展、经济转型发展战略实施，市政府出台了《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》，提出了“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”土地调控策略，对建设用地总量进行总体限制，并且明确提出了低效建设用地的减量要求，涉及工业用地约198平方公里。在实际工作中，主要创设和推动了郊野单元规划的编制，就是在城镇开发边界外，以镇域为单位编制单元规划，重点解决198平方公里分散低效现状工业用地的整理复垦问题。

这个规划不仅仅是一个空间规划，还是一个实施性规划，为此也出台了很多鼓励政策，一是市里的财政资金补助，二是推出了“拆三还一”政策，就是在上位规划尚未编制完成的情况下，允许在拆3亩地的前提下，预落1亩的建设用地空间，未来编制规划的时候可以算入总账，郊野单元规划当时定位为镇一级的土地整治规划。

2017年中央提出乡村振兴战略后，上海的乡村规划做了些调整，把原来的村庄规划和郊野单元规划合并到一起，出台了郊野单元（村庄）规划，这样也把原来主要服务建设用地管理的规划和土地利用管理的规划合到了一起，可以做到全地类全要素的管理需要。

把整体性的村庄规划合并编制工作放到镇这个层面，也是考虑到多个方面的现实情况决定的，一是全市1500多个村庄，如果同时编制到村这个层面，工作量太大，短时间内很难完成；二是按照村庄布局规划，很多村未来都是要撤并的，没必要一起编制规划；当然还有个原因，这样有利于镇层面进行统筹管理。

落到具体一个行政村的编制成果上，非常重要的是2张图，一是现状图，一是规划图，要把保留、新增的建设用地，还有拆除复垦的建设用地表达清楚，并且提出空间平衡计划，此外还要把其他的一些专项规划内容也全部整合在一起，按照上位规划指标进行空间平衡，这样也就形成了国土空间规划体系中的详细规划的雏形。这个工作上海2019年底都完成了，目前基本就是按照这个成果来组织实施。

为了更好地引导乡村建设，近年来上海又推出了村庄设计的要求，首先在乡村振兴示范村建设中推进该项工作，目前的要求是乡村振兴示范村必须按照规定完成村庄设计，不仅要求有效指导示范村创建期间的各项工程设计，而且要为未来若干年的开发建设提供指引。

相比郊野单元（村庄）规划的框架性和原则性，村庄设计要解决两个层面的问题：

1.

整合和梳理国土空间资源

因为空间稳定以后，如何盘活既有资源就是个涉及村庄发展的核心问题了。当然，这就需要在扎实的调查研究基础上，明确村庄发展的战略和目标，进而提出空间布局优化的策略，释放资源价值；

2.

空间品质的提升

就是要在资源盘活，特别是用地空间资源盘活的基础上，从挖掘“经济价值、生态价值、美学价值”三个价值的目的出发，充分发挥设计工作的作用，通过村庄设计，优化提升村庄风貌，明显提升乡村空间的品质。

这些工作目前正处于探索推进过程中。

二

上海的乡村建设发展

根据新时代新发展阶段的要求，上海对于乡村振兴及建设发展提出了更高要求。上海市委、市政府在更高的战略层面上，提出了将乡村作为上海超大城市的稀缺资源、城市核心功能的重要承载地，提升城市能级和核心竞争力的战略空间的定位，并且提出要准确把握超大城市和国际化大都市乡村振兴特点：

价值

取向

凸显农业农村的经济价值、生态价值和美学价值" 三个价值"；

整体

布局

优化新城、镇域、乡村" 三个空间"；

发展

阶段

认清空间稳定、地位凸显、功能复合"三个趋势"，为乡村规划和村庄设计指明方向。

从建设规划管理的层面，大致介绍有以下两个方面：

1.

村庄布局调整

上海在乡村建设方面一个非常重要的工作，就是推动村庄布局调整与持续优化。现在上海每年要推进大约1.25万户农民实现集中居住。上海乡村地区现状农户总数约68万户，约2.8万个自然村，相当比例在30户以下，非常分散，很难进行有效的公共服务设施配置，也很难从根本上提高公共服务的品质，因此需要有序推进这些自然村的撤并。

撤并村的安置又分成2个方向，一部分在乡村地区形成归并点，一个就是我们传统上说的进城上楼。从推进情况上看，上海大部分农民还是愿意上楼，因为上楼基本上是进城进镇，充分享受城镇化便利，同时按照1:1产权置换的话，是很大的一笔财产性收入。

2.

示范村建设

上海在乡村建设方面，除了每年投入大量资金用于田水路林和公共服务设施建设，还分别有美丽乡村示范村和乡村振兴示范村等不同层级的激励机制。

简单地说，美丽乡村示范村就是在已经解决了人居环境整治的基础上，进一步推动综合服务品质和景观风貌提升。近年来推出的乡村振兴示范村则有更高要求，设置了专门的领导小组和工作小组，由农业农村部门牵头，规划资源和住房建设、发展改革等部门共同参与推动。不仅在建设项目上提出明确要求，今年还明确提出必须配置产业用地规模，各条线上按照基层需要推动专项资金和项目的集中投放，对于验收通过的村庄还另有市区两级奖励资金。

到目前为止，上海的乡村振兴示范村已经做了三批，第一批9个，第二批28个，第三批32个即将进入验收阶段。前三批在整体推进过程中还是比较有效、有序的，但是也暴露出一些问题，譬如整体的发展筹划、风貌的保护与塑造、长效运维机制等，此外还有从公布名单到建设验收的时间比较短等等，都需要在以后的工作中不断完善。

三

上海乡村规划的政策及文件

上海的各项工作都特别注重管理的规范性。在乡村振兴战略背景下，如何尽快弥补以往较长时间相对忽视乡村建设和规划的规范建设方面的缺陷，也是个比较重要的问题。为此，这些年不仅积极推动了规划编制工作，也积极推动了一些基础研究工作和相关规范制定工作，这些工作不仅为乡村规划编制提供了重要指引，也与相关部门的政策共同支撑起乡村振兴战略的实施进程。

1.

基础研究与规范性文件

配合规划编制工作，上海近年来编制推动了一系列基础性研究工作，并在此基础上陆续颁布了一系列导则及规范性文件。

在基础性研究工作方面，主要涉及《上海乡村传统建筑元素调查研究》、《上海乡村建成遗产调查研究》、《乡村设计师名录》、《乡村设计案例集》等，这些资料部分已经陆续分发给各区和镇相关职能部门，协助他们优选设计团队和设计师，同时也用于指导具体的设计工作。

在规范性文件方面，已经陆续推出了《上海市郊野单元村庄规划编制技术要求和成果规范》、《上海市郊野乡村风貌规划设计和建设导则》、《上海市村庄设计导则》、《上海乡村社区生活圈规划导则》等技术文件。

最近发布的《上海乡村社区生活圈规划导则》，主要面向乡村公共服务设施配套建设。在编制导则时发现，面面俱到地为乡村发展提供配套是很难的，主要未来上海乡村将导入很多新兴功能，乡村的空间格局会发生明显变化，人员构成也会发生明显变化，必须具体情况具体分析才行。

为此，我们借鉴相关经验，总结了上海未来乡村社区的8个场景，包括自然生态场景、创新生产场景、邻里友好场景、未来创业场景、总部服务场景、艺术文创场景、旅游休闲场景、智慧治理场景等，瞄准的是上海未来乡村的核心功能承载可能性。

比如现在奉贤区正在做的“三园一总部”，一庭院（园）一总部，一公园一总部、一庄园一总部，希望将更多的总部型企业引入乡村地区，并将其作为推进乡村空间布局优化的重要动力因素，这样就对乡村地区的公共服务设施配套提出了明显不同的要求。

我们提出的场景就与此紧密相关，相当于提前预测了有所差异化的公共服务设施配置模式。这样的话，一个村可以根据自己未来的功能发展战略，按照某个场景，甚至两个到三个场景叠加，来综合性地考虑差异性的公共服务设施配套问题，更为有效地指导村庄设计和建设工作。

2.

政策配套支撑

在政策配套方面，上海也出台了一系列政策进行支撑，主要包括如下方面。

①

推动乡村用地布局优化以及规范用地管理

2018年发布了《关于推进本市乡村振兴做好规划土地管理工作实施意见（试行）的通知（沪府办规[2018] 30号）》，在推动乡村用地布局优化，以及规范用地管理等方面都做出了明确规定，出台了适应乡村特点的用地政策，譬如不超过2米的木栈道、不超过100平方米的观光台等非永久性附属设施，以及村庄规划设计确定的不超过100平方米的零星公共服务设施等，均允许按照原地类认定和管理。此外，还出台了点状供地的政策。

②

“五地组合”

涉及上海乡村的产业项目，还提出了“五地组合”的政策设想，主要是针对上海大都市乡村功能复合发展的特征，把永久基本农田、一般耕地、设施农用地、建设用地、生态用地（主要是林地）统筹起来优化布局及管理，实现空间和功能复合。

对于乡村产业，一产无论是从空间上还是从基底上都是一个重要的组成部分，对永久基本农田明确进行严格保护，周边设置一定规模的一般耕地就会有一定的缓冲，设施农用地用来解决高水准设施农业的空间需求，生态用地主要从环境景观角度进行考量，最核心的是要配一些建设用地，为更高能级的产业发展提供空间载体，从而避免出现类似大棚房的违法用地现象。

通过“五地”的空间组合，可以有效实现各类用地的用途管制，特别是永久基本农田的保护，因为各类产业空间需求均有相应的用地保障，此外，还可以实现空间的借力，比如利用道路、林下空间停车，而不是建设永久性停车场。同时还可以借助一般耕地，结合农事活动举办各种户外活动。当然，所谓的“五地组合”只是个说法，真正推进时未必一定要五种用地组合，但是多种用地的有机组合以适应多种功能导入乡村地区，应该是未来的一个重点方向。

③

全域土地综合整理

还有一项工作就是全域土地综合整理，实际上是农村土地再整备的概念。相比以前遇到障碍绕着走的整理思路，目前的全域土地综合整理是逢山开路、遇水搭桥，符合要求的合理整治，其实是一个空间的重整。将来，全域土地综合整理将成为乡村自然资源有效保护与利用问题的一种工具，也可以说是唯一的药方，去瞄准产业需求来整合多方行动，一次性解决各种在程序上相互牵扯的地类调整，实现一次整治多种类型用地同步调整到位。

四

小结

总体上来讲，针对国际化大都市的建设战略要求，上海的乡村地区必须率先实现振兴发展，为此需要在现有工作基础上推进更具创新性的规划建设及相关工作。目前可以说，框架已经形成，但是在如何精细化实施方面，还有很多的工作要做，资源盘活还需要更多的政策性支撑，譬如存量建设改造、集体建设用地入市等，当然也还需要更多的落地项目来推动。

 END 

 文字整理：殷清眉、栾峰 

审定：顾守柏

大咖观点

相关资讯

欢迎交流：[e-mail]

乡村振兴需要你！