销售商被处罚生产商与处罚决定的利害关系应区分判断｜北京行政裁判观察

观察者不止行政裁判观察 2023-04-02

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今天推送的是被评为“北京法院2019年优秀裁判文书网上互评活动”优秀奖的行政裁判文书：北京市丰台区人民法院王凤琴 (2018)京0106行初83号。

裁判要旨

1. 产品的生产商与处罚决定书中关于产品标签是否符合法律规定的问题具有利害关系，其对被诉处罚决定书中有关经销商经营标签不符合规定的预包装食品的行为的处理内容不服，有权依法提起行政诉讼。

2. 生产商与处罚决定书中关于超市未遵守食品进货查验记录制度的处理内容不具有利害关系，故法院对该部分处罚的合法性不予审查。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市丰台区人民法院行政判决书

案号：（2018）京0106行初83号

当事人信息

原告湖南新金浩茶油股份有限公司，住所地湖南省永州市祁阳县浯溪工业新村。

法定代表人刘翔浩，董事长。

委托代理人马威，湖南新金浩茶油股份有限公司工作人员。

委托代理人谢德藤，湖南人和律师事务所律师。

被告北京市丰台区食品药品监督管理局，住所地北京市丰台区科学城海鹰路1号院3号楼。

法定代表人李云鸿，局长。

委托代理人刘聪，北京市丰台区食品药品监督管理局工作人员。

委托代理人李璇，北京达晓律师事务所律师。

第三人北京永辉超市有限公司丰台区草桥分公司，住所地北京市丰台区北甲地路10号院商业。

负责人彭华生，执行董事。

委托代理人霍益国，北京永辉超市有限公司丰台区草桥分公司工作人员。

诉讼记录

原告湖南新金浩茶油股份有限公司（以下简称新金浩公司）不服被告北京市丰台区食品药品监督管理局（以下简称丰台食药局）作出的行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条之规定，通知利害关系人北京永辉超市有限公司丰台区草桥分公司（以下简称永辉超市草桥分公司）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年4月10日公开开庭审理了本案。原告新金浩公司的委托代理人马威，被告丰台食药局的委托代理人刘聪、李璇，到庭参加诉讼。因法定事由本案于2018年5月2日至2018年8月2日中止审理。本案现已审理终结。

案件基本情况

2017年8月16日，丰台食药局对永辉超市草桥分公司作出（京丰）食药监食罚[2017]020558号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定书），主要内容为：永辉超市草桥分公司从湖南新金浩销售有限公司（以下简称新金浩销售公司）购进84桶“金浩茶籽橄榄食用调和油（5L）”，购进单价99元，销售单价不一，以销售价108元销售18桶，促销单价99.9元销售30桶，促销单价81元销售36桶。无库存。经市民举报及丰台食药局调查，永辉超市草桥分公司销售的“金浩茶籽橄榄食用调和油（5L）”，商品包装正面以大号文字、图形等方式标示有“茶籽橄榄食用调和油”、“金浩茶油”字样，以及油茶籽果实及油茶树叶图形，但未标示出茶籽油的添加量，不符合GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（以下简称《通则》）第4.1.4.1条规定：“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量”。永辉超市草桥分公司经营上述食品无专用工具设备。其经营标签不符合规定的上述食品的货值金额为7857元，违法所得为7857元。同时，永辉超市草桥分公司采购上述食品未遵守食品进货查验记录制度，未记录食品进货日期和生产日期，未保存相关凭证。永辉超市草桥分公司经营标签不符合规定的预包装食品的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第六十七条第一款第（九）项预包装食品的包装上应当有标签，标签应当标明法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项的规定。永辉超市草桥分公司未遵守食品进货查验记录制度的行为，违反了《食品安全法》第五十三条第二款食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度的规定。依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项以及第一百二十六条第一款第（三）项之规定，决定对永辉超市草桥分公司经营标签不符合规定的预包装食品的行为给予没收违法所得7857元，罚款5000元的行政处罚，对未遵守食品进货查验记录制度的行为给予警告处罚。

原告新金浩公司诉称，原告作为涉案产品生产者，与被诉处罚决定书有法律上的利害关系。原告认为，构成“特别强调”需以文字形式在配料表内容以外的标签上突出或暗示添加或含有某一种或多种配料或成分。但涉案产品仅以“茶籽橄榄食用调和油”进行产品命名，“茶籽橄榄”与“食用调和油”的字体、字号、颜色等完全一致，除此以外再无与“茶籽”、“橄榄”有关的任何内容。同时，标签中间仅有“金浩茶油少吃油吃好油”的注册商标，“金浩茶油”在35类进行了商标注册，是生产厂家的简称，“少吃油吃好油”是厂家在宣传健康用油的理念，该种用法并未超出法律使用范围，亦非在强调“茶籽”、“橄榄”。此外，被告不能仅仅通过“茶籽”、“橄榄”的市场价格来认定其属于“有价值、有特性”的成分和配料。因此，涉案产品标签完全没有突出强调“橄榄”和“茶籽”，在标签中不需要标示该种配料或成分的添加量或在成品中的含量。被告以涉案产品标签构成“特别强调”以及“茶籽”、“橄榄”属于“有价值、有特性”的配料或成分，认定涉案产品标签违反《通则》第4.1.4.1条规定，适用《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定作出被诉处罚决定书，属于认定事实不清，适用法律错误。再者，相关民事判决书均认定涉案产品标签符合法律规定。故原告提起本诉讼，请求撤销被诉处罚决定书，诉讼费由被告承担。

原告新金浩公司提交并在庭审中出示以下证据：1、被诉处罚决定书，证明被诉行政行为存在；2、行政处罚缴款书，证明缴纳罚款情况；3、涉案产品标签，4、供零合作合同，5、附件：供应商保证书，6、企业信用信息公示报告，证据3至证据6证明原告与被诉处罚决定书具有利害关系；7、北京市第一中级人民法院（2017）京01民终5591号《民事判决书》，8、本院（2017）京0106民初1144号《民事判决书》、北京市大兴区人民法院（2017）京0115民初1870号《民事判决书》、北京市朝阳区人民法院（2016）京0105民初5718号《民事判决书》、北京市通州区人民法院（2016）京0112民初45849号《民事判决书》，9、广东省东莞市第三人民法院（2016）粤1973民初14353号《民事判决书》、江苏省盐城市盐都区人民法院（2016）苏0903民初7189号《民事判决书》、福建省南安市人民法院（2016）闽0583民初8659号《民事判决书》，证据7至证据9证明涉案产品标签已经人民法院民事判决认定未构成特别强调，未违反法律规定，被诉处罚决定书应予撤销。

被告丰台食药局辩称，原告既不是涉案产品的举报人，也不是被诉处罚决定书的相对人，且被诉处罚决定书也不对其合法权益产生实际影响，因此原告的起诉不符合起诉条件。同时，被诉处罚决定书认定事实清楚、适用法律法规正确、符合法定程序。被告认定茶籽油属于“有价值、有特性”的成分，以及涉案产品从包装颜色、图案、文字明显指向“茶籽”、“橄榄”，属于对配料或成分的“特别强调”，并无不当。涉案产品未按照《通则》第4.1.4.1条规定，对所强调的配料或成分的添加量或在成品中的含量予以标示，违反了法律法规的规定。此外，第三人就涉案产品建立的进货台账中未记录食品进货日期和生产日期，未保存进货相关凭证，违反了食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度的规定，被告予以警告处罚，亦无不当。综上，请求人民法院驳回原告的起诉。

被告丰台食药局在法定期限内提交并在庭审中出示以下证据，证明被诉处罚决定书的合法性：1、被诉处罚决定书及送达回执；2、举报登记表、案件来源登记表、投诉举报书、购物小票；3、立案审批表；4、现场检查笔录；5、案件延期审批表；6、案件集体讨论记录；7、询问调查笔录；8、彭华生身份证复印件、霍益国身份证复印件、授权委托书、永辉超市草桥分公司营业执照及食品经营许可证、食品进货销售台账记录；9、涉案产品标签变更前后的照片；10、新金浩销售公司食品经营许可证和营业执照、新金浩公司营业执照和全国工业产品生产许可证；11、检验报告；12、案件调查终结报告；13、案件合议笔录；14、行政处罚事先告知书及送达回执；15、陈述申辩笔录；16、行政处罚决定审批表；17、责令改正通知书；18、行政处罚缴款书（收据）；19、行政处罚结案报告。被告以《食品安全法》第六条第二款、第五十三条第二款、第六十七条第一款第（九）项、第一百二十五条第一款第（二）项、第一百二十六条第一款第（三）项，《食品药品行政处罚程序规定》第七条第一款，《关于北京市区（县）食品药品监督管理局、区（县）食品药品稽查大队、街道（乡镇）食品药品监督管理所等机构编制事项的函》，《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第十三条、第十四条第二款、第十八条、第二十条、第三十二条第（一）项、第三十四条第（一）项、第三十五条、第三十七条，《通则》第4.1.4.1条作为法律依据。

第三人永辉超市草桥分公司未提交书面诉讼意见，亦未到庭参加诉讼。

上述证据经过庭审质证，本院认为，原告的证据1至证据6，被告的全部证据，具备真实性、合法性及与本案的关联性，证明目的成立，予以采信；原告的其他证据证明目的不能成立，本院不予采用。

经审理查明，2016年11月9日，案外人张某向北京市食品药品监督管理局电话举报，永辉超市草桥分公司等超市销售的“金浩茶籽橄榄食用调和油（5L）”未标注橄榄添加量，属于经营不符合食品安全标准或要求的食品，要求进行查处。2016年11月10日，该举报转至丰台食药局处理。2016年11月18日，案外人郭某向丰台食药局亦举报永辉超市草桥分公司存在上述问题，同时举报该超市涉嫌未建立涉案产品进货台账，且未按照生产批次索要符合法定条件的检验机构出具的检验报告，要求进行查处。在举报的同时，郭某提交了购物小票。2016年11月18日，丰台食药局对永辉超市草桥分公司进行现场检查并制作了现场检查笔录。经查，永辉超市草桥分公司有经营食品的营业执照和食品经营许可证，该单位经营场所内未发现有被举报的“金浩茶籽橄榄食用调和油（5L）”，该单位查验了涉案产品供货商资质复印件和检验报告证明，建立了涉案产品的进货销售电脑台账，但未记录齐全涉案产品进货日期和生产日期，未保留进货相关凭证。当日，丰台食药局对张某及郭某所举报的事项予以立案。因二人所举报事项均涉及永辉超市草桥分公司销售的“金浩茶籽橄榄食用调和油（5L）”标签不符合《通则》第4.1.4.1条规定的问题，丰台食药局遂将两案并案处理。2016年11月22日，张某向丰台食药局补充提交了购物小票。2017年2月15日，因案情复杂，还需进一步调查取证，丰台食药局决定延长办案期限30个工作日。2017年3月28日，因案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定，丰台食药局经集体讨论决定再次延长办案期限90个工作日。同日，丰台食药局对永辉超市草桥分公司的委托代理人霍益国进行调查并制作了询问调查笔录。同时，永辉超市草桥分公司向丰台食药局提交了永辉超市草桥分公司的营业执照和食品经营许可证、彭华生的身份证复印件、授权委托书、霍益国的身份证复印件、食品进货销售台账记录、新金浩销售公司的食品经营许可证和营业执照、新金浩公司的营业执照和全国工业产品生产许可证、“金浩茶籽橄榄食用调和油（5L）”的检验报告、“金浩茶籽橄榄食用调和油（5L）”标签修改前后照片。结合霍益国的陈述及永辉超市草桥分公司提供的食品进货销售台账记录的记载，永辉超市草桥分公司以99元的单价自新金浩销售公司购进被举报的标签存在问题的“金浩茶籽橄榄食用调和油（5L）”84桶，以销售价108元销售18桶，以促销价99.9元销售30桶，以促销价81元销售36桶，销售金额共计7857元，已无库存且无销售上述产品的专用工具；同时，永辉超市草桥分公司的食品进货销售台账记录未记录上述产品的生产日期和进货日期，未保存相关进货票据凭证。2017年3月30日，丰台食药局对永辉超市草桥分公司作出并送达《行政处罚事先告知书》。同日，永辉超市草桥分公司表示无陈述申辩意见。2017年8月16日，丰台食药局对永辉超市草桥分公司作出《责令改正通知书》，要求其立即改正经营标签不符合规定的预包装食品“金浩茶籽橄榄食用调和油（5L）”及未遵守食品进货查验记录制度的行为，并同时对该分公司作出被诉处罚决定书。当日，丰台食药局将《责令改正通知书》及被诉处罚决定书送达永辉超市草桥分公司。该被诉处罚决定书内容如前所述。现被诉处罚决定书已履行完毕。新金浩公司对被诉处罚决定书不服，直接提起本诉讼。

另查明，被举报的涉案产品生产商为新金浩公司，该产品的标签底色整体为深绿色；标签正面上部为红色大号“金浩”字样；正面中间部分为三行黄色文字，分别为“非转基因物理压榨”、“茶籽橄榄”及“食用调和油”，其中“非转基因物理压榨”及“茶籽橄榄”的文字下部有下划线，“茶籽橄榄”及“食用调和油”的字体、字号相同且明显大于“非转基因物理压榨”；在该三行文字的下部有一写有“金浩茶油”的金色圆形图形，圆形图形左侧配有茶花及茶籽的图案，圆形图形的下部有一写有“少吃油吃好油”的金色绶带；标签的底部背景为深绿色景致的农作物坡地图案，并以白色小号字体标注“净含量：5L”；标签左侧标注了营养成分表以及配料表，配料依次为：菜籽油、油茶籽油、橄榄油、玉米油；标签右侧标注了生产商以及授权制造商的名称、地址、联系方式以及生产许可证号等内容。

裁判分析过程

本院认为，原告新金浩公司作为被诉处罚决定书涉及产品的生产商，与被诉处罚决定书中关于涉案产品标签是否符合法律规定的问题具有利害关系，其对被诉处罚决定书中有关第三人永辉超市草桥分公司经营标签不符合规定的预包装食品的行为的处理内容不服，有权依法提起行政诉讼。被告丰台食药局认为原告新金浩公司不具有提起本诉讼原告主体资格的主张，本院不予支持。但是，由于原告新金浩公司与被诉处罚决定书中关于第三人永辉超市草桥分公司未遵守食品进货查验记录制度的处理内容不具有利害关系，故本院对该部分处罚的合法性不予审查。

《食品安全法》第一百一十五条第一款规定，县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。据此，被告丰台食药局具有对涉案举报事项进行查处的法定职权。

关于第三人永辉超市草桥分公司经营标签不符合规定的预包装食品“金浩茶籽橄榄食用调和油（5L）”的问题，《食品安全法》第六十七条第一款第（九）项规定：“预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：（九）法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。”《通则》第4.1.4.1条规定，如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量。《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项规定：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂。”本案中，原告新金浩公司认为涉案产品并未突出强调“橄榄”和“茶籽”，且被告丰台食药局不应以“茶籽”、“橄榄”在市场中的价格来认定其是否属于“有价值、有特性”的配料或成分。但是，从第三人永辉超市草桥分公司销售的涉案产品的标签来看，其正面中部将“茶籽橄榄食用调和油”的产品名称分两行书写，即“茶籽橄榄”与“食用调和油”分成两行，虽然“茶籽橄榄”与“食用调和油”在文字的字体、颜色和字号上使用相同，但是其在“茶籽橄榄”文字下部添加下划线，该种书写方式即在突出强调食用调和油中添加了茶籽油和橄榄油配料。虽然原告新金浩公司主张，其标签正面下部配有茶花和茶籽并写有“金浩茶油少吃油吃好油”的图案系其注册商标，但是该图案上明确画有茶花及茶籽图案，该种方式亦是在强调涉案产品中添加了茶籽油配料；同时该图案使用“少吃油吃好油”的文字描述，实际上是在通过文字的形式暗示消费者“茶籽”在涉案产品中的价值和特性。此外，一般来说，茶籽油和橄榄油的市场价格或营养作用均高于一般的大豆油、菜籽油等，如在食用调和油中添加了茶籽油和橄榄油，可以认定茶籽油和橄榄油是“有价值、有特性”的配料。因此，被告丰台食药局认定第三人永辉超市草桥分公司存在经营标签不符合规定的预包装食品“金浩茶籽橄榄食用调和油（5L）”的行为，并无不当。同时，根据查明的事实，第三人永辉超市草桥分公司销售涉案“金浩茶籽橄榄食用调和油（5L）”，货值金额为7857元，违法所得为7857元，现已无库存，且无经营涉案产品的专用工具设备。被告丰台食药局对其作出没收违法所得7857元，罚款5000元的处罚，符合法定的裁量幅度，处罚适当。

此外，被告丰台食药局接到举报后，在作出被诉处罚决定书前，履行了立案、调查、告知等程序，在作出被诉处罚决定书后，已将该决定书送达被处罚人，保障了被处罚人的重要程序性权利不受侵害。但被告丰台食药局在办理该行政处罚案件时，存在超期办案的问题，故行政处罚程序轻微违法。

综上，被诉处罚决定书中有关对第三人永辉超市草桥分公司经营标签不符合规定的预包装食品的行为的处理内容，认定事实清楚，适用法律法规正确，处罚适当，但处罚程序轻微违法。被诉处罚决定书有关对第三人永辉超市草桥分公司未遵守食品进货查验记录制度的处理内容，因与原告新金浩公司无利害关系，对其要求撤销此部分相关内容的诉讼请求，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十六条第（一）项之规定，判决如下：

裁判结果

确认被告北京市丰台区食品药品监督管理局于二〇一七年八月十六日作出的（京丰）食药监食罚[2017]020558号《行政处罚决定书》违法。

案件受理费五十元，由被告北京市丰台区食品药品监督管理局负担（本判决生效后七日内交纳）。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费五十元，上诉于北京市第二中级人民法院。

审判长王凤琴

人民陪审员刘庆南

人民陪审员洪啟国

二〇一八年八月十七日

书记员刘荣华

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