执法规程11 | 项目用地是否符合规划的判定
【导读】
腾讯博客停止服务，想起之前新浪博客中的一些文章和资料，转过来做个备份。
标志着国土资源执法进入有规程标准可依的执法阶段。
《查处规程》是国土资源执法查处的依据和标准，之前进行了10个方面的解读，可点击链接阅读：
今天主要从如何判定项目用地是否符合规划方面进行分析解读，原载于2015年8月22日《中国国土资源报》法制版，有改动。
【规程和标准是国土资源法律法规和政策的集成细化和具体应用，对系统和基层工作实务有较强指导作用。《查处规程》是我组织或参与编制的第6个国土资源规范和技术标准，其他的标准和规程包括《城镇土地定级规程（试行）》（1989，参与）、《城镇土地估价规程》（1993，主要起草人、参与组织）、《农用土地分等定级规程》（参与）、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（2006，组织起草、主要起草人）、《协议出让国有土地使用权规范》（2006，组织起草、主要起草人），此后的还有《国土资源部立案查处国土资源违法行为工作规范（试行）》（2016，组织起草、主要起草人）等】
项目用地是否符合规划的判定
国土空间规划是用途管制的基础和依据，国土空间规划一经批复，必须严格实施，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。以下工作都需要依据国土空间规划：一是对耕地等农用地实施特殊保护，包括土地利用计划管理、农用地转用许可管理等；二是国土空间用途管制，包括项目选址、建设用地和建设工程规划许可管理等；三是自然保护地、生态用地保护管理等；四是查处违法用地等。
也就是说，无论是建设项目选址、可研、用地报批、用途管制等，还是违法用地查处，都需要区分用地是否符合国土空间规划。符合规划的用地才可以建设使用，违法用地是否符合规划，其处罚内容都是不一样的，符合规划的相应建筑物可以没收，不符合规划的，则应当拆除。
如果不能准确判定用地是否符合规划，则选址建设或违法用地处罚都可能出现问题。在2014年6月23日最高人民法院公布的郭德胜诉河南省卫辉市国土资源局行政处罚案中，就因卫辉市国土资源局提供的处罚资料无法判定郭某的违法用地是否符合土地利用总体规划等问题，法院认定卫辉市国土资源局作出的处罚决定主要证据不足而予以撤销。
因此，必须准确界定用地是否符合国土空间规划。《国土资源违法行为查处工作规程》（以下简称《查处规程》）对如何准确判定违法用地是否符合土地利用总体规划作出了明确规定：
9.2.3 是否符合土地利用总体规划的认定
判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。
与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行对照，违法用地位于土地利用总体规划确定的交通廊道内、独立工矿用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与土地利用总体规划文本进行对照，用地项目已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的，应当判定为符合土地利用总体规划。
在作出处罚决定前，土地利用总体规划依法作出了重大调整，违法用地的规划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判定是否符合土地利用总体规划。
执法监察工作机构可以提请国土资源规划管理工作机构进行认定。

1
1. 土地利用总体规划与国土空间规划
土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，一般把规划区域划分为农用地、建设用地和未利用地。这是在规划体制改革前，政府组织编制的在土地大的利用方面，比如哪些应当是农业用地、哪些可以作为建设用地等的安排。城乡规划则是对土地利用总体规划确定的建设用地区域具体土地用途和建设条件做出的具体安排，比如商业、工业、住宅和公共用地及建设强度等，城乡规划在建设用地安排上应当与土地利用总体规划相衔接。
2019年规划体制改革前，我国经过法律和法规授权编制的各类与土地利用空间有关的规划超过80种，比如土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划、国土规划、保护区规划等。这些规划类型过多、内容重叠冲突，管理部门交叉冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等，影响了规划的效率和效果。为此，2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发【2018】18号）改革了规划体系和体制，明确：建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。2019年8月26日通过2020年1月1日实施的新《土地管理法》也明确了国土空间规划的定位及其与土地利用总体规划、城乡规划的关系与衔接，明确不再编制土地利用总体规划和城乡规划，统一编制国土空间规划。
国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。国家、省、市县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划。相关专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础；相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。国土空间规划谁组织编制、谁负责实施。
可以看出，国土空间规划涵盖了原来的土地利用总体规划和城乡规划，不仅要划分出农用地区、建设用地区，未利用地区，还要划分特别用途区、生态保护区等，以及在建设用地范围内细分土地用途和利用强度。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划；编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。

2
2. 是否符合规划的判定依据
是否符合规划包含两个层级，首先是建设项目用地是否属于规划的建设用地，其次是建设用地上的建设是否符合规划确定的具体用途（商业、工业、居住等）及容积率等其他规划条件。按《土地管理法》查处违法用地中的“符合规划”一般指前者，按《城乡规划法》查处违法建设中的“符合规划”一般指后者。鉴于《查处规程》主要是适用国土资源违法行为查处的，下面集中讨论前者的“是否符合规划”问题。
判定是否符合规划，应当以法定的国土空间规划图件、文本为依据，在国土空间规划编制批准前，应当以依法批准的土地利用总体规划图件、文本为依据。
2.1 国土空间规划批准前，以依法批准的土地利用总体规划图件、文本为依据。
土地利用总体规划通过规划图件、文本将规划区域内土地的规划用途具体划分为农用地、建设用地和未利用地三类，土地利用总体规划划定了“三界四区”，即城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界，允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区等。土地实际用途与法定土地利用总体规划图件和文本明确的规划用途一致的，即可判定用地符合规划。具体判定时，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照，规划图件上标示为建设用地的，或项目在规划文本单独选址建设项目清单内的，一般判定为符合规划。
2.2 以依法批准的国土空间规划图件、文本为依据。
目前各地正在编制国土空间规划，不再编制土地利用总体规划和城乡规划，因此，国土空间规划经依法批准后，判定违法用地是否符合规划的依据就应当是经依法批准的国土空间规划文本和图件等。
国土空间规划包括总体规划、详细规划和专项规划等，国土空间总体规划需要划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，明确生态保护区、集中建设区、永久基本农田区和特别用途区等，因此，判定违法用地应当以法定的乡镇国土空间总体规划图件、文本等为基本依据，将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）国土空间总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。
【抱歉，本段重复错误，删除】违法用地往往都是由违法建设引起的，因此，国土资源主管部门查处违法用地时，判定是否符合规划实质是要看违法地块在法定土地利用总体规划图件和文本中标示的规划用途是否为建设用地。《查处规程》明确：判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，或与规划文本中单独选址建设项目清单对【本段全删】

3
3. 城乡建设（非单独选址项目）用地是否符合规划的判定
除了能源、交通、水利、矿山、军事设施等项目需要在城镇和农村居民点之外单独选址进行建设外，一般建设项目，比如商业、工业和房地产开发等建设项目，应当在规划确定的城乡建设用地区域内进行建设，此类项目是否符合规划应当按以下方式进行判定：
3.1 适用土地利用总体规划的，应当将项目用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，用地位于规划划定城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划。具体来说，用地位于土地利用总体规划划定的允许建设区的，判定为符合土地利用总体规划；用地位于土地利用总体规划划定的有条件建设区、不突破城乡建设用地总规模的，判定为符合土地利用总体规划；用地位于禁止建设区和限制建设区的，判定为不符合土地利用总体规划。
3.2 适用国土空间规划的，应当将项目用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）国土空间总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对(见上图)，用地位于城镇集中建设区、农村居民点、点状设施区的，应当判定为符合国土空间总体规划；用地位于国土空间总体规划划定的城镇弹性发展区、不突破城乡建设用地总规模的，判定为符合国土空间总体规划；用地位于特别用途区、生态保护区、永久基本农田区的，应判定为不符合国土空间总体规划。
4
4. 单独选址类项目用地是否符合规划的判定
属于能源、交通、水利、矿山、军事设施等单独选址项目的用地，判定其是否符合规划，应当将项目用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划或乡镇国土空间总体规划的纸质图件（或者数据库矢量图件）进行对照，或将项目与规划文本单独选址项目清单等进行对照。
当项目地块位于规划确定的交通廊道内、独立工矿用地区域，或用地项目已列入规划文本重点建设项目清单的，应当判定为符合规划，不在上述范围的建设项目用地，应当判定为不符合规划。
5
5. 判定用地是否符合规划遵循的原则
判定用地是否符合规划时应遵循以下原则：
一是原则上以乡（镇）国土空间总体规划（或土地利用总体规划）为依据，如果乡（镇）规划与市（县）总体规划不衔接的，应当以市（县）总体规划为准.
二是在作出处罚决定或执行处罚决定时，国土空间总体规划依法作出了重大调整，违法用地的规划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判定是否符合规划。例如，违法行为发生时规划确定的规划用途为农用地，依法应当拆除地上建筑物、构筑物，作出处罚决定或执行处罚决定时，规划已依法作出调整，调整后规划用途已调整为建设用地的，应当按照从轻原则，依据新的规划调整处罚内容或重新作出处罚决定，对地上建筑物、构筑物应当依法没收；违法行为发生时规划确定的规划用途为建设用地，依法应当没收地上建筑物、构筑物，作出处罚决定或执行处罚决定时，规划已依法作出调整，调整后规划用途为农用地的，则应当依照从轻原则，适用原规划，处罚内容或处罚决定可不再调整，但应当明确地上建筑物、构筑物不得翻建、扩建。
5
6
6. 难以准确判定时的处理
按照自然资源部门内设机构的分工，国土空间规划管理一般由规划管理和用途管制工作机构进行，因此，对于一些情况复杂难以准确判定项目用地是否属于规划的情况，执法监察工作机构可以提请规划管理和用途管制工作机构进行认定。
建设项目选址、用地报批、可研等需要判定拟占用土地是否符合规划的，可以按照上述程序、标准进行判定。
土言土语
喜欢本文，就点击右下角“在看”