文本库 | 《〈企业破产法〉施行时尚未审结的案件适用法律问题的规定》的理解与适用
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《关于〈中华人民共和国企业破产法〉施行时尚未审结的企业破产案件适用法律若干问题的规定》的理解与适用
宋晓明 张勇健 刘敏
《人民司法》2007年第11期
最高人民法院法释[2007]10号《关于〈中华人民共和国企业破产法〉施行时尚未审结的企业破产案件适用法律若干问题的规定》（以下简称《规定》）2007年4月23日经最高人民法院审判委员会第1425次会议通过，于2007年4月25日公布，自2007年6月1日起施行。现就该《规定》涉及的有关主要问题予以说明。
一、《规定》的适用范围
《规定》的适用范围仅限于人民法院在2007年6月1日企业破产法施行前受理的、施行时尚未审结的企业破产案件。据我们初步统计，企业破产法施行时全国法院尚未审结的企业破产案件约在10000件左右。企业破产案件不同于一般的民商事案件，案情复杂、审理周期长，一般企业破产案件的审理周期都需经2至3年的时间，个别案件甚至更长。因此，在企业破产法施行后相当长的一段时间内，各级人民法院在审理企业破产案件时均将面临新旧破产法律规范的衔接适用问题。基于统一裁判尺度、指导各级人民法院审理尚未审结案件的需要，对企业破产法施行后，人民法院审理这类破产案件究竟适用旧的破产法律，还是适用企业破产法，以及什么情况下适用旧的破产法律规范，什么情况下适用企业破产法等问题，均需做出明确的规定。由于企业破产法在总结司法实践经验和借鉴国外先进立法的基础上，创设了许多新的法律制度，与原有的破产法律规范相比，差异很大。为了各级人民法院在审理尚未审结的企业破产案件中正确适用法律，最高人民法院在对比新旧破产法律规范差异的基础上，通过对重大差异逐条明确的方式，制定了本《规定》。
二、《规定》起草的指导思想
由于企业破产法不同于其他法律，既有实体性法律规范，又有程序性法律规范，而且很多规范既有程序性规范的特征又涉及到当事人的实体权利，因此，最高人民法院在起草《规定》的过程中主要考虑到以下几个方面的问题：第一，由于破产法的发展趋势是从不完善到完善，从一般性保护到侧重保护当事人合法权益的进步过程，因此企业破产法不论是从程序安排上还是制度设计上，都比旧的破产法律规范更加科学、合理，原则上人民法院在审理尚未审结的案件时应当尽可能适用企业破产法规定的程序；第二，因破产法多为程序性法律规范，对尚未进行的程序适用企业破产法不是对原已进行行为的否定，故在此不涉及法律适用的溯及力问题；第三，因破产案件的审理是个渐进的过程，企业破产法施行后，未结案件按照旧的破产法律规范进行了的程序，即已经完成的程序性行为不适用企业破产法规定的程序重新进行；第四，对于破产法中个别实体性法律规范，主要是企业破产法关于撤销权行使和无效行为认定部分，因涉及到对企业破产法公布前有关民事行为效力的否定，从当事人权利预期的角度考虑，根据法不溯及既往的原则，对尚未审结案件中有关债务人行为的无效认定仍应适用企业破产法（试行）第十二条和第三十五条的规定。
三、《规定》中涉及的几个主要问题
（一）有关债务人的民事诉讼问题
关于债务人的民事诉讼与债务人的破产程序如何协调处理的问题，从中外破产立法例和司法实践看，主要有两种处理方法：一是吸收合并审判主义，即破产程序启动后，由破产程序吸收债务人的民事诉讼，债务人的民事诉讼在破产程序中一并予以处理。这以我国旧的破产法律规范和司法实践为代表。吸收合并主义具有缩短债务人财产纠纷的审理周期，减少诉讼成本，方便受理破产案件的人民法院统一协调处理纠纷的优点。但是，这种模式存在对于当事人实体民事权利有失正当程序救济的缺点，无法充分保护权利人的合法权益。二是分别审判主义，即对债务人的破产程序与债务人财产的民事诉讼程序，采取分别审判的处理方法。在破产程序中主要进行债务人的破产清算，对债务人财产纠纷另行通过普通民事诉讼程序予以解决，两者分别进行，并行不悖。这是国际上通行的破产立法体例与司法惯例。
我国企业破产法改变了原有的立法模式，采取了分别审判主义的处理方法。该法第四条、第二十条、第二十一条、第四十八条和第五十八条分别规定：破产案件审理程序，企业破产法没有规定的，适用民事诉讼法的有关规定；人民法院受理破产申请后，已经开始而尚未审结的有关债务人的民事诉讼或者仲裁应当中止，在管理人接管债务人的财产后，该诉讼或者仲裁继续进行；人民法院受理破产申请后，有关债务人的民事诉讼，只能向受理破产申请的人民法院提起；破产企业的职工或者债权人对清单或者债权表记载的债权有异议的，可以向受理破产申请的人民法院提起诉讼。
对于尚未审结的案件中有关债务人的民事诉讼，应当区分两种情况分别予以考虑：
第一，关于人民法院受理破产申请时，已经开始而尚未审结的有关破产企业的民事诉讼案件，在破产申请受理后如何处理的问题。对此问题企业破产法（试行）没有做出规定，最高人民法院2002年《关于审理企业破产案件若干问题的规定》（以下简称2002年司法解释）和企业破产法规定差别很大。2002年司法解释第19条和第20条就破产企业在民事诉讼案件中的不同诉讼地位分别作出了规定。对于债务人作为原告的其他民事纠纷案件原则上应当继续审理，只是就企业破产案件受理时民事纠纷案件所处的程序不同区分了不同的审理法院。即破产申请受理时，以债务人为原告的其他民事纠纷案件尚在一审程序的，受诉人民法院应当将案件移送受理破产案件的人民法院；案件已进行到二审程序的，受诉人民法院应当继续审理。以债务人为被告的其他债务纠纷案件，对于原告与债务人之间的法律关系原则上应当中止诉讼，由债权人向受理破产案件的人民法院申报债权，人民法院在债权审查中以裁定方式对争议债权做出认定，而不再针对债权人与破产企业之间的法律关系适用普通程序审理。对于上述案件中除债务人外，尚有其他被告或无独立请求权的第三人的，在破产程序终结后，再就原告和其他被告或无独立请求权的第三人之间的法律关系恢复审理；没有其他被告或无独立请求权的第三人的，则在破产程序终结后终结民事诉讼案件。而企业破产法第二十条规定，人民法院受理破产申请后，已经开始而尚未终结的有关债务人的民事诉讼或者仲裁应当中止；在管理人接管债务人的财产后，该诉讼或者仲裁继续进行。即所有有关债务人的已经开始而尚未终结的民事纠纷案件都要继续按照审判程序审理或者按照仲裁程序仲裁；确定双方争议的法律关系。企业破产法更注重对有关当事人实体权益和程序权益的保障，即强调必须要按照审判程序继续审理或者按照仲裁程序继续仲裁，以确定当事人双方的权利义务。而原有旧的破产法律规范则更强调破产案件审理的效率问题。
对于尚未审结的破产案件中已经开始而尚未终结的有关债务人的民事诉讼案件，《规定》中虽然因其系法院内部职能分工问题而未作明确规定，但笔者认为，应当掌握以下原则：其一，以债务人为原告的一审案件，已经按照2002年司法解释移交给受理破产案件的人民法院的，应当按照2002年司法解释规定由受理破产案件的人民法院继续审理；尚未移交的，依据企业破产法的规定，不再移交，由原受理法院继续审理。其二，以破产企业为被告的案件，以受理破产案件的人民法院是否已经按照2002年司法解释的规定就相关争议做出裁定为分界线：已经中止诉讼，且人民法院对相关争议已经作出裁定的，不适用企业破产法的规定继续审理；尚未做出裁定的，则应当适用企业破产法的规定，由原受理法院继续审理。
第二，关于人民法院受理破产申请后有关债务人的其他实体权益之争如何解决的问题。
企业破产法第四十八条和第五十八条分别规定了职工对清单中记载的有关债务人所欠工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金存在异议的，或者债务人、债权人对债权表记载的债权有异议的，均可向受理破产申请的人民法院提起诉讼，由人民法院按照民事诉讼的审判程序进行审理，改变了在旧的破产法律体制下，对破产程序开始后所有有关债务人的权益之争均吸收到破产案件审理中、由受理破产案件的人民法院审查确定的模式。企业破产法的立法目的在于充分保障有关利益主体的诉讼权利和实体权利。由于企业破产法的设置更加有利于对权利人从程序上和实体上的保障，因此《规定》将企业破产法的上述规定亦适用于尚未审结的案件中，即尚未审结的案件中债务人的职工对清单有异议，或者债权人对债权表记载的债权有异议，向受理破产申请的人民法院提起诉讼的，人民法院应当依据企业破产法第二十一条、第四十八条和第五十八条的规定予以受理。但如果企业破产法施行前，受理破产案件的人民法院已经经过审查对异议债权作出裁决的，不再按照审判程序进行审理。
这里应当注意以下几个问题：其一，债权人或者职工对债权表或者清单中记载的债权存在异议，包括两种情形：一种情形是债权人或者职工对债权表或者清单中记载的本人的债权存在异议，这种情况下提起的诉讼案件，原告应为异议债权人或者职工、被告应为债务人；另一种情形是债权人或者职工对债权人或者清单中记载的本人的债权没有异议，而是对债权表或者清单中记载的其他债权人或者其他职工的债权有异议，因其他债权的存在与否或者数额多少，直接影响到异议债权人最终权利实现的程度，因此应当允许异议债权人对债权表或者清单中记载的他人债权提起诉讼，这种情况下提起的诉讼案件，原告应为异议债权人或者职工、被告应为其他债权人或者其他职工，以及债务人；其二，企业破产法第五十八条虽然规定债务人对债权表记载的债权有异议的，也可向受理破产申请的人民法院提起诉讼，但笔者认为，债权表系管理人在审查债权人的申报材料、核对企业账册等基础上编制的，管理人此时的身份应当是作为债务人的代表，其行为应当代表了债务人的意思表示。原则上该债权表记载的内容应当视为债务人的意思表示。如果管理人在代表债务人进行核对申报债权时，疏于履行职责，因故意或者重大过失造成债务人财产损失的（此时体现为登记了不真实的债权，或者登记的债权数额高于真实数额），公司的股东有权依据公司法的规定，向管理人提起股东代表诉讼，追究管理人的民事责任。但是，由于此时企业已经出现了破产原因，企业财产是否受到损失已经对公司的股东没有任何实际意义，股东也不可能基于自身利益的维护再去提起股东代表诉讼，而此时企业财产的多少恰恰只与企业其他债权人的利益密切相关。同时，债务人的破产申请受理后，其原执行机关已经丧失职能，而由管理人接管，因此，债务人难以对债权表记载的债权存在异议提起诉讼。其三，基于破产程序开始后有关债务人诉讼案件统一归口审理的需要，按照企业破产法第二十一条的规定，人民法院受理破产申请后，有关债务人的民事诉讼，只能向受理破产申请的人民法院提起。即破产申请受理后，所有新提起的有关债务人的诉讼案件均由受理破产案件的人民法院集中管辖。这里“有关债务人的民事诉讼”既包括债务人为原告的民事诉讼案件，又包括债务人为被告的民事诉讼案件。其四，在审判组织上，上述有关债务人财产的民事诉讼案件应当由受理破产案件的人民法院根据案件性质和人民法院的内部职能分工，并依据民事诉讼法的有关规定由相关业务庭以独任审判或者组成合议庭的方式进行审理。其五，虽然企业破产法基于依法保障权利的考虑，确立了对有关债务人财产的纠纷均按照审判程序进行审理的制度，但考虑到破产案件审理的效率，在人民法院审理有关债务人的民事纠纷时应当尽可能地加快审理，以保障破产案件的顺利、高效进行，从而充分保障全体债权人的利益。其六，由于对债务人破产案件与有关债务人财产纠纷的案件分别审理，两者的审判程序往往不能同步进行。如有关债务人财产纠纷案件先行完成，已经确认的债权当然可以参加破产财产分配。但如果债务人破产清算提前完成，至破产财产分配时，相关债务纠纷案件仍未审结，此时对于诉讼或者仲裁未决的债权，管理人应当预留分配额，并依据企业破产法第一百一十九条规定将其提存，自破产程序终结之日起满二年仍不能受领分配的，人民法院应当将提存的分配额分配给其他债权人。
除上述权益纠纷外，根据企业破产法的立法精神，其他诸多有关债务人财产的争议，如债务人合同履行诉讼、追收债务人对外债权诉讼、撤销债务人处分财产行为诉讼、确认债务人处分财产行为无效诉讼、取回权诉讼、别除权诉讼和抵销权诉讼等，亦均需通过诉讼程序予以解决。因此，在企业破产法施行后，尚未审结的企业破产案件中有关债务人的财产纠纷，均应适用企业破产法的有关规定，按照审判程序审理。当然，如果当事人在合同中明确有仲裁条款规定的，究竟是按照原仲裁条款仲裁解决，还是一并按照审判程序予以审理，尚存在争议，笔者倾向于仍按照仲裁程序确定双方的权利义务关系。
（二）有关债务人职工的特殊保护问题
企业破产法对破产企业职工的权益给予了特别的制度保障，将在企业破产法施行之前仅仅针对国有企业的政策性破产中对职工的保护扩大到所有的企业破产，该法第一百三十二条明确规定，企业破产法施行后，破产人在该法公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，依照该法第一百一十三条的规定清偿后不足清偿的部分，以该法第一百零九条规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿。该规定系从解决历史遗留问题、做好职工安置工作、维护社会稳定的角度出发，对职工权益在按照正常破产清偿顺序无法得到实现时做出的特殊制度设置。各地人民法院在审理破产案件时应当从稳定大局、化解社会矛盾的高度认真贯彻执行。
在适用企业破产法第一百三十二条时应当注意以下几个问题：第一，享受这一特殊政策保护的范畴仅仅局限于企业破产法公布之日前，即2006年8月27日前所欠的职工权益，而形成于企业破产法公布之日后所欠的职工权益不属本条适用的范畴，这部分职工权益只能从破产企业已经设定担保物权之外的其他财产中受偿，企业其他财产不足以清偿的，法律不再保护。第二，即使是2006年8月27日前形成的职工权益，也必须是在按照正常清偿顺序无法得到清偿时才可从设定担保的财产中受偿，而不能在破产企业尚有其他财产可以清偿时先行从担保财产中清偿，这里体现的是对担保物权人优先受偿权的保护。第三，即使2006年8月27日前所欠职工的权益依据企业破产法第一百三十二条的规定以设定担保的财产进行清偿，对于企业破产案件中因按照正常清偿顺序无法实现的破产费用、共益债务以及职工的其他权益（尽管上述权益在清偿顺序中排位优先于或者等同于企业破产法公布之日前所欠的职工权益）不得亦要求优先于担保物权人受偿。第四，在具体操作中，可以将企业破产法公布之日前所欠的全部职工权益数额从变现的担保物价值中予以提存，提存之外的其余部分可由担保物权人先行受偿。提存部分视企业破产法公布之日前所欠的职工权益按照正常顺序清偿的具体情形，再行确定担保物权人行使优先受偿权的范围。
对于尚未审结的案件，《规定》中明确规定，企业破产法施行后，破产人的职工依据企业破产法第一百三十二条的规定主张权利的，人民法院应予支持。
（三）关于破产预防制度
企业破产法在原有破产法律规范的基础上，增加了重整这一新的制度安排，同时对原有和解整顿程序作了进一步的完善，即在企业出现破产原因时，企业破产法除了注重对债权人的公平保护以外，还强调对债务人的挽救。最高人民法院在《规定》中通过对破产清算程序向重整或者和解程序转化的规定，充分贯彻了企业破产法挽救企业的立法思想。
破产清算制度旨在利用法律规定的方法，强制将债务人的全部财产依一定程序变价及公平分配，一次性了结债务人的全部债务，其功能重在合理分配债务人的破产财产，目的是为了实现对全体债权人的公平保护。但是破产清算在发挥上述积极作用的同时，也不可避免地暴露出缺点，如因破产程序费时、费力，费用高昂等原因，导致债权人通过破产清算程序能够获得的实际利益并不大；由于企业间存在着错综复杂的债权债务关系、相互持股关系、相互担保关系以及其他关系，一个企业的破产清算往往引起相关企业的连锁反应，对社会经济交易秩序的正常流转造成重大的影响；此外，由于企业破产，将导致劳动者下岗，影响社会的稳定等。因此，随着破产法律制度的不断发展，传统破产法仅注重债权人利益保护的法律价值观受到了极大的冲击。在此背景下，产生了以挽救债务人为目的的破产预防制度。该制度在不损害债权人利益的前提下，朝着挽救债务人和维护社会经济秩序的方向转化。这种转化应该说更符合现代社会的现实要求。尤其是重整制度，根本目的在于拯救债务人，把债权人权利的实现建立在债务人再生的基础上，力图在企业营运价值保留的前提下，使债权人能够得到比在破产清算的情况下更为有利的清偿结果；同时，通过债务人企业产权、资本结构、经营战略和内部管理等多方面的调整，消除破产原因，摆脱经济困境，获得重生。重整与和解虽然均为破产预防制度，但法律对于重整设置了很多区别于和解的程序和制度，调动了包括债务人、债权人、出资人，以及战略投资者等众多利害关系人在内的主体参与到债务人的挽救中来，再加上司法的干预，使得重整程序对于挽救企业力度更大，效果更好。正因为如此，我国企业破产法才将该制度明确地规定到法律中来，力图使尚有挽救机会的企业通过重整程序得以重生，在使债权人权利得到高于破产清算下的清偿比例的同时，实现对债务人的挽救。
鉴于和解和重整制度对于整个社会的积极作用，《规定》对于尚未审结的案件，即按照旧的破产法律规范规定，已经进人破产清算程序的企业破产案件，在一定条件下，允许自破产清算程序向重整或者和解程序的转化。这里体现了《规定》制定时侧重对债务人拯救的价值取向，这与企业破产法的立法本意是一致的。由于旧的破产法律规范系狭义的破产概念，仅包括破产清算程序，所规定的和解整顿程序是包含在破产清算程序中的，且无重整程序的规定。而企业破产法系广义的破产概念，包括破产清算程序及以和解和重整为内容的破产预防程序。企业破产法将破产清算、和解和重整设置为三个相对独立的程序。在企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或明显缺乏清偿能力的，或者有明显丧失清偿能力可能的，债务人可以直接提出重整、和解或者破产清算的申请，债权人可以直接提出重整或者破产清算的申请。由于尚未审结案件的申请人在启动破产清算程序时系基于旧的破产法律规范的规定，因制度的原因仅能提起破产清算程序，因此，在企业破产法施行后，只要尚未宣告债务人破产的，应当尽可能赋予有关主体申请转入和解或者重整的机会。这里包括两种情形：一是符合企业破产法规定情形下破产清算向和解或者重整程序的转化，即债权人申请破产清算的案件，债务人或者出资人于债务人被宣告破产前提出重整申请，且符合企业破产法第七十条第二款的规定；或者债务人依据企业破产法第九十五条的规定申请和解的，人民法院经审查认为重整或者和解申请符合企业破产法的规定的，应当裁定债务人重整或者和解。二是考虑到旧的破产法律规范没有重整程序的规定，而企业破产法规定了重整程序，且从现代企业破产法的发展方向看，企业的挽救受到更多的关注，企业破产法规定债权人或者债务人可以直接向人民法院申请重整等因素，对于企业破产法施行前债权人申请破产清算的案件，企业破产法施行后，债权人于宣告债务人破产前提出重整申请；或者企业破产法施行前债务人申请破产清算的案件，企业破产法施行后，债务人于宣告其破产前提出重整申请的，虽然并不符合企业破产法第七十条第二款关于破产清算向重整程序转化的规定，但是只要符合企业破产法关于债权人或者债务人直接向人民法院中请重整的规定，人民法院亦应予以受理。
（四）关于尚未审结案件中程序性问题的法律适用
破产法规范大多属于程序性规范，鉴于其繁杂性的特点，最高人民法院在制定《规定》时，不可能将所有与旧的破产法律规范存在差异的部分一一列举，故基于《规定》通篇掌握的基本原则，笔者认为，人民法院审理尚未审结的企业破产案件，对于尚未进行的程序，《规定》未作出规定的，均应适用企业破产法的有关规定。如特殊债权分配额的提存、债务人有关人员的义务，以及保全措施的解除和执行程序的中止等。
（五）关于最高人民法院司法解释继续适用的问题
考虑到最高人民法院此前所做的司法解释，尤其是2002年司法解释，对破产清算中的很多问题均作了较为详尽的规定，是目前破产案件审理中的主要依据，现并未明令废止，且其法律依据除了企业破产法（试行）外，还包括民事诉讼法。更为重要的是很多规定还有继续适用的必要，因此对于此前所作司法解释中与企业破产法和《规定》不相抵触的部分，在尚未审结的案件中可以继续适用；相抵触的部分，不再继续适用。同时，最高人民法院也在考虑对以前所做司法解释进行系统的清理，拟将能够继续适用的部分重新制定统一的司法解释，而废止此前的司法解释。因该项工作的完成还有一段时间，基于尚未审结案件工作的需要，《规定》中通过作出“本院此前所作相关司法解释与本规定相抵触的，尚未审结的企业破产案件中不再适用”的规定，来解决最高人民法院此前所作相关司法解释的继续适用问题。
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