诺奖得主埃里克·马斯金：地方政府应设置PPP合作中的开支上限 | 第3届大梅沙论坛
编者按：
第三届大梅沙中国创新论坛已于2016年11月5日顺利落幕，本届论坛有幸邀请了150余位在政、商、学界有重要影响力的国内外演讲嘉宾与会，共举行了开幕式与主旨演讲，八场专题论坛，四场内部研讨会，两场对话，6000余人次听众现场聆听，百余名媒体朋友参与报道，受到社会各界的广泛关注和好评，成为全国在改革创新领域最有影响的高层次交流平台。
从即日起，我们将陆续推出部分发言嘉宾的发言实录，包含视频、照片，全方位记录与回顾此次盛会，欢迎关注！
PPP与政府开支限额
埃里克·马斯金
埃里克·马斯金 2007年诺贝尔经济学奖获得者
非常荣幸能够参加这次非常重要的会议，我要感谢主办方对我的盛情邀请，同时我还想说，非常开心能够再次回到深圳。我在七八年前来过深圳，现在深圳已经发生了很大的变化，虽然七八年不是很长的时间，可是我们已经看到了一个城市快速的发展。今天我要谈一下PPP的机制及其与政府支出之间的关系。PPP在当前的中国和世界上许多国家是一个非常重要的投资工具，而且可以预见在未来若干年它将会发挥更加重要的作用。
首先解释一下PPP是什么，PPP是一种涉及政府公共部门和私营部门的项目运作方式，政府公共部门在挑选了一些大型的项目之后，把项目的开发和运营，转交给私营企业来进行。私营部门作为合作方，有时，会通过政府转移支付获得报酬，也可以从使用这些服务或者是消费这些项目的消费者那里取得收入。PPP对中国来说是一个非常重要的项目推行的办法，对于中国的一些重要的基础设施，包括地铁、高铁、水务系统、公路，以及在制药行业，都发挥了重要的作用，将来也很有可能在其它的行业，比如说能源投资方面发挥重要的作用。
为什么说PPP是一个很好的机制呢？首先PPP对于政府来说，它允许后者有效地参与到项目当中，因为很多项目是非常大型的，而且具有很大风险，政府比民营企业更有能力承担这些风险。这些项目本身是要让所有的公众受益的，所以政府部门或公共机构的介入，十分重要。如果纯粹由市场来提供，可能不一定会提供得非常好，比如说清洁的空气，你就很难想象它由一个私营企业提供，它必须由公共的机构来保证，所以由公共的机构提供更加合适，而且政府也拥有更好的全局观，能够决定要在多大的规模下，以多大的程度来提供这些公共的服务。政府也可以提供有效的公共资金支持，比如说通过收税的方式，因为政府有比较大的税收基础。
那为什么又要私营机构加入进来呢？政府本身是没有各个方面的非常专业的知识，但是私营企业可能有一些专业人士和经验，所以私营机构作为合作者，作为项目运行的专家，来执行这些项目是更加合适的。需要注意的一点是，这种公私之间的合作，和传统的政府采购是不一样的，传统的政府采购是政府到企业去，然后在那里付一部分费用，来开发或者运行一个项目，这种传统的政府采购的项目开发和项目运作是分开的，首先是有一些私营企业，他们建立了这个项目，负责建造的工作，但最终可能是由另外一个私营的部门或者是机构来进行运营。PPP是把建造和运营绑定在一起的方式。
把这两个部分绑定在一起，其实也是有一定的不利因素，最理想的情况是我们选择了一个最佳的开发商，他同时也是项目运营的最佳的人选，在一些特定的项目中确实有可能，但是有的时候可能不是这样。不过比较值得关注的是把建造和运营绑定在一起的最大的优点，从理论的角度来讲这是PPP中很重要的部分，就是如果由同一个机构进行项目的建造、开发以及它后续的运营，这个企业在开发的部分就会把之后运营时候的成本考虑进去，对于政府机构来说，整体的支出会有所减少。
如果说运营和开发是分开的，作为一个开发商，他就没有很大的动力在帮你运营的过程中减少成本。作为一个运营商，很可能也没有这样的责任心，因为开发不是他做的，所以如果把他们分开的话，运营之中的成本很难得到非常有效的减少。我们之前讲到过，很多的文件中也提到过PPP的优点，还有一个优点也许是大家并不是非常了解的，那就是有这样一个现实，和传统的PPP模式不一样，作为一个公营的机构，它是有各种不同目标的一方，所以它进行这些项目的时候，并不是完全处于公益的目的，虽然它是为公众的福利服务的，但是还有其它的一些目标。所以我想解释一下这个部分，典型的情况就是，政府是一个由各个不同的部门和部分组成的整体，所以它并不是一个单边的机构，而是一个各个部门都有自己立场的机构。以中国为例，中国有中央政府，还有地方政府，如果我们从地方政府的角度来思考，这些政府的领导者当然非常关注本地的社会福利，但是他还有其它的一些目标要达到，比如说他要证明他管理的整个地区比其它的地方政府做得更好。很典型的一点就是，地方政府的官员如果希望能够走上更高的职位，那就必须要证明他在本地的政绩是成功的，和其他的一些地方政府相比，他是做得更好的。所以这个也是中国今天获得这么大成功的一个原因，因为各个不同的地方政府彼此之间是有竞争的。
但是并不能说PPP带来的全部都是好处，因为有一些机制会导致地方政府的领导者在推行一个项目的时候，他考虑的因素就不仅仅是和中央政府一样的方式，还包括自己在任期内的成就，以及政绩的表现。我们可以举几个简单的例子，比如说一个地方的政府负责选择项目，有一个新企业作为承建商来推行这个项目，每个项目由两个阶段组成，第一个阶段的成本是5，第二个部分的成本不确定，有可能很高，例如10，也有可能很低，例如4，假设这两种成本出现的可能性是比较平均的，那么第二阶段的平均成本是7。承建商有可能事先就知道第二阶段的成本是多少，但也有可能不知道，只知道平均数。政府领导也不知道。假设整个项目的社会价值是14，用低成本的方式来进行的话，14— 5—4＞ 0的，意味着这个项目是可以做的。如果按照平均成本计算，14-5-7＞0，这个项目也是值得执行的。但如果选择高成本的项目，14-5-10＜0，就变得没有任何社会效应。
但假设政府领导人通过这些高能见度的项目可以获得一些额外的好处，那么地方政府就有可能推行成本较高的项目来获取它的政绩，得到升迁的机会。从中央政府的角度，遏制这种高成本的项目的发生，也就是让地方领导人不能推行高成本的项目至关重要，因为它们没有任何社会效益。此处要考虑两种情况，第一种情况是承包方没有能力承受这个项目的风险，另外一种情况是它能够承受它带来的金融风险。在不能承担风险的情况下，要根据成本补偿合同机制，允许承建商在取得项目成本偿还的同时额外获得一点利润，假设这利润是1。中央政府可以给地方政府设置一个开支的上限，假设这个上限是13，在这样的情况下，当成本低的时候，承包商当然愿意接这个项目，因为项目的成本是4+5，只要政府支付10，他就能获得1的盈利。这样的情况非常好，因为项目成本低又有好的社会效益。但是如果成本高的话，承包商就不愿意介入了，因为政府支出的上限只有13，不够覆盖项目成本。但这样的情况也不坏，因为我们说过，高成本的项目没有社会效益，它可能从政绩上对地方政府有好处，但是对社会没有好处。在成本不确定的情况下，承包商不接受这样的一些项目，因为他们担心如果成本太高自己就会亏本。这种情况并不好，因为一般的情况下，这些项目还是能够赚钱，并且有社会效益的。所以在承包商必须承受风险的情况，政府开支限额使得解决方案有瑕疵。
接下来让我们假设承包商能够承担部分金融风险，中央政府继续设置一个开支的限额，也就是13，对于地方政府，他可以和承包商签定一个固定价格的合约，也就是不管发生什么，我都支付13的报酬。在这样的情况下，即使成本是不确定的，承包商也愿意接受，因为他所预计的平均成本5+7，比13要少，所以不管在成本低或者是成本不确定的时候，承包商都愿意接这个项目，但是如果他明确知道这个项目成本高的话，那就不尽然了。所以给地方政府设定开支限额能够促使他们选择有良好社会效益的项目。值得一提的是，对于承包商而言，他愿意接受这些风险纯粹是因为得到了激励，而不是源于他最终能获得多少分成。
我们现在再回到另外一种情况，即传统的采购合约，第一阶段和第二阶段的承包商分别是两家企业。那么适用于PPP的固定价格的合约，到了这里就不合适了。因为当我们完成了第一阶段，进入到第二阶段之前，第二阶段的承包商已知道成本的高低，就没有任何的机会再去参与一个成本不确定的项目了。
本文根据现场速记整理，未经演讲人审阅。
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