政府采购服务项目期限缩短对环卫行业的影响分析
2017年以来，受PPP尤其纯政府付费类PPP被大幅抑制的影响，十年期及以上的环卫PPP项目相比前一阶段数量有所下滑；与此对应的是，政府采购服务类环卫项目的平均年限也从1.97年降至目前的1.67年，降幅15%。
来源：中国固废网 作者：易木杨
2017年以来，受PPP尤其纯政府付费类PPP被大幅抑制的影响，十年期及以上的环卫PPP项目相比前一阶段数量有所下滑；与此对应的是，政府采购服务类环卫项目的平均年限也从1.97年降至目前的1.67年，降幅15%。这与地方政府对国家出台的一系列政府采购服务政策理解不到位不无关系。不论是对于企业还是政府，尤其从促进环卫市场化，促进专业服务效率提升和产业集约度提高的角度出发，合同期限下降都将产生不利影响。
一．102号文关于合同期限不超过3年的表述并不是新概念
2019年11月审议通过、2020年3月1日施行的《政府购买服务管理办法》（财政部102号文）对政府购买服务项目期限的表述为，“政府购买服务合同履行期一般不超过1年；在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同。”
不少地方政府受此文件影响，将本来可以更长的环卫项目期限限定在1+2年之内，实际上是对政策制定的初衷缺乏深入理解。
尽管财政部102号文对于合同期限的表述相较2015年的《政府购买服务管理办法（暂行）》属于新增内容，但并不是一个新的概念。
财政部在2017年颁布的87号文《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》中规定，“地方各级财政部门应当充分考虑实际财力水平，妥善做好政府购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接，足额安排资金，保障服务承接主体合法权益。年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。购买主体应当按照批准的预算执行，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有年度预算中统筹安排购买服务资金。购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。”
因此，财政部102号文是对项目期限应当和预算相匹配这一要求的明确和延续，并不是重新对项目期限进行要求。
对项目期限进行明确的初衷，87号文指出，是为了“制止地方政府违法违规举债融资行为，防范化解财政金融风险”。实质上， 87号文、102号文等政策制定的初衷，主要针对的对象是以政府购买服务名义变相举债的基建融资，通过重新明确政府购买服务的“基本服务”、“先有预算，后购买服务”和“纳入指导性目录”的三个基本原则，来规范政府基建融资的“偏门”行为。
环卫项目具有轻工程强运营属性，较少的工程量决定了环卫企业不太可能通过做高工程造价去获取更高利润并增大风险增加政府财政负担，算不上是102号文、87号文等政策的主要防范对象。其实类似的，环卫PPP的纯政府付费由于其强烈的运营属性和极少的工程量，也与背负隐性债务声明的市政道路、景观河道类的纯政府付费PPP有本质的区别，可惜也同样被财政部金融司的92号文和10号文所误伤。
尽管受政策影响地方政府总体上在逐步调低政府采购服务环卫项目期限，仍有一些地方政府对政策的认知是清晰的。
2018-2020年5月底，全国共有1073个中标的环卫项目的合同期限在3年以上（不含3年整），在此之中有673个环卫项目的期限处于3-6年之间。这1073个环卫项目分布在全国278个城市，其中77个城市3年期以上环卫项目数量超过10个，东莞、福州、肇庆、佛山四城3年期以上环卫项目在40个以上，且集中于3-10年区间内。此外，北上广深也均有3年期以上的环卫项目中标，共计28个。在102号文施行后的2020年3-5月，市场发布了55个期限超过3年的环卫招标信息，分布在广东（12个）、江苏（9个）、山东（6个）、河南（5个）、福建（3个）等地。
统计数据侧面反映出，经济发达地区更容易出现期限超过3年的环卫项目。这些地区对102号文的内涵把握更为准确，对轻资产环卫项目期限方面的硬性约束较少。
环卫市场化成功的标志是长期平稳优质运行。PPP的减少和缩短购买服务期限的环卫合同并不利于环卫行业的发展和效率的提升，长期来看，反而会产生成本升高、效率下降、环卫工人失业、环卫行业发展缓慢等不良后果。
在期限较长的环卫项目中，企业有动力加大机械化投入，并可以通过长期持续地优化作业方案，进一步抵消掉一部分成本上涨。如果频繁招标更换新的环卫企业，则：
1.环卫企业由于合同期限短，不会在机械化方面有大的投入，大比例短周期项目的出现将导致行业整体机械化率进程的迟滞；
2.企业在投标项目报价时，会按照招标时的成本进行测算，其价格随通胀每年都会上涨，而长期限项目则可以在数年内将价格限定在较低水平，有助于减轻政府财政负担、减少交易成本；
3.新中标企业需要重新熟悉项目当地情况，这个磨合的过程一般在2到3个月，在此期间效率可能低于原企业，产生一定低效浪费；
4.新中标企业将在人员方面重新进行优化，尽管一般合同中会对环卫工人权益保障内容进行约定，但仍不排除一段时期后环卫工人失业或应用的权益得不到保障，这并不符合国家稳就业保民生的大政方针。
5.整体而言，较短的期限不利于产业对接资本市场获得更低的融资成本，降低了环卫产业的吸引力，制约了人才、资金、技术的聚集和裂变，阻碍了行业的发展速度。
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编辑 |刘影、郭香莲
统筹 | 谷林
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