PPP项目如何用好地方政府专项债？‖《地方政府专项债务预算管理办法》解读
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一、重点导读
根据43号文，地方政府债券分为两种：一般债券和专项债券。对于基本公共服务等无收益项目，地方政府可发行一般债券融资，将来由税收等财政收入来偿还；而对于有一定收益的公益性事业发展，地方政府可发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。地方政府土地储备专项债券属于专项债券，专项用于地方政府土地储备。
据此财政部出台了《地方政府一般债务预算管理办法》（财预[2016]154号）和《地方政府专项债务预算管理办法》(财预[2016]155）号。以下我们将对管理专项债券发行的（财预[2016]155）号文进行重点解读。
专项债务分类 | 1.【债券形式】地方政府专项债券（以下简称专项债券）； 2.【非债券形式】清理甄别认定的截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量专项债务（以下简称非债券形式专项债务） |
发行主体 | 1.省级政府； 2.计划单列市（需经省政府批准） |
还款 | 1.本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还。利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还，不得通过发行专项债券偿还。 2.执行中专项债务对应的政府性基金收入不足以偿还本金和利息的，可以从相应的公益性项目单位调入专项收入弥补。 |
转贷 | 1.适用情形：县级政府确需发行专项债券的，应当纳入本省政府性基金预算管理，由省政府统一发行并转贷给市县级政府。 2.经人大批准：本级财政部门应当在本级人民代表大会或其常务委员会批准后，及时将专项债务转贷的预算下达有关市县级财政部门。 3.转贷协议：接受专项债务转贷的市县级政府在本级人民代表大会或其常务委员会批准后，应当及时与上级财政部门签订转贷协议。 4.还款责任：市县级财政部门应当按照转贷协议约定，及时向省级财政部门缴纳本地区或本级应当承担的还本付息、发行费用等资金。 5.违约责任：市县级财政部门未按时足额向省级财政部门缴纳专项债券还本付息、发行费用等资金的，省级财政部门可以采取适当方式扣回，并将违约情况向市场披露。 |
专债专用 | 1.地方各级财政部门应当依据预算调整方案及专项债券发行规定的预算科目和用途，使用专项债券资金。 2.专项债务预算收支纳入本级财政预算管理信息系统，专项债务管理纳入全国统一的管理信息系统。 3.专项债务支出应当明确到具体项目，纳入财政支出预算项目库管理，并与中期财政规划相衔接。 |
二、全文解读
财政部关于印发《地方政府专项债务预算管理办法》的通知
（财预[2016]155号）
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：
根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），我部制定了《地方政府专项债务预算管理办法》。现予印发，请认真贯彻执行。
财 政 部
2016年11月9日
附件：
地方政府专项债务预算管理办法
第一章 总则
第一条 | 为规范地方政府专项债务预算管理，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关规定，制定本办法。 |
第二条 | 本办法所称地方政府专项债务（以下简称专项债务），包括 1.【债券形式】地方政府专项债券（以下简称专项债券）； 2.【非债券形式】清理甄别认定的截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量专项债务（以下简称非债券形式专项债务）。 |
第三条 | 专项债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入政府性基金预算管理。 |
第四条 | 专项债务收入通过发行专项债券方式筹措。 1.省、自治区、直辖市政府为专项债券的发行主体，具体发行工作由省级财政部门负责。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区政府（以下简称市县级政府）确需发行专项债券的，应当纳入本省、自治区、直辖市政府性基金预算管理，由省、自治区、直辖市政府统一发行并转贷给市县级政府。 2.经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行专项债券。 |
第五条 | 【用途】专项债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。 |
第六条 | 专项债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。 【还款来源】专项债务本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还。【差额弥补-第七条】 |
第七条 | 专项债务收支应当按照对应的政府性基金收入、专项收入实现项目收支平衡，不同政府性基金科目之间不得调剂。 【差额弥补】执行中专项债务对应的政府性基金收入不足以偿还本金和利息的，可以从相应的公益性项目单位调入专项收入弥补。 |
第八条 | 非债券形式专项债务应当在国务院规定的期限内置换成专项债券。 |
第九条 | 加强地方政府债务管理信息化建设，专项债务预算收支纳入本级财政预算管理信息系统，专项债务管理纳入全国统一的管理信息系统。 |
第二章 专项债务限额和余额
第十条 | 【人大定总额→财政部分地区限额→国务院批准→下达省财政】财政部在全国人民代表大会或其常务委员会批准的专项债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家调控政策、各地区公益性项目建设需求等，提出分地区专项债务限额及当年新增专项债务限额方案，报国务院批准后下达省级财政部门。 省级财政部门应当于每年10月底前，提出本地区下一年度增加举借专项债务和安排公益性资本支出项目的建议，经省、自治区、直辖市政府批准后报财政部。 |
第十一条 | 【省财政定方案→政府批准→下达市县】省级财政部门在财政部下达的本地区专项债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑本地区公益性项目建设需求等，提出省本级及所辖各市县当年专项债务限额方案，报省、自治区、直辖市政府批准后下达市县级财政部门。 |
第十二条 | 省、自治区、直辖市应当在专项债务限额内举借专项债务，专项债务余额不得超过本地区专项债务限额。 |
第三章 预算编制和批复
第十三条 | 增加举借专项债务收入，以下内容应当列入预算调整方案： |
第十四条 | 增加举借专项债务安排的支出应当列入预算调整方案，包括本级支出和转贷下级支出。专项债务支出应当明确到具体项目，纳入财政支出预算项目库管理，并与中期财政规划相衔接。 |
第十五条 | 专项债务还本支出应当根据当年到期专项债务规模、政府性基金财力、调入专项收入等因素合理预计、妥善安排，并列入年度预算草案。 |
第十六条 | 专项债务利息和发行费用应当根据专项债务规模、利率、费率等情况合理预计，并列入政府性基金预算支出统筹安排。 |
第十七条 | 增加举借专项债务和相应安排的支出，财政部门负责具体编制政府性基金预算调整方案，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会批准。 |
第十八条 | 专项债务转贷下级政府的，财政部门应当在本级人民代表大会或其常务委员会批准后，及时将专项债务转贷的预算下达有关市县级财政部门。 |
第四章 预算执行和决算
第十九条 | 省级财政部门统筹考虑本级和市县情况，根据预算调整方案、偿还专项债务本金需求和债券市场状况等因素，制定全省专项债券发行计划，合理确定期限结构和发行时点。 |
第二十条 | 省级财政部门发行专项债券募集的资金，应当缴入省级国库，并根据预算安排和还本计划拨付资金。 |
第二十一条 | 省级财政部门应当按照规定做好专项债券发行的信息披露和信用评级等相关工作。披露的信息应当包括政府性基金预算财力情况、发行专项债券计划和安排支出项目方案、偿债计划和资金来源，以及其他按照规定应当公开的信息。 |
第二十二条 | 省级财政部门应当在发行专项债券后3个工作日内，将专项债券发行情况报财政部备案，并抄送财政部驻当地财政监察专员办事处（以下简称专员办） |
第二十三条 | 【专债专用】地方各级财政部门应当依据预算调整方案及专项债券发行规定的预算科目和用途，使用专项债券资金。确需调整支出用途的，应当按照规定程序办理。 |
第二十四条 | 省级财政部门应当按照合同约定，及时偿还全省、自治区、直辖市专项债券到期本金、利息以及支付发行费用。市县级财政部门应当按照转贷协议约定，及时向省级财政部门缴纳本地区或本级应当承担的还本付息、发行费用等资金。 |
第二十五条 | 【转贷违约责任】市县级财政部门未按时足额向省级财政部门缴纳专项债券还本付息、发行费用等资金的，省级财政部门可以采取适当方式扣回，并将违约情况向市场披露。 |
第二十六条 | 预算年度终了，地方各级财政部门编制政府性基金预算决算草案时，应当全面、准确反映专项债务收入、安排的支出、还本付息和发行费用等情况。 |
第五章 非债券形式专项债务纳入预算管理
第二十七条 | 县级以上地方各级财政部门应当将非债券形式专项债务纳入本地区专项债务限额，实行预算管理。 |
第二十八条 | 对非债券形式专项债务，债务人为地方政府及其部门的，应当在国务院规定的期限内置换成专项债券；债务人为企事业单位或个人，且债权人同意在国务院规定的期限内置换成专项债券的，地方政府应当予以置换，债权人不同意在国务院规定的期限内置换成专项债券的，不再计入地方政府债务，由债务人自行偿还，对应的专项债务限额由财政部按照程序予以调减。 |
第六章 监督管理
第二十九条 县级以上地方各级财政部门应当按照法律、法规和财政部规定，向社会公开专项债务限额、余额、期限结构、使用、项目收支、偿还等情况，主动接受监督。
第三十条 县级以上地方各级财政部门应当建立和完善相关制度，加强对本地区专项债务的管理和监督。
第三十一条 专员办应当加强对所在地专项债务的监督，督促地方规范专项债务的举借、使用、偿还等行为，发现违反法律法规和财政管理规定的行为，及时报告财政部。
第三十二条 违反本办法规定情节严重的，财政部可以暂停相关地区专项债券发行资格。违反法律、行政法规的，依法追究有关人员责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
第七章 附 则
第三十三条 省、自治区、直辖市可以根据本办法制定实施细则。
第三十四条 本办法由财政部负责解释。
第三十五条 本办法自印发之日起施行。
三、延伸阅读
时间 | 名称 | 主要内容 |
2015年12月 | 《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预[2015]225号） | 对地方政府债务实行限额管理，建立健全地方政府债务风险管控机制，依法妥善处置或有债务 |
2016年1月 | 《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》（财库[2016]22号） | 对债券发行实施限额管理，扩大地方债置换范围，合理把控发行节奏，重视信用评级、完善信息披露 |
2016年3月 | 中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要 | 经济保持中高速增长，到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番；消费对经济增长贡献将继续加大，投资效率和企业效率明显上升 |
2016年11月 | 《关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函[2016]88号） | 重申地方政府债务口径，明确各类政府性债务分类处置原则，再次强调中央不救助，必要时实行财政重整，严格责任追究机制 |
2016年11月 | 《关于印发<地方政府性债务风险分类处置指南>的通知》（财预[2016]152号） | 提出各类政府性债务分类处置措施，明确地方政府偿债责任，实现债权人、债务人依法分担债务风险 |
2016年11月 | 《地方政府一般债务预算管理办法》（财预[2016]154号）和《地方政府专项债务预算管理办法》（财预[2016]155号） | 地方政府债务“借、用、还”全面纳入预算管理；一般债务和专项债务分类纳入预算管理；非政府债券形式存量债务在规定期限内不同意置换，则不再计入地方政府债务 |
2016年12月 | 《关于印发<财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法>的通知》（财预[2016]175号） | 实施财政部专员办对所在地方政府债务限额管理、预算管理、风险预警、应急处置，以及地方政府和融资平台公司融资行为等的日常监督，并将监督意见报送财政部 |
2017年2月 | 《关于做好2017年地方政府债券发行工作的通知》（财库[2017]59号） | 合理制定债券发行计划，均衡债券发行节奏；不断提高地方债发行市场化水平；进一步促进投资主体多元化，改善二级市场流动性 |
2017年5月 | 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号） | 从清理整改地方政府违规担保、强化城投企业融资管理、规范PPP运作模式、健全地方政府融资机制、建立跨部门联合监测机制和推进地方政府信息公开六个方面规范地方政府举债融资行为 |
2017年6月 | 《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号 | 建立专项债券与土地储备资产及预期收入对应的债务保障机制和与之配套的债务周转，遏地方政府融资平台 机制和与之配套的债务周转，遏地方政府融资平台 |
2017年6月 | 《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》的通知（财预[2017]97号） | 收费公路专项债券资金专项用于政府收费公路项目建设，不得用于经营性收费公路，也不得用于非收费公路项目建设，不得用于经常性支出和公路养护支出，也不得用于偿还存量债务。 |
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