薛涛报告实录：从长江大保护看水务行业发展的困局和破局

3月23日，E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长、国家发改委与财政部PPP双库专家薛涛在2019年第（十七届）水业战略论坛做了《从长江大保护看水务行业发展的困局和破局》主题报告。薛涛以“不平凡的一年！”、“归于平凡的产业？”、“长江、长江……”作为报告目录，依次从环保板块震荡、PFI项目变动以及对特许经营的影响、水业竞争态势和未来战略发展方向、长江经济带总体治理需求以及资金来源渠道等方面分别予以研究分析。

来源：E20数据中心、E20水业研究中心

整理：安志霞、井媛媛

本文57张PPT,12225字，速读38分钟。

薛涛做主题报告

因为论坛现场时间有限，本次报告所涉及的部分内容并未被着重展开，这类内容可参照薛涛在往届论坛的演讲。

报告目录

一、不平凡的一年！

1.股市环保板块震荡的原因

2.上市公司财务状况体现的行业状态

二、归于平凡的产业？

1.PFI类项目的趋势

2.对特许经营类型的影响

3.水业竞争态势

4.水业领先企业的下一步战略

三、长江，长江……

1.长江治理的基本需求

2.具有运营价值的市场空间

3.钱从哪里来

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在听完一天半加下午小半天的重资产企业和技术企业发言后，我发现坚持到第二天下午的听众依然很多，这代表着行业的关注点在切换中。这次论坛各家分享的主题和之前有很大区别，除了资本在推动，龙头企业更多地在谈管理，技术获得了更大地关注，整个行业正走向理性。这次论坛期间，两山论到技术创新的话题给行业从如何真正从客户出发角度带来很多思考（相关阅读→ 傅涛：环境产业最终将成为两山产业）。作为企业家和管理者，与其抱怨时代对自己的不公，不如想自己还有没有东西没有做到，这才是我们最终还是要出发的地方。让客户的价值得以实现，企业才能得到稳定发展，再次感谢大家一直坚持到最后。不同于我在往年论坛的诗情画意的标题风格，今年我就用白话。本次报告的主题词依次为：不平凡的一年、归于平凡的产业、不平凡的长江。

3月22日世界水日，也是本届论坛开幕前一天，北控水务与中国三峡集团举行了签约仪式，日子选择背后的特殊含义值得深思。而我其实对长江大保护如何破局尚没有结论，因此，我在“不平凡的长江”一章选择省略号；而如何解决长江经济带环境治理问题，需要中国三峡集团、环境技术类公司和重资产公司共同摸索。长江大保护所面对的问题是中国环境治理行业的缩影，从长江大保护可以窥探中国环境治理所面临的所有现实问题（相关阅读→ 中国节能赵友民：积极践行主体平台责任 共抓长江大保护）。

正如刚才所提及，中国目前正处于全面切换时代，也是近四五年习总书记着重提及的，国家治理从关注速度与规模切换至结构性改革。从本届论坛开幕到现在，企业都在谈论系统和效率问题，技术创新和企业管理的目标都旨在提高所掌握的运营资产的效率。比如，历史积攒的管网问题已开始制约污水厂运营效率，通俗讲，我们把好干的事干完了，剩下的都是难干的事。通源在发言中提到的事情，我也有很深的体会，有些问题已不单单是产业角度的问题，也涉及政府管理能力需要大幅提升的问题（相关阅读→ 通源环境王猛：河道底泥一体化处理处置及资源化利用的探索与实践），我发言后的对话，会谈及这些方面的问题。国家部委之间的冲突、中央与地方之间的管理冲突，也包括PPP带来的干扰，很多现实因素让环境治理商业模式运转越来越复杂。

然而，有一条永远重要，如果你不能用心与客户站在一起、不能站在甲方角度帮助甲方解决问题，那么你在你所处的商业模式中间是被动的，也会容易掉进红海中。我前几天写过的关于垃圾分类的文章里提到，我们所在的领域从来不是纯粹的红海，也从来不是纯粹的蓝海，而是漩涡。红海和蓝海会来回切换，中间可以找到蓝海的企业，往往是通过创新和贴近客户的真实需求实现自己的发展（相关阅读→1、王凯军谈水行业创新与创新的基本规律；2、王凯军：环保企业创新发展的基本规律及机遇所在）。

一、不平凡的一年!

我的报告将从“不平凡的一年！”开始。

1、股市环保板块震荡的原因

这张图我在去年12月固废战略论坛展示过：从2013年上半年至2015年上半年，A股环境产业上市公司总市值一路飙升，增长1.87倍；在此之后陷入震荡波动期，并在2017年末开始急速下降；从2015年最高峰跌落至现在，跌幅33%；考虑到板块涨跌受大盘整体情况影响很大，而从这张图又无法解读出更真实的规律，我们特意绘制了另外一张图。

这张图将A股大盘涨跌带动板块涨跌的因素抛出在外。红色线是A股股市整体变动，而蓝色线则是A股环境产业股值变动情况。2013年至2017年末，环境产业股票处于高位上涨趋势，期间所发生的小波动也属于股票市场正常变化。但是2017年12月31号之后，环境产业股市正常波动的情况出现偏离，其下降幅度远超A股，并在发生偏离之后，并未出现明显反弹也并未回归到正常波动状态；而在今年两会前后才又重现微小上扬。这个时间点是财政部出台92号文规范PPP的时间，说明环境产业股市正常波动状态发生异常的转折点与PPP有关，而且有不小关联度,PPP的整顿甚至造成了环保股市的踩踏。许多环境产业上市公司实际并未参与PPP业务，尤其是一些PFI工程类项目，然而这些公司却受到连带影响。具体问题需要具体分析，总体而言，金融紧缩、财政减收和PPP规范导致了环保板块2017年年底以后出现股市反常跌幅状况。

既然A股环境产业上市公司异常变动与PPP有关，我在此依然要重复固废战略论坛的分析。在我看来，PPP为四分类，市政污水处理厂属于PPP的一种成熟类型，而被文件规范收缩的本应是可用性付费工程PFI类项目。

继续对近年来发生的民企（参股及控股）资金困难和由此带来的国有资本入资民企上市公司的情况进行简要分析。首先从数量上看，前几年这种情况发生频率均较低，但进入2018年以来已经超过10起，这与金融、政策等大环境变化息息相关。进一步拆分来看，2018年发生事件中40%为技术类企业，没有做任何类型PPP，也就是事件与PPP无关。而在与PPP相关的剩余60%重资产企业中，大概70%开展水环境景观工程类PPP业务，而PFI模式成为主因的比例又达到78%，这些企业在前些年PPP高速增长阶段借助承接大量PFI项目使得业绩大幅增长。但近年来金融、政策等大环境变化导致过多PFI项目在手的这类重资产企业受到较大冲击，其中民企由于融资短板而受到更大影响，才使得这类事件发生。合计评估一下，本轮PPP中新增类型--PFI模式结合资本泡沫的大起大落，确实是构成2017年以来环保领域本轮国进民退的主因，而工程类PFI退潮所引起的连锁反应更是导致环保股票在2018年出现踩踏事件的直接原因（相关阅读→ 1、 薛涛：如何做好PPP？  2、薛涛自序：在PPP落潮后下找到可持续发展的机会）。

2、上市公司财务状况体现的行业状态

除股市震荡之外，A股水务上市公司还出现哪些变化？特许经营模式推动市政污水处理市场化并促使A股水务上市公司总资产规模快速上升，尤其是首创这类A股A方阵公司，这几年来其资产增长速度很快（相关阅读→ 杨斌：环境产业进入新时代 首创股份启动“生态+”实践）。与此同时，数据分析结果发现所有方阵企业的应收账款也在飞速增加；而相对其它方阵，A方阵水务公司应收账款上涨率更快。应收账款问题已经成为所有企业特别关注的重点。不论是重资产公司还是技术公司，所有公司的销售净利率都在下降，可见原来一些同质化的简单商业模式所能够得到的常规利润总会在红海中趋平。

除此之外，还可以从资产负债率一端看到A股水务公司其它比较有意思的现象：地方国企类水务上市公司所受影响总体较小，甚至负债率有所下降，这是因为地方水务上市公司通过地方政府希望平台公司发挥更大作用的政策倾向中，可以获得政府资金的支持（相关阅读→ 1、粤海水务谭奇峰：粤港澳大湾区建设中的水企使命与担当；2、唐福生：未来已来，创业环保创业在路上）。A方阵公司负债率总体稳定，略有上涨，但如果我们将参与水环境业务的水务上市公司单独分析时则会发现，重度参与PFI模式的其负债率极度恶化。因为工业企业和政府的支付能力都在下降，C方阵水务上市公司的负债率也在上升。

回顾这几年的起起伏伏，在2018年底固废战略论坛我们推出了“几不可能三角”，涉及企业家如何平衡把握重资产、扩张速度、公司负债率、现金流控制等问题。一个企业应该结合自己的基因比如国企或民企，以及对技术的把握程度，也包括所在的具体细分领域，从而确定自己的安全定位，同时考虑国家金融环境近年来不够稳定的宏观大背景（相关阅读→ 薛涛：四维集约，合纵连横—固废产业年度盘点）。

二、归于平凡的产业？

那么在这种传统增长模式面临衰减的大背景下，环境产业是否会归于平凡？

1、PFI类项目的趋势

水环境PFI项目曾经给水环境行业带来系统性梦想，然而实际上却带来了工程进运营退的问题。央企工程公司在这类项目中获得优势，原因之一是金融机构如银行本就对这类央企青睐有加；而与此同时，地方政府支付信用不稳定、项目本身融资信用不稳定等因素都会导致银行逐渐把依赖从政府信用转移到企业信用，而这又自然而然给央企建筑公司带来更大的竞争优势。简而言之，业界曾经希望水环境PPP模式可以发展成为系统性整体模式，而现在却演变为工程性项目。

通过一组数据可以明确观察到趋势演变。E20研究院数据中心信息显示，伴随PPP规范，水环境治理市场项目竞争格局正在发生明显变化，黑臭水体EPC占比从原来75%增长至89%，而黑臭水体PPP不断衰减、PPP模式已下跌至11%，相信PPP模式占比未来会进一步被压缩。

反观参与水环境PPP项目的公司主体也在发生变化。A方阵水务公司份额逐年下降，园林类、建筑工程类公司也在收缩，BCD方阵企业、资本类企业份额在逆势上升（相关阅读→ 1、清控环保陈家轲：抓住污水深度处理最后的风口——总氮的深度去除；2、金科环境张慧春：以“膜”为媒，打造多维合作），资本公司有望借助资产负债余额在水环境PPP市场中分得一杯羹。

前段时间环境商会做交流会，媒体报道标题写作“环保与PPP绝交”。这其实并不太可能，除非财政部权力大幅度萎缩，因为目前PPP规程已经具有很强的根基。在楼部长履任财政部部长前后，财政部权力不断扩张，而发改委权力相对收缩。为让利企业，全国面临全面财政减收，在收入减少情况下，财政部一定会加强财政支出约束，去年底，财政部出台关于贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，在未来力度可能类似控制地方负债，对A方阵的相关业务产生长远的影响。因此，在我看来，尽管PFI在远离，但是PPP规则依然会影响重资产公司的生存空间（相关阅读→ 1、陈宏能：规范“绩效考核”这只手，避免对成熟PPP模式的误伤；2、怎么看污水垃圾传统BOT保底量可能被审计署认定为固定回报）。

财政部官方对PPP的三分法不科学，简单而言应该为四分之中看两分，将PPP项目分为运营类项目和工程类项目区别看待。92号文之后的10号文很重要，10号文应该是财政部第二次重大修补，不像以前的文件，这个文件阐述了更多关于环保的内容。10号文有实质大于形式的说法，也为PPP带来很多不可控因素。10号文开始修正分类的不合理性，文件明确要严格约束政府付费，同时却将污水垃圾从政府付费类限制中拿开（相关阅读→ 财政部重磅发文规范PPP发展，对环保相关领域有哪些影响？）。

2、对特许经营类型的影响

对于被明确不归入政府付费类的污水处理项目，财政强势的地方，有些政府会将B方阵手中的项目挤出来给A方阵竞标，存在地方政府与方阵企业的博弈；当然，也会有很多地方政府在融资手段多处受约束的情况下，选择做大B方阵平台类企业，好让地方政府融资更有弹性。这里面也涉及关于A方阵与B方阵合作的战术问题，需要新打法（相关阅读→ 1、赵笠钧：环境产业需要同行的力量，走向共生性繁荣；2、薛松毅：困境与突围，苏伊士新创建的智慧化思考）。这些博弈还会涉及污水处理特许经营续签项目，财政部门会要求必须将此类项目拿出来重新公开招标或者入库。此外，数据统计结果显示，近三年大约三分之二污水处理PPP项目尚未归在财政部PPP中心库；尽管企业融资并未受到影响，仍然可以用传统方式获得项目，但未入库的污水处理项目未来可能会面临绩效考核难题，可能会带来支付风险。

不论是特许经营时代还是PPP时代，在经历多年市场化改革之后，截至目前，污水处理市场化比例已达45%。在2008年金融危机经济面临下行压力时，地方平台公司拿走很多污水处理厂建设权，这种情况在2012年之后逐渐发生变化，尤其是2014年进入PPP时代后，市场化中新建污水处理厂比例被A方阵拿走的比例占据70%。10号文出台后，这部分比例有望进一步提升。另外，在污水处理存量资产中，大概有57%为非市场化项目，市场化项目占比43%。

国企民企在污水处理市场占比又是另外一种情况。如果将企业抽样样本锁定在11家，则国企比例在逐年上升；假如将企业抽样样本扩大至23家，则国企虽然规模增加，然而民企所占比例却在上升，也就是中小规模污水处理特许经营企业所获得的市场份额并不低。另外，北控、首创占比市政污水处理市场总能力36%（相关阅读→ 北控水务李力：行业影响力企业发展理念的思考和实践）。

生活垃圾焚烧市场正好处于特许经营中后期，截至目前，生活垃圾焚烧行业前十家的集中度大概在58%左右。环卫行业处于市场化早期，目前集中度还很低。污水处理市场行业集中度在2015年后开始增加，未来这一比例还会继续攀升，然而尚不能达到垃圾焚烧58%的集中度。

3、水业竞争态势

下图是参选本届水业企业评选的40家水务投资运营企业市政污水处理规模比例图，橘色为未运营规模、蓝色为已运营规模。

另外两个排行榜分别是42家十大影响力入围企业水务总规模与新增规模，并把政府直接授予的项目规模从企业业绩榜中分离出来，北控水务、首创股份新增量分别为494.28万吨/日、242.38万吨/日。

以下为今年水业十大影响力企业榜单。

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4、水业领先企业的下一步战略

那么在如此巨变的水务行业发展背景下，水务企业未来发展方向在哪里？首先是寻找内生价值，具体包含提高运营管理水平、智慧化管理、借力技术提升效率、向上延伸产业链、发展技术装备、用技术推动模式创新（相关阅读→ 1、中持股份邵凯：三维度解析中持的创新发展之道；知合环境乔瑞平：水环境治理技术及模式创新）。一些重资产的A方阵开始将业务扩展到装备制造，引来技术企业的争议，我个人倒是认为重资产企业的创新速度和敏感度弱于中小技术型企业，如果中小技术型企业的产品能被大企业快速掌握，说明中小技术型企业提供产品与大企业提供产品之间并没出现实际效力的差别，那么中小技术企业的产品可能已经处于市场衰减期。

我依然认为，技术企业如果在产品领先和客户贴近上找到自己的优势，依然可以找到与重资产公司也就是与A方阵长期生态合作的机会（相关阅读→ 1、清研环境刘淑杰：RPIR技术创新之路；2、赛诺水务张岩岗：适合自己的路，才能行远弥坚）。因此，技术型企业一定要在创新上具备优势，而这类企业往往是民企且是中小规模企业，也属于今天发言的技术领先型企业。只有如此，在探寻内生价值时，重资产公司或者CD方阵公司都会获得技术推动模式创新的机会（相关阅读→ 1、合续环境李文生：技术升级带动行业标准化2.0时代；2、翰祺环境郭永伟：依归技术初心，专注解决难题）。

市场扩张的另外一个发展方向在于重构多维边界，具体有四种实现方式：收并购扩张、区域集约、网络集约、要素集约。收并购扩张也是多维边界的合作方式，其余三种我在去年固废战略论坛谈到过，也是基础设施集约化的几个方向（相关阅读→ 岭南水务李恒山：因水缘聚 引“岭”未来）。前文所展示的市场化特许经营比例和市场化规模增长以及由此所形成的马太效应，仅涉及傅老师所讲的环境治理中点源治理部分。而如果要涉及面源治理则一定要考虑如何做到区域集约、网络集约以及要素集约。走向乡镇环境治理是区域集约的一个方向，而管网市场化涉及的厂网一体化，也涉及以何种商业模式才能被企业承接；要素集约则包括综合环境服务、综合城市服务和挖掘经营资源（相关阅读→ 商达环保郑展望：以“以用为本”的后端运维视角构建农村污水治理整体方案）。

在统计2018年A、B方阵上市公司及大企业收并购情况时发现，并购方向涉及领域扩张、规模扩张和技术扩张。领域扩张包括跨行业布局、国际布局和产业链布局。除此之外，还有规模扩张，也就是通过收并购实现传统市政污水处理规模增长。E20研究院数据中心借此还将发布仅供A方阵圈层企业参考的《市政污水商机密报》，该报告将会对传统污水处理存量市场诸省展开分析，以期为圈层企业并购提供寻找方向。

在分析区域集约走向村镇时，通过数据统计可以发现近两年污水处理增长的明显趋势：或者50万吨/日以上污水处理厂获得微小增长，或者A方阵企业将触角延伸至镇级5万吨/日及以下污水处理厂。做一个形象化比喻，也就是在传统污水处理市场中，品质良好的大块肉快被分食完毕，企业开始以兔肉为食。

在污水厂点源上的规模集约完成后，污水处理市场留下厂网分离痛点，并已引起住建部重视。但是简单的厂网一体化的市场化模式目前看问题很多，这个不能用肉和骨头的方式来理解。关于这个污水处理热点问题，具体归纳几点就是特许经营PPP化中新出现的保底量问题、管网维护不善致使进水浓度偏低问题、进水超标导致出水超标的责任认定问题。这些问题均牵涉污水处理厂是否可以稳定运行以及收入稳定性。今年，我们将发布《污水处理市场分析报告》，供各位企业参考（相关阅读→ 1、督查/进水超标/保底争议，企业专家对话污水厂运营三大尬点；2、解读：河北两厅明确进水异常导致的出水超标应从轻或减免处罚）。

管网是污水市场化的重要因素，企业也在研究是否可以将管网做成资产，北控秦皇岛模式曾在一个月前被宣传，也正在引起业内关注。另外再深入一层则会发现，还有一个问题值得思考，管网资产化是否可以与管网实际需求实现良好对接？即管网运营维护的实际需求是否可以借助合适的商业模式转化为企业的运营资产。管网从粗放维护到有效运营、有效提升，涉及很多升级工作，这类升级工作如果采用了新的技术，会比简单粗放维护看似花钱多，但是实际效果会省钱，也比广泛采用大规模开挖省钱（相关阅读→ 万朗水务集团樊雪莲：智慧先行的治水新理念）。在新商业模式下的未来的管网市场，重资产公司以及类似中仪的技术公司均会在其中找到自己的发展空间（相关阅读→ 中仪股份：内核驱动打造全方位智慧管道检测与修复的排头兵）。

通过分析中可以发现，相当比例的污水处理单体项目并不在财政部PPP中心库；而污水处理厂网一体化项目都会在PPP库内，其中，城市占39%、县城及以下占45%。

那么是否可以依据10号文表象判断管网是否为准运营资产？我个人认为目前依然有些困难。因为财政部分类的不科学问题，污水处理被划分纯政府付费，然而按照实质大于形式原则，污水处理又不同于PFI，因此被拆分出来与PFI区别对待。在污水处理被拆出来之后可以发现，污水处理并不受5%限制。但是，在这推理中可以看到，污水处理和垃圾焚烧被明确属于纯政府付费范畴，因此，污水+管网、污水+河道并非使用者付费，已经不能被认为属于可行性缺口补贴，因此无法绕过5%限制。假如水务PFI类项目不包含污水，那么只能寻找经营类项目比如公园、停车场等，挖掘这类项目将非常有难度。现在看来，管网、黑臭水体、村镇污水很可能都与PFI一样受限制，也因此增加管网资产化的难度。简而言之，在现阶段，如何挖掘经营资产将是这类项目开发的难点。

在诸多约束情况下水务行业未来的发展看似很不明朗，然而去年以来长江动作给环保企业又带来很多希望。30多家单位与三峡集团签订战略合作协议，北控甚至签约两次，水业战略论坛前签订了深度合作协议。在这里，我也想分享一些长江经济带治理方面的思考。

三、长江，长江…

首先回顾一下长江经济带究竟是什么，可以看到长江经济带11省市人口、产业结构和GDP分布情况。面积仅占21.4%，人口与GDP占比全国却达43%、45%；伴随产业结构的调整与升级，长江经济带三大产业，第二产业比重在不断压缩，第三产业比重在不断上升；而不到十年间，GDP占比全国比重上升了3个百分点左右。

1、长江治理的基本需求

与环境有关的相关治理需求在这中间已经显示，黄色的部分是一些具体的治理点，在后面会逐条分析到。

首先是断面不达标的消除。从水质断面观察，长江流域III类（含）水质以上断面比例超过80%，但在540个国控点中仍存在12个劣V类国控点，分别位于湖北省、云南省、四川省、贵州省（相关阅读→ 博汇特潘建通：地表准Ⅳ类出水生化工艺的探索实践）。

工业园区的治理亦是长江大保护的重点。据不完全统计，2017年长江流域有超过一半的工业园区依托城镇污水处理厂进行处理，这部分污水处理需求有逐步独立建厂的趋势，经过简单计算，大概带来170-250亿之间的一个工业园区新建污水处理设施的市场潜力，此外，湖北、湖南、江苏、浙江是工业园区相对较为聚集的省份，市场需求释放速度会相对较快。

不仅仅要看园区、看市政，工业企业水的治理需求也在长江大保护中汇总得到释放，拿造纸来举例，2017年11省市各类纸及纸板生产量超过1亿吨，广东、山东、浙江、江苏四省年产量超过1000万吨，由此带来了大量的造纸废水的治理需求，据简单测算11省市年造纸废水治理的市场需求在150-350亿元。E20研究院也会发布《中国工业污水处理市场的识别地图》，且会分领域逐步推出，用于给工业企业的会员寻找在长江以及其他省市的项目机会。

三磷污染的专项整治亦是长江大保护中的治理重点。据资料显示，我国磷矿主要集中在湖北以及上游的四川、云南、贵州等地，矿坑废水的治理，以及由此带来的周边环境影响，或均将由此备受关注。

此次长江大保护中特别提出了对废旧地膜需回收处理，据统计11省市中上游地膜覆盖面积相对占比较高，或为治理的重点区域。

2、具有运营价值的市场空间

2025年也就是“十四五”末，在长江经济带环保治理的市场中，关于A方阵业务所涉及的资产类项目、也就是有机会做成运营类、预期收入长期锁定的市政环境服务类项目的规模空间，我们做了一个包括污水处理在内的分项统计，污水处理市场存在1200亿新建规模和3300亿总运营规模。

如果为实现水环境整体改善、实现厂网河一体化，按照高标准运营维护管网，则管网面临大幅更新、维护或是提升的市场需求；其中包括新建管网、雨污合流、老旧管网维护（一般简单的开挖与非开挖结合情况）以及精细化维护。现在至“十四五”末，11省市管网新建市场规模为2800亿、雨污合流改造市场规模为1000亿、老旧管网维护改造6000亿、管网运维3500亿。

面源治理，一定要与化肥的替代和有机肥的使用有关。长江大保护中提出要实现化肥的负增长，推进有机肥替代化肥，污泥的资源化处置受到关注。

据E20研究院《中国污泥处理处置行业市场分析报告》数据显示，2018年11省市污泥产生量达到1975万吨，已运营无害化处置规模3.27万吨/日，无害化处置率达到60%左右，高于全国整体水平。预计现在至“十四五”末期，污泥的整体市场规模或将超过600亿元。（包括投资及运营）。具体分析可以参考我们的污泥市场报告。

环卫是个得益于PPP而市场化较晚启动的大市场。伴随城市整体环境卫生面貌改善，环卫支出越来越多。根据我们对垃圾分类的研究，如果完成全国范围内的垃圾分类，环卫运营规模还要成倍，其中包括分类之后的后端垃圾处理处置设施的完善以及现有湿垃圾的处理设施的投运，都需要更多的资金投入。

伴随着城市化的要求以及垃圾焚烧厂的逐渐开运，预计现在至“十四五”末期，生活垃圾市场存在800亿新建规模和800亿总运营规模。

2018年长江经济带市政环境治理能够实现资产化和运营价值的项目规模大概在2200亿左右，2025年要达到长江大保护的治理要求，则所需资金至少翻一倍，这些都是政府需要支出的情况。

3、钱从哪里来

那么以如此庞大的市政环境治理需求为例，面对如此巨大的资金需求量，钱从哪里来？因为地方政府为环境治理的主要责任主体，E20研究院特绘制了E20地方政府统筹环保财政收入图谱，试图从政府端识别地方政府环境治理的收入来源。

在介绍图谱之前，首先简要回顾财政预算史。1994年我国开始分税制改革，并引入税收返还和转移支付制度；转移支付又被划分为一般性转移支付、专项转移支付。其中，一般性转移支付，地方政府可以按照相关规定统筹安排和使用；对于专项转移支付，地方政府需按规定用途使用。2011年，随着财政部要求将预算外资金管理的收入全部纳入预算管理，财政预算体系形成了财政预算“四本账”：公共财政预算收支（或一般公共预算收支、公共预算收支）、政府性基金预算收支、国有资本经营预算收支以及社保基金预算收支。从财政列支项目的具体名称观察，与环保相关的财政预算收支主要体现在公共财政预算收支、政府性基金预算收支两本账。

E20地方政府统筹环保财政收入图谱即立足于地方政府，将地方政府可统筹使用的环保财政收入来源作为切入点，深入分析地方政府环保治理可能的资金来源。

先从一般公共预算收入账本算起。一般公共预算收入由税收收入和非税收收入构成，从中央与地方角度，又可分为中央税、地方税和中央地方共享税。在这个账本中，中央通过税收返还和中央转移支付与地方产生联系。在地方政府税收层面，城市建设维护税、水资源费（已并入资源税）与税收直接相关。另外，环境保护税为新增加的地方税种，且在该税种设立之初，被明确列为地方税。尽管中央可以通过税收返还地方，而税收返还科目中并未涉及城市建设维护税和资源税，也就是说地方一般公共预算收入中两项税收相关部分即为地方政府可以直接用于环保的部分。污水处理费并未出现在该账本中，与污水处理费在全国开征情况不同，垃圾处理费仅在部分地区实施且不同地区计入财政账本的不同，此类征收暂且被忽略不计。环境保护税通过对大气污染物、噪声、固体废物、水污染物进行征收，面对不同种类具有不同的征收标准。

在地方一般公共预算账本的另外一个组成部分中，中央通过税收与非税收所形成的中央公共预算收入，借助中央转移支付形式（一般转移支付、专项转移支付）对地方财政支出进行调控。与中央专项转移支付的指定用途不同，因为中央一般转移支付并未指明具体用途进而对地方政府形成使用用途明确限定，因此在分析地方政府可统筹使用的环保收入中并未将该部分考虑在内。

总体而言，在一般公共预算具体科目中，地方政府可以统筹用于支付环保的收入来源包含：地方本级一般公共预算中的城市建设维护税和资源税、2018年新开征的环境保护税、中央专项转移支付，三项合并形成地方政府统筹用于支付环保的收入来源。

根据中国城市建设统计年鉴、中国城乡建设统计年鉴数据，借助供排水、垃圾环卫占比城市总维护建设支出比例测算，历年城市建设维护税中大约15%用于支持市政环境基础设施支出（含环卫），并按比例作为此类税收中环保支出的主要来源。而在费改税调整中，水源费被并入与资源税，按照历年水资源费与资源税的历史比值，测算环保可能的相关支出数字。将测算后的两项税收中的相关环保类作为税收收入来源，则发现，即使加上2018年的新征收的环境保护税，环保相关的年税收总计也不足1000亿元。

将中央专项转移中与环保相关的支出进行分类后发现，大概包含5类，分别为大气、水体、管网（含海绵城市及地下管廊）、农村环境、农业（水系整治及资源生态保护）；特别指出，近几年在中央专项转移支付基建支出科目中也有环保相关支出，并未在此特意列明。数据分析分项总额及结构性占比趋势如图所示。

在国家基金账本中，与环保直接相关的为废弃电器电子产品处理基金收入、国家重大水利工程建设基金收入、国有土地使用权出让金收入、可再生能源电价附加收入、城市基础设施配套费收入、污水处理费收入。在这几类中，废弃电器电子产品处理基金收入为中央收入、国家重大水利工程建设基金收入为中央地方共享收入，剩余几类均为地方政府基金收入。

通过分析财政预算报告数据可以发现可再生能源电价附加收入在2014年之后趋于稳定，而污水处理费从2015年开征之后呈现每年攀升的状态。而在其它与环保相关的政府性基金中，国有土地使用权出让金占比近85%，在历史趋势线中呈现整体上扬趋势，且远超城市基础设施配套费。

依照支出计算，在两个账本中，环保从一般公共预算支出的科目包括节能支出项下的污染防治（大气、水体、固体废弃物与化学品）、自然生态保护（生态保护/农村环境卫生）；城乡社区环境卫生（环卫以及垃圾处理相关支出）；农林水（农业资源保护与修复利用、江河湖库水系综合整治、农村人畜饮水），而相应的政府性基金支出包括国家重大水利工程建设基金、国有土地使用权出让金、可再生能源电价附加、城市基础设施配套费、污水处理费。

纵观全国地方政府一般公共预算支出事项分类则发现，城乡环境卫生支出在直线上升，伴随环卫市场化和后端生活垃圾处理需求的不断增加，而直接列明环保类支出陡度从2016年开始直线上升，暂且不论其支出实际源自哪里，水十条、土十条、大气十条政策叠加，扰动了正常的支出频率，环保产业的政策性刺激效应非常明显。而其它环保（农林水）却在近些年，一直呈现出直线状态（仅在2015年出现波动）。

而在地方政府环保支出中，中央转移支付占比却急剧下降。该变化也与国家宏观政策环境息息相关。《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》国发〔2014〕71号明确要完善一般性转移支付、从严控制中央专项转移支付；而中央对地方环保支出主要通过专项转移支付。除此之外，2015年新环保法开始正式实施，新环保法把地方政府作为环境的一级责任主体，这几年不断加压。在2015年之前，中央环保支出与地方环保实际支出所占比例呈现稳定状态；在宏观财政政策及环保政策变化背景下，而中央对地方转移支付的环保支出从2014年开始逐年下降，在中央的钱投入总额基本不变的情况下，现在总共的环保一般公共预算支出，地方已经从三七变二八，中央的钱没有变，地方多花了15%的钱。

在分析政府性基金预算账户时发现一个比较奇怪的现象，可再生能源电价附加收入安排的支出与污水处理费安排支出与相应的收入，每年基本都会有盈余。这个可能与污水处理费账户管理和统计不太完善有关。

通过以上分析可以发现，地方财政实际承担的环保支出压力逐年上升，地方公共预算收入面临增长放缓、中央支付占比降低、收取不规范的现实情况，地方公共预算支出压力不断加大，与此同时，水十条、土十条、大气十条等释放的环保需求越来越大，PPP模式发展受阻等几重背景之下，地方政府如何保障环保领域的支出值得进一步思考和探究。

假如通过数据量化分析地方政府的环保财政支出压力，可以发现以下情况。在一般公共预算账本中，假如将地方政府历年环保财政支出按照是否有收入来源开展对照分析，可分为三类，环保税收类、中央专项转移支付类、环保“赤字”支出类（无收入来源部分的环保支出）。在地方政府环保支出中，环保“赤字”支出占比历年全国环保支出比例从2011年30%上升至2018年60%左右，环保“赤字”支出占比在不断增加。

地方政府的环保赤字支出并没有收费来源，也没有中央的定额支付，必须得从自己土地收入盈余和一般公共预算其它税收中，比如营业税、增值税或者老百姓交的个人所得税，挤出来做环保投入，像军费和教育经费一样。假设环保“赤字”支出从地方政府历年税收收入中获取，则八年间，环保“赤字”支出占比地方政府历年税收收入的比重已从1%上升至4%。另外一方面，因为存在污水处理费的实际收入来源形式，若将这笔费用弥补环保“赤字”支出，则占比有望拉低1个百分点，而如果将污水垃圾全成本由居民付费而计算在内，则环保“赤字”支出占比有望被继续拉低至2%左右（相关阅读→ 1、一边提标不停,一边水价过低：污水处理费用年缺口上千亿；2、垃圾收费 | 香港来了，北上广深还会远吗？）。

而长江经济带环境治理资金需求在从2018年2400亿元有望飙升至2025年5300亿元。如果按照现在地方政府收入支出结构并不发生变化，则长江经济带环保“赤字”支出压力将继续上升，并将远超4%。如果支出压力持续放大，且目前收入来源中的税收结构、中央转移支付并未得到有效缓解，那么长江经济带地方政府环保“赤字”率将持续增加，并将明显加速。也就是说，长江经济带环境治理资金需求压力巨大，而资金短缺情况尚无法得以满足；如果做到现在的局面，我们长江沿线的地方政府将面临较大的地方环保压力，至少在4%-5%之间，也是地方政府必须做一些新的机制变革，才能解决环保问题。

除了上文提到的环保赤字服务部分，不论是长江大保护，包括三峡、北控水务以及其它企业也一定离不开这张图。横轴按照环境支付主体分类，分为政府、个人/企业；纵轴按照排放、资源化提升划分；虚线标注框为正在探索实现的方向，而实线标注框则为已经在做的部分。

红色部分为地方政府支付，包括地方政府环保“赤字”、中央转移支付、生态补偿。前文已对前两个已经重点讲述。生态补偿的未来看能否在核算生态产品价值变量基础上来确定政府通过公共财政对生态补偿的投入，以期实现下游地方政府对生态价值提升付费。

中间黄色部分是大家都在研究的，现在PPP或者平台模式如何把土地收益和商业捆绑体现在生态资源价值提升中，也就是怎么捆绑更多经营资源又如何将土地收益捆绑进来，这才能解决环境价值被弥散的问题。

右边蓝色部分涉及价费机制，政府通过向老百姓或者企业收费，或者后两者为生态附加值的主动付费，来解决资源价值提升或者降低污染物排放。

限于时间问题，不再对这个矩阵做更详细的分析，我们相信，长江大保护要落地，必须找到回报机制突破途径，那么应该是在这个矩阵之内的某一个方向。让我们拭目以待，谢谢大家。

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编辑 | 李艳茹、李丹

统筹 | 谷林