原国家税务局副局长许善达：新常态下的财税战略调整 （视频实录）| 第3届大梅沙论坛
编者按：
第三届大梅沙中国创新论坛已于2016年11月5日顺利落幕，本届论坛有幸邀请了150余位在政、商、学界有重要影响力的国内外演讲嘉宾与会，共举行了开幕式与主旨演讲，八场专题论坛，四场内部研讨会，两场对话，6000余人次听众现场聆听，百余名媒体朋友参与报道，受到社会各界的广泛关注和好评，成为全国在改革创新领域最有影响的高层次交流平台。
从即日起，我们将陆续推出部分发言嘉宾的发言实录，包含视频、照片，全方位记录与回顾此次盛会，欢迎关注！
视频实录：12:53
https://v.qq.com/txp/iframe/player.html?width=500&height=375&auto=0&vid=h035353vdqa
新常态下的财税战略调整
许善达
许善达 联办财经研究院院长、国家税务总局原副局长
我想谈谈对新常态下的财税战略调整的几点看法，自从提出新常态后，我们对于新常态下的不同领域的状态有很多研究。因为已经有好几年了，我认为现在我们的决策层已经完成了新常态下财税战略的调整，对比以前的财税战略有了重大的变化。我想从三个方面来讲新常态的财税战略。
由“稳定宏观税负”调整为“降低宏观税负”
第一，从“十八大”以后我们在宏观税负问题上我们决策层的文件用的是“稳定宏观税负”，也就是以税制改革为例，如果有减税一定还有增加的因素，增加的因素有的通过征收管理，提高了征收管理的强度、提高征收率，税收也会增加，还有一些政策上也会增加。所以从“十八大”以后这三年我们用的都是“稳定宏观税负”。
但是今年的7月份政治局会议已经做出了一个非常重要的决定——降低宏观税负。为什么会出现这么一个变化？因为从去年我们提出来供给侧改革“三去一降一补”，这“一降”里面是降低成本，在成本的分析里认为税费成本是企业成本里比较重要的一部分，这一部分就需要有明显的或者是相当规模的减少才行。从今年1月份开始到3月份“两会”决定，营改增方案于5月1号出台，而且营改增测算要减税5千亿，这是非常重要的减税措施。同时又做了个决定，我们的社保有“五险一金”，去年之前这“五险”平均的缴税率为45%，有的地方还提高了一点，比如中央规定养老保险缴税率为20%，有的地方规定为21%、22%。一季度的时候国务院做了决定，凡是高于中央规定的一律退回来，同时提出了降低若干个“四险”里面的，比如工伤、失业等等降了几个点，现在总的缴费率是40%左右，减了1千亿收费左右。又允许地方政府在收支结余的地方可以进一步降低缴费率，我现在知道的信息，广东、浙江都把养老保险20%的企业的缴费率降到14%，所以这样一算今年的决策要减的是6千多亿的税和费。这是政府的角度，还不算很多取消审批、取消一些交易成本，光是明确的税费减了大概6千多亿。
同时做了一个决定，对于社保缴费现在40%的缴费率仍然是偏高的，还要进一步地降低。所以现在面临一个问题，如果我们要坚持减，已经减的6千多亿要把他减到位，还要进一步减少社保的缴费，这个“稳定宏观税负”的战略和“营改增减税”，加上“降低社保缴费率”这样一个措施，就会发生一点矛盾。要想稳定的话，除非另外有一些增加税收的因素才能稳定。所以这有两个选择：选择稳定宏观税负，我们这一边降低，另外有渠道来增加，这是一种选择；还有一种选择就是，我们不在其他方面增加了，就是降低宏观税负。最后在7月份的政治局会议上做的决定，就是降低宏观税负。现在对于宏观税负的口径，学者有很多的争论，但是不管学术界怎么争论，政治局的决定是降低宏观税负，我认为这个是新常态下的财税战略的重要一点。
调整中央与地方的财政关系
第二，决策层对中央和地方的财政关系也做出了巨大的调整。现在有四个数字反映现在的问题，一个是中央的收入占到50%略低一点，48%左右。地方的收入占到50%略多一点51%、52%。但是地方的支出占整个支出的85%，中央支出占15%，这四个数字反映出来中央地方财政关系有失衡，地方承担的支出太多而收入相比支出偏少。简单算一算，相当于地方政府每支出1块钱需要中央给4毛钱，也就是地方政府对中央财政依赖度有40%，这个比例是比较高的。
要调整这样的一个失衡有几种选择，比如有一种意见认为，我们国家的中央政府的收入比发达市场的经济国家要低，一般的发达国家都是在60%、70%的水平上，所以有一种意见就说，我们应该提高中央收入的比重，要跟发达国家靠拢，但是这个意见没有被接受。
还有一种意见，既然地方支出85%，中央支出15%，可是中央有48%的收入，把收入给地方多划一点，中央收入少一点地方收入多一点，这样地方政府对中央政府的依赖度低了，但这个意见也没有被接受。这个不能被接受是因为我们国家不能再降低中央政府的收入了。政治局决定保持现有的中央地方收入格局大体不变，就是一半一半左右，可能是51%或者是49%，就是一个大的框架的数。
解决失衡的问题，如果收入不变那就调整支出。所以同时做一个决定，中央政府要上收若干由地方政府现在负责的支出责任，通过这个办法来调节中央地方财政关系的失衡。上收什么责任，这就有很多的研究报告，比如说有很多专家认为九年国民义务教育应该由中央政府负责，还有很多类似这样的建议。
但是现在看，多数专家意见比较一致的还是社会保障，在上个世纪末九十年代后期，我们开始建设社会保障体系。当时由于历史的原因形成了两个制度的缺陷，一个是缴费率比较高，为什么缴费率比较高，因为我们改革以前企业也没有交，职工个人也没有交，但是到了改革的时候职工退下来要领钱的。所以当时这种缴费的人不但要交自己将来要领的钱，还得交以前没有交过费的这些企业和人所需要领的钱。等于一个人要交两份钱，这是一个历史遗留的问题，当时我们的财政非常困难，财政没有任何的能力来解决这个缺口，又想建社保，所以只好用一个过渡的办法，所以我们缴费率比较高。这里面职工也要多交，企业也要多交，这是当时的一个缺点。
中央上收社保支出
第三，国外市场经济国家都是中央政府来负责社保的。我国上个世纪九十年代末期，中央政府的收入很少，无法承担社保体制造成的财政压力，所以当时又要搞社保制度。因为当时企业要改革，很多职工要下岗、要分流，需要社保，但是中央财政的财力又不够，最后定为“分省统筹”，缴费率定得比较高，作为一个启动的办法，在当时的条件下也只能这样做。
这么多年下来现在已经决定，这边是要降低缴费率，已经降低了几个点，而且还要继续降低。同时要研究如何把分省统筹改为全国统筹。改成全国统筹也就是由中央政府承担社保这个职能了，现在大概每年地方财政和中央财政给社保的补贴，就是给那些收不抵支的省份的补贴大概有8、9千亿之多，这个负担还是相当大的。
中央负责有一个问题，中央财政一般预算想拿出更多的钱来补给现在的社保缺口，一般预算也是没有这个能力的。现在就又要降费，又要解决中央统筹，唯一的一个办法就是要注入资源，比较多数的意见就是把我们的国有资本划出一部分来，划到社保基金。这样用国有资本这一部分的收益来补充降低社保缴费所缺的财政的缺口。对于这个意见我们研究院曾经写过一个报告，我们建议五年之内每年划4万亿，能够降低缴费率4%左右。通过五年之内划转的20万亿，能够降低20%，也就是把现在的缴费率从40%降到20%，这样比较符合中国的经济发展水平。当然这个还待有关部门的研究，我们只是一个建议。
所以我认为，新常态下，宏观税负要进一步降低，特别是降低社保的缴费率来降低宏观税负，这个是决策层已经做的决定。收入规模基本上维持中央地方收入格局一半一半的格局，大体不变。中央上收现在由地方负责的若干项财政支出，其中最优先考虑的应该是社保。中央上收社保以后，用国有资本来补充社保的缺口。我认为这是新常态下的财政战略调整的一个主要的内容。
我就发表这些意见，谢谢大家！
本文根据现场速记整理，已经演讲人审阅。
欢迎转载，转载请注明出处。
►第3届大梅沙论坛部分精彩发言：
深圳创新发展研究院专注改革创新，是一家具有独立法人资格的非营利性社会智库。我们立足深圳，面向全国，放眼全球，致力于中国改革创新的重大理论和实践问题的研究，推动深圳乃至全国的改革创新，为党和政府决策提供参考和咨询。