重启行贿人“黑名单”，能否“腐”底抽“薪”丨政邦报告
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文丨政邦智库研究员、法律学者 王琳
近日，中央纪委国家监委与中央组织部、中央统战部、中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院联合印发了《关于进一步推进受贿行贿一起查的意见》，对进一步推进受贿行贿一起查作出部署。
《意见》强调，坚持受贿行贿一起查，是坚定不移深化反腐败斗争、一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的必然要求，是斩断“围猎”与甘于被“围猎”利益链、破除权钱交易关系网的有效途径。要清醒认识行贿人不择手段“围猎”党员干部是当前腐败增量仍有发生的重要原因，深刻把握行贿问题的政治危害，多措并举提高打击行贿的精准性、有效性，推动实现腐败问题的标本兼治。
这不是“受贿行贿一起查”首次出现在中央规范性文件中。党的十九大明确：要坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，坚持受贿行贿一起查。
《意见》发布的同时，中央纪委国家监委案件监督管理室负责人在答记者问中，清晰阐述了“坚持受贿行贿一起查”的重要意义，“有利于为经济发展创造健康良性的社会环境，构建公平竞争的市场秩序和亲清政商关系，营造风清气正的社会环境”。《意见》所指，既是对官员、干部的制度性保护，更是对各类市场主体和社会主体合法权益的有力保护。
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“单打”与“双打”
作为一组对偶犯罪，受贿和行贿都是刑事规制的个罪，也都是国家司法打击的对象。在法律上，受贿行贿从来都应“一起查”。
中央纪委国家监委领衔的这一高规格规范性文件，强调的虽然是“一起查”，但细察行文所指，针对的主要是“行贿人”。
在立法上，反腐法网或有疏漏，却并不缺失。现行刑法在第三百八十九条规定了行贿罪，第三百九十条规定了对有影响力的人行贿罪，第三百九十一条规定了对单位行贿罪。尽管难以量化和刑事规制的“性贿赂”“精神贿赂”等，还未进入立法者视野，但刑法对行贿罪的列举式规定，已基本囊括了这一犯罪的各个形态。
刑法对行贿犯罪也有制度化的从轻、减轻和免除处罚规定。这主要规范在刑法第三百九十条中，“行贿人在被追诉前主动交待行贿行为的，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，对侦破重大案件起关键作用的，或者有重大立功表现的，可以减轻或者免除处罚。”
对调查部门来说，贿赂常表现为“天知地知你知我知”的犯罪合意。这正是受贿行贿的特殊性所在。对贿赂的调查，普遍存在突破难、取证难等现实困境。不从行贿人入手，就很难切入案件的核心。
正因为如此，在实践中，调查部门常借用第三百九十条的从轻、减轻或免除处罚条款，来换取行贿人的配合。行贿人也乐于率先打破“利益共同体”，以“出卖”的方式争取宽大。待案结事了之后，行贿人又是“一条好汉”。不同的只是，行贿对象换成了另一批官员而已。
正因为实践中的打击失衡，使得法律对行贿人的震慑作用被减弱。在查处贪腐案件从检察机关转隶纪检监察机关之前，受贿行贿被查处（尤其是最终被定罪量刑）数据不对等的情况，也曾多次引发舆论热议。最高检察机关为遏制这一现象，也曾采取了多项举措，以纠偏司法实务中的“单打”（受贿）倾向，推动向“双打”（行贿受贿并重）的转变。
“单打”的弊端是显而易见的。在“单打”受贿之下，即便受贿人被刑事追究了，行贿人还在。民间戏称这也是“割韭菜”现象，割了一茬，不多久又长出一茬。不从根子上解决问题，贿赂犯罪的多发就难以被遏制。
至于腐败的根源究竟是受贿的官员，还是行贿的商人，其实并不重要。有的个案中，下级官员也向上级官员行贿，甚至向与上级官员关系密切的商人行贿。这一问题笼统而谈，又将陷入先有鸡还是先有蛋的哲学命题。
对于反腐部门来说，打击贿赂犯罪抓住受贿人这条主线无疑是对的，同时也不能对行贿视若不见，甚至有罪不罚。反腐败不能有所偏废。有腐必反、有贪必肃，有案必查、一查到底，既是司法的底线，更是人民的期盼。
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“黑名单”与“白身份”
从轻、减轻、免除处罚，这是法律赋予行贿人的专有“保障”，也契合了办案之需。在进一步推进受贿行贿过程中，又该如何绕过“依法从宽”，并真正实现对行贿的有效治理？这是《意见》试图解决的一大难题，也是最重要的内容之一。
《意见》披露，中央纪委国家监委正在建立行贿人“黑名单”制度，并就纪检监察机关与人大机关、政协机关和组织人事部门、统战部门、执法机关等对行贿人开展联合惩戒进行探索实践，以提高治理行贿的综合效能。
行贿人“黑名单”制度的探索实践其实也有些年头了。早在2002年，浙江省宁波市北仑区检察院就高调推出了这一制度。
在地方实践长达10年之后，最高人民检察院于2012年推出国家级行贿人“黑名单”，并实现了全国行贿犯罪档案查询系统全国联网。此前，行贿人“黑名单”备受诟病的就是：因只有部分地区试行，在这个城市可查，出了这地就不可查。对行贿人约束力并不大。更何况，无论对于行贿的个人或企业来说，规避行贿人“黑名单”只需改个名字或换个市场主体就行。
行贿人“黑名单”在探索中遇到的一些问题，已通过制度修正或调整予以解决。当然，行贿人“黑名单”逐年在进化，规避行贿人“黑名单”的手段和方法也随之不断升级。以检察机关一家之力，很难实现将行贿人逐出招标等领域，也很难实现限制这些“围猎者”经济利益的惩戒功能。
对行贿人“黑名单”制度最直接的冲击，是全国反贪和预防部门的转隶——这些部门已从检察机关转隶到纪检监察机关。这之后，行贿犯罪档案查询工作出现了与检察职能不符的尴尬。而由于贪腐犯罪的查处权已转移，检察机关掌握的行贿犯罪档案记录和行贿信息也变得不完整，客观上无法提供全面准确权威的行贿犯罪档案和行贿信息查询。
基于这种种原因，最高人民检察院案管办发出通知，自2018年8月1日起，全国检察机关停止行贿犯罪档案查询工作。作为检察制度组成部分的行贿人“黑名单”制度，终年18岁。
重启行贿人“黑名单”制度令人期待。这已不再是哪一家机关的事，而成了纪检监察机关与人大、政协和组织人事、统战、执法机关等对行贿人开展联合惩戒的集体探索与实践，目标直指贿赂犯罪治理的综合效能。
从行贿人“黑名单”制度的检察实践来说，它本质上是一种查询，而不是一种法定的惩戒。更直白解释，过去的行贿人“黑名单”只是向社会公众提供了一种信息搜索服务。在查询到行贿信息之后，检察机关并将没有任何法律上的权力去干预或参与招标、集采等实体处理。查询结果对任何个人或机关都没有强制性。过去对“查询”功能的发挥，主要是通过“检察建议”这种软监督措施来推动的。
“法无明文授权即禁止”，这是公权力运行的基本准则。将行贿人“黑名单”纳入公权力运行轨道，也不能例外。对于那些已经法院裁判确认的行贿人来说，他们已接受了刑罚的惩处。根据“一事不二罚”原则，如无明确法律依据，将不能再就同一事实对同一当事人作出第二次处罚。
若强行限制行贿人“黑名单”上的自然人或市场主体进入某个行业或从事某项业务，实质等同于给这些行贿人处以一种有别于刑罚的 “资格刑”。我国现行刑罚体系中并无这一罚则，修法将成为必选项。
当然，资格准入也可以由行政机关依法定程序设立为行政许可的一种。这同样需要调整现行法，以赋予行贿人“黑名单”禁止准入的法律依据。
基于前车之鉴，有必要先给行贿人“黑名单”上个国家法的“户口”，让它有一个“白身份”。在这个“白身份”里，至少应包括但不限于“黑名单”的惩戒性质、规制范围、执行机制以及救济程序等。一张规范化的、具象化的、法治化的行贿人“黑名单”，才能走得更稳、更顺、更远。