当前形势下城投公司转型发展的“四变”“四不变”

引

言

2022年，伴随着上海城投成功举办的三十周年庆典活动，城投行业已迈入而立之年。三十年来，我们的城投行业有过无限风光，也有过落寞时刻；建立过丰功伟绩，也遭受着多方争议。

当前，百年未有之大变局中的“变局”比我们预想的程度更加严峻。外部形势，更加显得波诡云谲；内部环境，更加让人深感不安；疫情肆虐三年，经济亟待恢复。我们何以应对？每个人都在煎熬着、挣扎着和期盼着。为有效应对一系列重大变化，城投正再一次成为大家翘首以盼的对象。我们广大的城投公司既要成为跨周期、逆周期调整的重要抓手，又要完成转型发展的艰巨任务，可以说是在夹缝中负重前行。在当前形势下，作为持续研究城投行业的人士，笔者在城投公司身上看到了“四变”与“四不变”。

一、城投公司的“四变”

（一）生存环境发生变化

城投公司自诞生以来，一直与政府有着紧密的联系。在地方政府的“关照”下，城投公司通过大规模举债、城建投资实现了“滚雪球”式快速发展。然而，高速发展的背后是平台公司代政府融资造成的地方政府性债务风险，国家有关部门多次进行政策规范和引导，城投公司的生存环境正发生着重要变化。

地方政府债务监管不断加压。一是陆续出台政策文件，从2010年国发19号文开始，中央高度关注地方政府的债务问题和平台公司的发展问题。随后的十余年，政策监形势管愈演愈烈，陆续出台了〔2014〕43号文、〔2017〕50号文，尤其是2021年银保监会印发15号文，从金融机构角度施压，对有隐性债务的城投公司来说可谓致命一击。二是处罚问责事件频频发生。随着2018年隐性债务问责办法的下发，地方政府债务问责机制进一步加强。对继续违法违规举债违规行为，发现一起、查处一起、问责一起，做到终身问责、倒查责任。

政府投融资体制持续改革。一是PPP模式回归理性，规范发展成为主基调。PPP模式自2014年经历了爆炸式增长后，随着2017年财政部92号文件的出台， PPP项目整肃、规范的大幕拉开，“规范”已成为中国PPP回归理性发展的总基调。“十四五”时期，在城镇化高质量发展、乡村振兴、“补短板”、公共服务均等化等领域的项目建设中，PPP将进一步发挥重要的带头作用。二是专项债成为地方政府带动经济的重要抓手。2014年颁布的新《预算法》首度明确了地方政府举债的权责。在国家政策的推动下，作为国家补短板、稳增长的重要工具，近年来，地方政府专项债的发行量屡创新高，为我国基础设施建设筹集了大量的资金。三是《政府投资条例》进一步抑制政府不合理投资冲动。2019年发布的《政府投资条例》从法律层面规范了政府的投资行为，明确国家加强对政府投资资金的预算约束，政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金，对提高政府投资效益，激发社会投资活力，具有重要的意义。

国资国企改革不断深化。党的十八大以来，中央出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）为顶层设计的“1+N”政策体系，为国资国企改革搭建了“四梁八柱”。《国企改革三年行动方案（2020-2022）》进一步明确了国企改革目标、时间表和路线图，这是进一步落实国有企业改革“1+N”政策体系和顶层设计的具体施工图。城投公司作为地方政府的国资重地，按照国资国企改革的要求不断转型升级，改革成效进一步凸显。

地方经济财力捉襟见肘。一是经济下行压力不减。2018年开始，受地缘政治、贸易战等因素影响，我国经济进入新一轮下行周期，经济下行压力逐步加大，2020年新冠疫情不期而至并演变成全球大流行，更是重创本已下行的经济，预计经济复苏短期困难。二是房地产行业调控加剧了政府财力问题。政府性基金预算收入是我地方政府收入的重要组成部分，而在政府性基金预算收入中，国有土地使用权出让收入占据绝对优势。随着对房地产行业的政策性调控，我国房地产行业疲软，“流拍撤牌”“城投托底”成为城市集中供地的关键词。地方国有土地使用权出让收入锐减，部分基层财政收支矛盾加剧。

（二）政企关系发生变化

作为地方政府的融资主平台，城投公司依托政府而生，依附政府而存。这种政企关系在为城投公司带来信用背书便于融资的同时，也带来了更多不便与不利。主要体现在城投公司业务来源上主要依赖政府，无市场化基因、无业务竞争力，难以在市场上立足。政府大都也只是将城投公司当作一个部门看待，往往是行政指令式的管理，城投公司无自主管理权限、且各类临时性任务很多，不利于自身系统性发展。

在外部政策和持续投融资的驱动下，城投公司正推进市场化、实体化转型，城投公司与政府之间建立起新型的政企关系。政府已基本认可平台公司需逐步强化市场属性，并通过制定授权放权清单等方式，支持城投公司在授权范围内积极履职政府交办的任务和开展自身的经营，政企关系实现由“亲”到“清”的转变。

（三）运作模式发生变化

在43号文之前，地方政府通过不断注入各类资产，壮大资产规模，以支持平台公司融资；依托土地运作，通过预期土地出让收入来支持平台公司融资和还款；依托政府信用背书，以出具承诺函、安慰函等形式支持平台公司融资，等等做法，使得城投公司在政府的支持下渡过了“黄金20年”。

转型中的城投公司逐步意识到市场化融资能力培养的重要性，“谁用谁借、谁借谁还”的意识愈发强化，在融资过程中开始考虑偿债资金来源。同时，城投公司以国有市场化主体的身份经营地方政府拥有的经营性资产、资源、资本和资金。政府的支持方式发生也发生了重要变化，在建立新型政企关系的基础上，政府回归出资人角色，通过统一协调整合，注入“四资”、特许经营权等，给予稳定的项目支持，出台政策妥善解决存量债务问题等方式，助力城投公司转型。在政府的支持下，城投公司可与政府建立市场化结算关系，在支持地方政府的同时，也增加了一定的经营性收入。

（四）管理方式发生变化

平台公司成立之初，大都执行政府指令性任务，主要职能为围绕城市基础设施建设的融资和投资等，往往忽视了公司的内部管理，相关从业人员也不具备现代公司管理的基本能力。

随着国资国企改革的深化，城投公司将回归企业的本质，需培育独立生存和可持续发展能力，管理方式发生变化。一是按照现代企业制度的要求完善公司法人治理结构，规范党委会、董事会、监事会、经理层权责。二是组织机构调整，精简优化部门，实施业务下沉，建立精简高效的现代组织架构，减少内设部门，减少管理层级，降低运营成本，提高管理效率。三是建立健全组织管控体系与制度流程规范，实施分层运作、分业经营、分类管控，系统完善企业制度流程规范，提升企业运作效率。

二、城投公司的“四不变”

正是因为生存环境、政企关系、运作模式和管理方式等方面发生的变化，城投公司也正经历着转型发展，如何转型，转向何处，笔者认为在当前环境下需深刻理解如下“四不变”，并贯穿到公司转型发展工作中。

（一）存在逻辑不变

经过三十年发展，经历了严监管政策频发、政府融资职能剥离、政府托底和刚性兑付的信仰破灭，城投公司仍然屹立不倒，主要原因在于其存在逻辑不变。主要体现在三个方面：

一是分税制背景下的财政管理体制不变。改革开放以来，伴随我国经济体制改革，财税体制同样进行了适应性变革。1994年启动的具有里程碑意义的财政体制改革——实行分税制，形成了相对稳定和规范的中央与地方财政分配关系，并构成了我国公共财政体制框架基础。分税制改革后，我国根据实际执行情况，不断对分税制财政体制进行优化完善，但并没有根本解决地方政府事权财权不对等问题。负债发展，这是城投公司产生和发展的基础，也是其能长期存在的必要因素。

二是投资拉动型的经济增长方式不变。面对我国经济持续的下行压力，投资在当前中国经济增长中依然占有不可替代的位置。尽管近十年，投资对我国经济贡献逐步回落，消费占比有所提升，但考虑到投资的作用大、见效快，这依然是我国经济增长的主要拉动力量。考虑到我国当前的基建短板和新基建等要求，城投公司作为地方政府城市建设的重要抓手，还将发挥投资托底作用。

三是债务风险防范下的承债主体不变。严监管政策下，城投公司规范融资、规范发展的要求越来越高。伴随着市场化转型、实体化运作的推进，城投公司的市场化、可持续融资能力也在逐步提升，并建立起多元化、多层次的融资体系。“以融化债、以融促产、以融落项”要求下，城投公司仍是重要的承债主体。

（二）初心使命不变

城投公司因城市而生，服务城市建设运营和城市产业发展是其毕生使命。尽管市场化转型如火如荼，城投公司的初心使命始终不变，与城市同发展、共命运。一个城市的良性运转，政府需要做到“六保”，要加快城市建设、要做好城市运营、要促进产业发展升级、要做好生态环境治理、要加快债务风险化解、要做好扶贫攻坚……城投公司就需要围绕政府的任务来确定自身的业务，搞融资、搞建设、园区招商、产业投资等等，发展定位也从前期的单纯的基础设施建设者到现在城市综合运营商。可以说城投公司的发展始终围绕着城市建设、运营和产业发展的需求而变化。

（三）基础业务不变

与市场化企业不同的是，城投公司通常是以公益性项目为主，以经营性业务为辅。具体来说，城投公司的公益性项目主要在于城市基础设施建设，如市政道路、桥梁等建设、管养维护等。早期的城投公司仅发挥围绕基础设施的代融资、代投资、代建设等“三代”职能，市场化转型下，城投公司仍聚焦这个主要领域，并致力于延伸城市基础设施建设运营链条，围绕基础设施建设项目探索开展全过程咨询、原材料供应、施工及管养维护等服务，增强公司造血盈利来源。另一方面，城市水、电、气、网等城市公共服务配套类的准公益性项目，做好城市运营和民生服务保障。在经营性业务方面，城投公司围绕城市产业转型升级需求进行有效投资，如养老、教育、现代农业、文化旅游、重要新兴产业等等，既为城市产业升级添砖加瓦，也实现了增加公司经营性现金流，强化造血机制。

（四）功能属性不变

不论城投公司如何转型，地方政府仍是城投公司的出资人，城投公司的红色基因始终不变。根正苗红的城投公司始终有着强烈的社会责任感，总是能积极主动的承担起社会责任。甘做政府的“贴心小棉袄”，艰苦奋斗、乐于奉献、无名英雄仍是每一位城投人的标签。特别是2020以来，面对前所未知、突如其来、来势汹汹的新冠疫情，我国各地果断打响疫情防控阻击战，这其中就有不少城投公司的身影。

结

语

无论是外部形势变化还是内部转型升级需要，城投公司转型从来没有一劳永逸的灵丹妙药，都是在不断适应中提升发展，在不断探索中负重前行，分化发展也愈发严重。纵观国内诸多城投转型成功的案例，都可总结为在“四不变”发展逻辑下的三条主线引领：一是结合上位城市建设运营和产业发展要求，有明确的业务发展主线；二是结合项目投融资和债务风险管理要求，有明确投融资规划主线；三是结合现代企业制度建设要求，有明确的改革发展主线。相信随着转型的不断推进，城投公司的“企业基因”将逐步回归，业务能力也会逐步提升，并真正成长为“有机生命体”，发挥特殊目的的一般性国有企业作用，实现可持续健康发展，持续为城市发展贡献城投力量。

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