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淡化总量，重在结构
——2021年《政府工作报告》解读
（海通宏观 梁中华、侯欢）
- 2021年3月5日，十三届全国人大四次会议在北京召开，我们对政府工作报告的解读如下：
- 2021年设定GDP目标增速6%以上，不仅为了引导各方面集中精力推进改革创新、推动高质量发展，也为了与今后目标平稳衔接。当前经济总量回归正常，但是内部结构分化仍大，宏观政策强调加强“定向调控、相机调控、精准调控”。在财政政策上，赤字率目标设定为3.2%，安排地方专项债3.65万亿，相比去年均有回落，反映财政规模下降，但支持力度仍高。在货币政策上，增添“精准”、“合理”，未来方向我们维持宽货币、紧信用的判断。对于今年的经济任务，我们认为重在经济结构调整，其中扩大消费、地产调控将是重点，而碳达峰碳中和、延迟退休也值得高度关注。
-----------------------------------------2021年是中国建党100周年，也是“十四五”规划开局之年，在我国现代化建设进程中具有特殊重要性。2021年3月5日，十三届全国人大四次会议在北京召开。今年经济目标如何设定？宏观政策如何部署？哪些工作任务值得关注？以下是我们的解读。报告指出，今年我国发展仍面临不少风险挑战，但经济长期向好的基本面没有改变。所以宏观政策强调“连续性稳定性可持续性”，在区间调控基础上加强“定向调控、相机调控、精准调控”。此外，仍强调宏观政策不急转弯。GDP目标增速6%以上，考虑到去年基数较低，实现这一目标并无太大压力。去年受疫情冲击影响，并未设定经济目标，随着我国经济逐步恢复，今年再度设定GDP增速目标6%以上。一方面，有利于引导各方面集中精力推进改革创新、推动高质量发展。另一方面，预期目标是为了与今后目标平稳衔接，有利于实现可持续健康发展。经济总量回归正常增长。2020年四季度生产较强，且2019年基数有所下调，GDP同比增速大幅回升到了6.5%，已经回到2018年末的水平。但是我国经济分化很大。去年经济的恢复主要靠地产投资的拉动，我们简单做了个测算，不考虑房地产对互补品的带动，仅仅考虑房地产直接或者间接拉动上游产业的GDP贡献，二季度房地产对经济的贡献率在60%以上，非常接近09年的水平，三季度尽管有所回落，贡献率也接近50%，四季度大概34%。但和以往每轮周期不同的是，本轮地产复苏并没有带动消费同步回升至正常。因而，要巩固恢复性增长基础，政策不会“急转弯”，并且未来将更加注重需求结构的调整。今年报告内容新增“定向调控、相机调控、精准调控”，也反映出结构调整将是今年政策的重要方向。
通胀目标下调。2021年CPI增速目标3%，相比于去年的3.5%有所下调，与2019年持平。我国通胀目前呈现分化状态，一方面， CPI同比的大幅走低，这不仅仅是因为猪肉价格下跌导致，因为即使剔除食品和能源核心CPI、服务类CPI同比也都在低位。另一方面， PPI同比增速大幅反弹，其中生产资料的涨价更为明显，去年在房地产投资拉动需求、供给端又受到疫情扰动的背景下，大宗商品价格整体涨幅接近10%；而生活资料价格不仅没有上涨，下半年以来还在不断走低。我们认为，目前国内是大宗面临通胀压力，消费面临通缩压力。就业优先政策继续强化。对于就业优先政策的表述，由去年的“全面强化”调整为“继续强化、聚力增效”。关于2021年就业目标，报告提出“城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右”，与去年相比，新增就业目标上调200万人，失业率目标回落0.5个百分点，与2019年的目标相一致。表明经济和就业已经回归常态。财政规模略降，支持力度仍高。今年财政赤字率目标设定为3.2%，相比去年下调0.4个百分点，不过比19年仍高0.4个百分点；今年拟安排地方专项债3.65万亿，相比去年下调1000亿元，并且明确提出不再发行抗疫特别国债，不过与19年相比仍高1.5万亿。表明财政支持力度仍高，一方面，有助于稳定经济，另一方面，要提质增效、更可持续。具体来看，报告提出，因财政收入恢复性增长，财政支出总规模比去年增加，重点仍是加大对保就业保民生保市场主体的支持力度。另一方面，今年减税降费力度也没有下降。报告提出，继续执行制度性减税政策，实施新的结构性减税举措。第一，将小规模纳税人增值税起征点从月销售额10万元提高到15万元。第二，对小微企业和个体工商户年应纳税所得额不到100万元的部分，再减半征收所得税。此外，积极财政更加强调直达实体、提质增效。报告提出，中央本级支出继续安排负增长，进一步大幅压减非急需非刚性支出，对地方一般性转移支付增长7.8%、增幅明显高于去年。建立常态化财政资金直达机制并扩大范围，将2.8万亿元中央财政资金纳入直达机制、规模明显大于去年。这意味着今年的财政更加注重直达实体、提质增效，而支出方向也会有所变化。而根据中央经济工作会议精神，我们认为今年的财政将会在促进科技创新、加快经济结构调整、调节收入分配上主动作为，以实现“提质增效”的目标。对于货币政策的表述，从去年的“灵活适度”调整为今年的“灵活精准、合理适度”，“精准”一词意味着未来的货币政策将更多地会注重结构。今年再度增加“保持流动性合理充裕”，并强调“保持宏观杠杆率基本稳定”，重提“货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配”。去年社融增速远高于经济增速，二者之差创12年以来新高，宏观杠杆率整体上升了20多个百分点，主要是为了辅助经济恢复和就业稳定。随着经济的逐步复苏，刺激的必要性在下滑；加之，刺激措施也增加了资产泡沫和债务风险。因此，宏观杠杆率趋稳也是可以预见的，未来的关注点更多在于风险的防范，尤其是信用方面。
我们判断2021年宏观政策的大方向是宽货币、紧信用。今年加息概率很低。一方面，经济的复苏呈现总量好、但结构弱的特点，如果政策利率加息，紧缩效应较大。另一方面，通胀水平是影响货币政策走向最直接的指标，今年PPI会回升，但CPI还在低位徘徊，通胀是分化的，加息的可能性不大，逆回购、MLF等短端政策利率或将维持现状。紧信用则主要表现在房地产融资压降、国企融资回归常态以及政府融资的减少。稳定和扩大消费。与去年相比，今年的报告提出“稳定和扩大消费”，其中关于促进消费的表述内容明显增多。从当前情况看，我国经济总量已经恢复到疫情前的状态，但是我国消费的增速仍然没有回升至正常水平。究其原因，除了疫情的影响，居民收入增速尚未恢复正常是主要因素。报告明确指出，今年将“多渠道增加居民收入”，而对于消费的促进政策也是从多个方面展开。比如，“加快电商、快递进农村,扩大县乡消费”，“稳定增加汽车、家电等大宗消费”，“鼓励企业创新产品和服务”等。值得一提的是，消费增速之所以恢复偏慢，服务消费是主要的拖累因素。而今年的任务明确指出将“发展健康、文化、旅游、体育等服务消费”。总结来看，我们认为提高终端消费对需求侧的支撑是今年的重点任务。会议再次强调，“坚持房子是用来住的、不是用来炒的”，并进一步提出“稳地价、稳房价、稳预期”。可见，地产调控仍是今年的重点工作之一。去年，在信用宽松的背景下，房地产销售明显回升，房价一路走高，不过表现较为分化，即核心城市房价显著上涨，中小城市则涨幅有限。为了调控地产，深圳、上海等核心城市陆续发布更加严格的调控措施，尤其近期央行发布了房地产贷款集中度管理要求，要求房地产贷款和居民房贷的占比保持稳定。为了保障居民住房需求，除调控地产外，或通过完善租赁市场来实现。本次会议新增，“切实增加保障性租赁住房和共有产权住房供给”、“规范发展长租房市场，降低租赁住房税费负担”等内容。扎实做好碳达峰、碳中和各项工作。与往年相比，今年的报告首次把“碳达峰、碳中和”作为重点工作。从报告的表述看，未来该项工作主要从三个方向重点推进。第一，优化产业结构和能源结构。报告提出，“推动煤炭清洁高效利用，大力发展新能源”，“扩大环境保护、节能节水等企业所得税优惠目录范围”。这意味着传统碳排放较高的行业面临调整，而节能环保产业迎来新的发展机遇。第二，加快建设用能权、碳排放权交易市场。我们预计“十四五”时期将会有更多行业纳入全国碳交易市场。第三，加强绿色金融政策支持。报告指出，“实施金融支持绿色低碳发展专项政策，设立碳减排支持工具”。我们认为未来绿色贷款的占比可能大幅提升，而绿色金融产品也将更加丰富，比如碳中和债券的发行。由于大多行业都会涉及到碳排放的问题，而为了实现碳中和的目标，我国在宏观、金融、产业政策等领域都会有举措，这势必会对产业发展和结构变化产生深远影响。后续“碳达峰、碳中和”工作如何拓展值得持续跟进。逐步延迟法定退休年龄。报告不仅部署了2021年的工作任务，对“十四五” 时期的主要任务也进行了阐述，其中“延迟退休”值得关注。在应对人口老龄化的国家战略中，报告提出“推动实现适度生育水平, 逐步延迟法定退休年龄”。中国当前的退休年龄制度于1978年设定，并一直沿用到了今天。近些年我国出生率明显下滑，2020年户籍登记的新生儿共1003.5万，相比2019年下滑14.9%。而随着人口寿命不断提高，中国的人口老龄化程度日渐加深。从全球范围看，当前中国的退休年龄不仅大幅低于欧美等国，即使和老龄化问题同样突出的日本相比，也有明显差距。我们认为，“十四五”期间，渐进式的延迟退休方案可能出台，并且对经济社会的发展意义重大。科技方面：强化国家战略科技，产业链自主可控。报告提出，“提升科技创新能力”、“运用市场化激励企业创新”、“优化和稳定产业链供应链”。更加强调“基础研究是科技创新源头”。一方面，在于促进科技创新与实体经济深度融合, 更好发挥创新驱动发展作用；另一方面，在于解决“卡脖子”难题。例如，在科研人员方面，2018年我国每百万人中科研人员仅1307人，不及美日欧90年代水平。农业方面：巩固拓展脱贫、提高粮食供给保障。报告提出，“对脱贫县从脱贫之日起设立５年过渡期”、“保障粮食安全的要害是种子和耕地”。一方面，继续推进乡村振兴战略，另一方面，保障粮食和农产品供给，维护粮食和农产品价格稳定。目前来看，我国主要粮食自给率较高，玉米和小麦等净进口量占消费量的比重不足5%，而稻谷则处于净出口状态。不过，大豆进口依赖度较高，净出口量/消费量的比重超过80%，而主要进口国为美国、巴西等国，受市场干扰较大。
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