吴士存：展望2023年南海局势，重回动荡风险几何

清华大学战略与安全研究中心 2024-03-01

The following article is from 世界知识 Author 吴士存

吴士存

中国南海研究院创始院长，清华大学战略与安全研究中心学术委员、中国论坛特约专家

刚刚过去的2022年对南海局势而言是非同寻常的一年。这一年是《联合国海洋法公约》开放签署40周年，《南海各方行为宣言》（DOC）签署20周年，也是中国东盟全面战略伙伴关系的开局之年。这一年，南海问题在国际舆论场中的热度有所下降，海上安全形势相对往年较为平静，但这并不表明南海就是风平浪静的，更不意味着从此可以长治久安。

2022年7月25日，纪念《南海各方行为宣言》签署20周年研讨会在北京举行，时任国务委员兼外长王毅发表视频致辞。

阶段性趋缓

回顾2022年的南海局势，三方面的动态支持“总体趋稳”的特点：第一，中国与东盟国家领导人之间就维护南海和平稳定和管控海上分歧达成诸多共识，受新冠疫情等因素影响而有所放缓的“南海行为准则”（COC）磋商进程开始工作组层面的实体会议，案文第二轮审读加快。第二，有关声索国在争议地区的油气开发活动在一定程度上得到遏制。第三，美军在南海的“航行自由”行动相对往年略有减少，但空中抵近侦察频率和海上联合军演不减反增。

南海局势阶段性趋缓，是多方面因素共同作用的结果。首先，乌克兰危机、台海局势紧张及朝鲜半岛形势升温在一定程度上分散了美西方对南海的战略投入。其次，缓和海上安全形势符合东盟国家作为东道主办好二十国集团峰会、亚太经济合作组织领导人非正式会议、东亚峰会等重要国际会议的现实需求。第三，柬埔寨作为东盟轮值主席国，长期以来在南海问题上扮演中立角色，能够发挥有力的协调作用。第四，出于对重大国内政治议程和经济复苏努力的相互尊重与支持，中国与东盟国家在维护南海总体稳定方面表现出一定默契。

同时，2022年的南海局势也呈现出几方面的新特点，显示不稳定因素仍然活跃。

第一，部分声索国侵权行动紧迫感上升，铤而走险步伐加快。个别国家在非法侵占的中国南沙群岛礁上的陆地吹填和岛礁设施建造工程仍在进行，在争议地区的油气开发活动也没有完全停止。

第二，中菲以南海油气共同开发为主要内容的海上务实合作起起伏伏。2022年6月，杜特尔特政府在临近去职之前以“违宪”为由单方面宣布终止与中国持续了近四年的海上油气共同开发合作谈判。小马科斯政府随后表达了重启中菲海上油气合作谈判的意愿，但菲方并未放弃以国内法和单方面主张作为两国油气合作先置条件的立场，双方在2018年签署的海上油气合作谅解备忘录仍前途未卜。中菲海上执法、渔业等领域的合作机制及政府间南海问题双边磋商机制在菲新老政府更替之后何去何从也扑朔迷离。

第三，以中国为“假想敌”、双边和小多边为主要组件的南海地区新安全架构开始形成叠加效应。菲越涉海合作取得实质进展，两国初步达成以海洋领域为主的情报共享与战略合作机制。美菲南海安全合作全面加速，菲不仅支持美军加快建造和升级在菲已有军事基地，两国还就支持美国在菲新增包括苏比克湾在内的五个军事基地达成共识。日本效仿美国，通过与菲律宾启动“2+2”（防长与外长）对话、签署《部队访问协议》磋商、推动菲成为海上自卫队和海上保安厅临时访问和停靠基地，形成紧密伙伴关系。南海还是2022年5月美日印澳四国机制提出的“印太海域态势感知伙伴关系计划”重要覆盖区域。

三条主线看南海

展望未来，南海局势发展将主要围绕三条主线展开。

中美战略博弈依然是第一条主线。南海是美国通过“投资、联盟、竞争”手段塑造中国周边战略环境的优先方向，也是其试图将中国围堵在“第一岛链”内的重要海域。美国不会因其他方向上的局势演变就减缓在南海的战略投入。

第二条主线是中国与其他声索国之间的权益斗争。南海争议既涉及声索国的海上权利主张，又关乎其能源和渔业等经济利益。受美国放弃表面中立的新南海政策鼓舞、中国海上维权能力提升等诸多因素影响，其他声索国以“侵权、固权、索权”为特征的单边行动将会时有发生。

中国与美国盟友和伙伴的较量是未来影响南海局势发展变化的新主线。日本、澳大利亚、英国、法国等国根据美国主导的各类双多边机制统一安排，从外交和军事层面介入南海事务或扩大在南海的军事存在，将是破坏南海稳定的又一变量。

今后各方围绕南海问题进行较量的焦点领域将主要是法律、规则和海上合作三项。法律领域的挑战主要是域内外国家以立法、军事行动、外交声明、刻意援引和背书等方式坐实所谓“南海仲裁案”裁决。马来西亚向大陆架界限委员会提交的南海北部200海里外大陆架划界申请存在被审议的风险。个别域内外国家也可能提起新的仲裁。以争夺规则制定主导权和实现利益最大化为目标的较量将伴随着COC磋商的推进而渐趋激烈。海上合作也将不可避免地成为新形势下各利益悠关方的博弈焦点。海上合作以什么方式、在哪片海域进行，应适用哪些法律和规则，在双边还是多边层面展开，等等，都将是困扰中国与东盟国家间落实DOC并推进COC磋商的主要症结所在。

南海局势生变风险依然存在

展望2023年，南海局势加速演变和转折的特点会更加明显。

美国在南海的军力部署和军事行动将逐步升级。在“以投资、联盟、竞争手段塑造中国周边战略环境”的目标引领下，美国在南海的力量部署和军事行动将围绕基地使用、装备援助、情报共享、联合演习、“航行自由”行动和抵近侦察等展开。美国在2022年10月出台的《国家安全战略》报告中断言，中国是唯一有能力和意愿重塑现有国际秩序的国家，并称未来十年是决定美中竞争谁将胜出的“关键十年”。基于这一战略判断，美国推出“一体化威慑”“太平洋威慑”等以“威慑”为核心理念的新战略，迫切需要在菲律宾和越南获取支持扩大投射范围的前沿基地。除加快建造在菲已有八个军事基地外，美国还将寻求在菲获取包括苏比克湾在内的五个新基地，并试图与越南就使用岘港、金兰湾等沿海军事设施达成谅解。美军也将升级在南海的智能化、无人化水下隐蔽装备和空中侦察打击力量部署。

在“印太海域态势感知伙伴关系计划”框架下，美国将通过双边“随船观察员协议”、对东南亚国家的海上执法能力提升计划，以打击“非法、未报告和无管制”的捕鱼活动、环境保护等名义，依托在日本、新加坡、菲律宾等国的军事设施，定期和机制化地向南海部署海岸警卫队船只，协助海军开展针对中国的“航行自由”行动及对中国海上维权行为的干扰。

美国在南海问题上的“选边站”压力和COC磋商“窗口期”的缩短将促使其他声索国在争议地区、所控岛礁、国际机制和国内立法等领域重新加快侵权、固权和索权步伐。它们在争议地区的单边油气开发活动、所控岛礁的扩建和设施部署将是2023年南海局势生变的主要内部因素。一段时期以来，部分东盟国家一直主张东盟以“一个声音”和“相似立场”处理南海争议，它们在仲裁裁决、专属经济区和外大陆架划界、油气开发、打击非法捕鱼等议题上形成区别于中国的共同立场只是时间问题，并有可能形成机制化安排。

美菲安全合作提速升级、菲南海政策进一步调整将是我国南海维稳面临的重大挑战。菲律宾国内“亲美”势力抬头、民众南海民族主义情绪上升等因素使得小马科斯政府在重申“裁决”效力、仁爱礁控制、强化黄岩岛附近海域渔业活动、中菲礼乐滩油气合作等问题上的回旋余地不大。菲以国内立法、强硬外交声明、海军巡逻和海警执法强化主张海域管控等方式坐实“仲裁”裁决是大概率事件。美菲安全合作在基地使用、联合军演、升级《共同防御条约》和《加强防卫合作协定》等方面的实质性加强对南海和平稳定和中菲关系所将产生的负面影响绝非夸大其词。

以建设“南海共同家园”凝聚共识

中国已向东盟国家发出共建“南海共同家园”的倡议，要与各国共同努力，把南海建成“和平、友谊、合作之海”。从南海争议的敏感性、南海局势的复杂性和地区国家的互信水平考量，推进“南海共同家园”建设应从“危机管控”“冲突预防”“合作推进”三方面入手，依次推进。

当务之急仍是推动DOC框架下的海上合作和COC磋商稳步取得实际成果。在这方面，随着南海局势的发展变化以及域外国家介入的增多，在低敏感领域取得“早期收获”的空间已经十分有限。与此同时，由于少数东盟国家对加快COC磋商的政治意愿有所减弱，更试图通过延长COC达成前的“窗口期”来实现其在争议区利益的最大化，加之磋商在围绕适用海域、拘束力、第三方利益和执行机制等核心议题上达成共识的难度增大，COC磋商难度实际上是在不断增大的。因此，上述两大任务迫切需要直接相关国家以更为坚定的高层政治决断和实际行动来加以推动，除此别无他途。

建立健全区域性机制安排是实现南海区域治理的重要先决条件。南海兼具国际重要航道、重要渔场、油气资源富集海域等多重特性，同时又存在错综复杂的海上争端和地缘政治竞争。中国与东盟国家可借鉴北极治理经验，通过倡导设立由地区内各国参与并共同主导、兼顾域外国家合理诉求的“南海合作理事会”，构建区域性海洋合作与治理机制。

南海渔业关乎沿岸各国数以百万计渔民及渔业人口生计，也攸关本地区食品安全，沿岸各国有义务按照《联合国海洋法公约》关于闭海、半闭海等规定和DOC确立的原则与规范，开展海洋生态环保合作。南海沿岸国可借鉴地中海、里海和加勒比海沿岸国的合作经验，遵循“主张最小化、合作最大化”的原则，尽早商签“南海环保区域公约”，以珊瑚礁修复、海洋垃圾治理、海洋生物多样性保护、渔业资源可持续发展等为主要内容，通过渔业资源调查和数据共享、建立公共治理责任与义务落实等制度，推动南海海洋治理和环境保护走入世界前列。