【系列专版3】“绿色账号”理念下城市绿地系统的动态平衡思路与应用 —以前海深港现代服务业合作区 14、16 开发单元为例

Original 2016-12-01 李世雄邵星等 规划师杂志

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当前，我国快速城市化带来了一系列的城市生态问题，作为城市生态系统重要组成部分的绿地系统也受到了一定的影响。作者广东省城乡规划设计研究院深圳分院规划三所技术总监李世雄，广东省城乡规划设计研究院深圳分院规划三所所长邵星，广东省城乡规划设计研究院深圳分院规划三所熊锋，王顺炫在《规划师》2016年第10期撰文，针对我国现有城市绿地系统相关规范标准及城市开发建设实践中存在的问题，文章引入“绿色账号”理念，试图通过将城市开发建设量与绿地产生的绿态价值进行互动平衡来实现绿地系统的动态调整。同时，文章结合前海深港现代服务业合作区14、16开发单元规划，从绿地规模构成、绿态价值初步分区、开发强度分区和绿地系统动态平衡模式建立四个方面探讨“绿色账号”理念在规划实践中的应用，以期探索城市绿地系统更加全面、可持续的发展路径。

我国城市绿地系统存在的问题

规范标准的问题

在我国现有的相关城市用地标准及规范当中，绿地系统的规范标准虽然也在不断修正、调整，但是整体的框架模式是宏观的，在快速的城市建设下缺乏精细化的考量。

(1)《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB　50137—2011)。该标准对我国五大类用地占城市建设用地的比例进行了确定，其中绿地与广场用地的比例为10％～15％(表1)，具体规模根据规划的人口进行确定。标准中给出人均绿地与广场用地面积不应小于10m²，其中人均公园绿地面积不应小于8m²。可见，人均公园绿地面积成为了考量城市建成区生态标准的一个重要指标。

(2)《国家园林城市标准》。该标准结合人均建设用地面积大小，对城市人均公园绿地面积进行了分类，并将其作为国家园林城市的标准要求。城市人均公园绿地面积分为基本项和提升项，前者为≥ 7.5 ～ 9.0m²，后者为≥9.5～11.0m²(表2)。可见，与《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB　50137—2011)相比，该标准中的城市人均公园绿地面积提高至≥ 11.0m²。

(3)《国家生态园林城市标准》(暂行)。该标准对我国秦岭淮河以南、以北地区的城市人均绿地进行了区分，其中建成区人均公共绿地面积的标准提高至≥ 12m²(表3)。与上述两个标准进行比较可以看出，该标准依旧是注重人均公园绿地面积的提高。

(4)《城市园林绿化评价标准》(GB/T 50563—2010)。该标准规定：将城市园林绿化评为四个标准，其中最高标准中的城市人均公园绿地面积与《国家园林城市标准》中的提升项标准一致( ≥ 11.0m²)。该标准虽提出了对公园绿地综合性、功能性的评价，但主要还是从实用性、服务性、可达性、安全性、文化性和景观性等方面进行分析，缺乏关于公园绿地对整个城市生态环境影响的定量分析，即不同植物、水系和土壤等对城市生态环境造成的影响没有定量的考核标准，即绿态价值标准。

在这些大的规范标准下，城市绿地可分为市级—区级—居住区级等，同时结合城市道路两侧的带状防护绿地、河流水系等，共同构成城市绿地系统。在城市绿地系统内部，绿地与广场用地会被划定绿线，属于严格控制的刚性内容。

从以上规范标准可以看到，各城市的人均公园绿地面积由于所处区位和发展目标不一样，略有区别，但整体变化不大(≥8～12m²)。我国城市建成区的绿地规模主要是由人口规模决定的，而人口规模主要通过城市总体规划、控制性详细规划确定，是相对宏观的，所以绿地规模也是在比较宏观的区域范畴内进行确定的。同时，各类绿地只有用地规模的评判，其对生态环境造成的影响缺乏绿态价值标准。

开发建设实践中存在的问题

在实际开发建设中，城市更新所带来的高强度开发导致局部人口不断激增，但绿地规模却保持不变，这样的发展矛盾已不容忽视。

(1)不同开发强度用地与相同的绿地率的矛盾。以居住用地为例，等面积的居住用地，容积率不同，多层住宅和高层住宅的绿地率却基本相同，这是因为《城市居住区规划设计规范》(GB　50180—2002)中明确规定：在新区建设中绿地率不应低于30％；在旧区改建中绿地率不宜低于25％。在实际开发建设中，为了追求利益及开发建设量的最大化，开发强度往往受到更多的关注，而绿地率只是一个为满足规范的基本指标，故新区建设中的绿地率基本都是30％。因此，在同样的建设品质下，多层住宅由于人口容量较小，整体生态环境相对更好。

(2)城市更新中绿地的平衡不受重视。随着城市增量用地的供应量下降，存量发展逐渐变成主导。城市更新基本都是通过拆旧建新，以开发强度的增加来实现利益平衡。以深圳为例，虽然在城市更新条例中规定了要有15％～30％的贡献率(即以道路交通、公共服务设施和市政基础设施为主的配套平衡)，但是绿地的平衡没有被明确提出。

由此可见，在城市更新中，在建设用地规模不变的前提下，随着开发强度的不断增加，并没有与之相匹配的绿地系统进行平衡，因此在后续开发建设过程中，需要一个更加精细化的规范体制和标准来保证绿地系统的动态平衡，即直接将绿地与开发强度进行挂钩，形成更加动态、紧密的机制，以完善绿地系统体系，这就是引入“绿色账号”理念的意义。

“绿色账号”理念的引入

20世纪60年代，德国鲁尔工业区以煤炭、化工、石油和炼钢等重工业为主，在发展的背后造成了严重的城市污染。当时的德国政府意识到问题的严重性，拿出巨额专项资金成立专门机构，以研究德国工业的发展和转型，制定严格的标准和奖惩制度，同时将开发强度与绿地进行关联，由此形成了“绿色账号”机制。

所谓“绿色账号”，是一个开发强度指数与绿态价值指数相对应的平衡系统。开发强度指数就是我国所说的开发建设量；绿态价值指数是指城市用地(以公园绿地为主，包含附属绿地)内部的植物、土壤和水系等相关物质对环境造成的一个生态效应数据，其由专业的研究机构进行鉴定，不同物种的绿态价值不同(图1)。德国政府搭建了一个类似于银行一样的绿色金融机构，市民通过开通“账号”，以货币形式购买绿态价值。由于绿态价值与开发强度建立了捆绑式的平衡机制，要增加开发强度，意味着要拥有更高的绿态价值指数。当用地比较紧张时，可以在不改变用地面积大小的情况下，通过将草地改为林地，提升绿态价值，实现绿地系统的动态平衡。

基于“绿色账号”理念的城市绿地

系统平衡思路、模式与策略

平衡思路

德国的绿地系统是基于现状自然生态区与开发建设区的平衡分配(德国城市的开发建设量远低于我国，对自然环境的影响要小一些)。首先，结合现状森林、山川、河流和绿地等自然生态因素与实际开发建设情况划定分区，形成绿地分区系统；其次，通过“绿色账号”中绿态价值指数与开发强度指数的平衡标准，保证每个分区内部的绿态平衡。未来的开发建设量都不能突破这个平衡标准，如果要增加开发建设量，就必须要有与之匹配的绿态价值进行补充，否则意味着整个区域已经饱和，不宜建设。

平衡模式

当一个分区内部要增加开发建设量时，有三种平衡模式可以实现动态平衡( 图 2)。

(1)类型A：地块内部以提升绿态价值实现自我平衡。不改变地块面积，通过在地块内部增加绿植、改变绿植种类等手段，营造更好的生态环境，以绿态价值的提升来实现地块内部的自我平衡。

(2)类型B：通过与相邻地块进行绿态价值交换实现平衡。地块自身已经不能通过提升绿态价值来实现平衡，且相邻地块的开发建设量较低，生态环境良好，有多余的绿态价值指标。在此情况下，可以通过在政府提供的平台上以购买的方式获取相邻地块的绿态价值指标，通过交换来实现平衡。

(3)类型C：通过在分区内部与集中式绿地进行区域内部共享实现平衡。地块内部及相邻地块都没有多余的绿态价值指标来实现平衡，则可以通过向分区内部大的集中式绿地(如居住区级公园)购买绿态价值指标，最终在分区内部与集中式绿地进行内部共享，从而实现平衡。

平衡策略

通过对我国和德国相关绿地的情况进行分析可以看出：我国以宏观的人口规模来确定绿地规模，当局部地块内部开发建设量增大、人口增多时，绿地无法与动态的局部变量进行匹配以实现平衡；德国基于“绿色账号”，首先对不同物种进行绿态价值分类，进而对绿态价值与开发强度进行捆绑，实现了精细化的绿地动态平衡。

基于上述对比分析，本文以优势互补为原则，构建新的绿地系统动态平衡策略：首先，以我国的绿地系统分配作为前提条件，通过宏观的人口规模、开发建设量对城市绿地规模进行确定，划定城市绿线；其次，开展对各类物种的绿态价值研究、评定，形成科学、完善的评定机构；最后，划定分区，建立绿态价值与开发强度的平衡体系，在局部地块新增开发建设量时，进行精细化的绿地系统动态平衡。

其中，城市绿线的划定可以避免出现以绿态价值提升缩减绿地面积，将空出来的用地另做他用的投机行为。

前海深港现代服务业合作区

14、16 开发单元中“绿色账号”的应用

绿地规模构成

上位规划《前海深港现代服务业合作区综合规划》对14、16开发单元的开发建设总量进行了明确规定，即131.3万平方米。为了更好地实现城市生态环境与开发建设的均衡发展，规划在空间结构上提出了“大疏大密，疏密有致”的理念，依托270°双海岸景观资源，打造手指式、岛式空间。同时，为了最大限度地将海岸景观资源与14、16开发单元内部的绿地生态景观进行串联，规划在各个岛式空间之间以通海绿廊的形式将14、16开发单元与双海岸进行联系，形成“井”字形的“绿色地毯”(即公园绿地 )( 图 3)。

绿态价值初步分区

绿态价值分区即用地空间环境价值(Environment Value, EV)等级分区。规划将14、16开发单元内部与周边用地的绿态价值分为五个等级(图4)，其中深蓝色区域为双海湾和水廊道区域，绿态价值最高，为EV-1级；浅蓝色区域为紧邻双海湾带地块，绿态价值较高，为EV-2 级；灰色区域为公园绿地，绿态价值次之，为EV-3级；绿色区域为近双海湾带和沿“绿色地毯”地块，绿态价值较低，为EV-4级；黄色区域为沿“绿色地毯”地块，绿态价值最低，为EV-5级。

开发强度分区

开发强度分区即土地利用经济价值(Land Economic Value, LEV)分区。规划结合14、16开发单元内部的轨道交通条件及绿态价值，将其开发强度分为四个等级(图5)。其中，公园绿地为零开发强度区，开发强度最低，为 LEV-4级；紧邻双海湾、水廊道区域为近海区，生态景观环境良好，开发强度较低或适中，为LEV-3级；中部环绕轨道站点区域为高开发强度区，开发强度最高，为 LEV-1 级；剩下区域为较强至适中开发强度区，开发强度为LEV-2级。通过四个等级的分区，规划对14、16开发单元内部的用地开发强度进行合理分配，同时结合城市设计需求，初步确定城市开发建设量。

绿地系统动态平衡模式建立

在开发强度分区确定之后，规划通过“绿色账号”的开发强度指数与环境生态指数(绿态价值指数)平衡法进行绿地系统的动态平衡匹配(图6)，从而校正和确定开发强度，确定绿地系统的绿态价值指数和分配情况。其中，绿态价值指数的确定需要专业部门进行相应的海洋、滨海区域、规划区内部的绿植、土壤和水系等生态环境要素的评估。

借鉴“绿色账号”理念下绿地系统的三种平衡方法，规划对14、16开发单元内的用地进行两级划分：单元制层级一(前海开发单元)和单元制层级二(独立街坊)，原则上保证每个街坊内都实现绿地系统的动态平衡。考虑到开发建设的实际情况，当一个独立街坊内的绿态价值指数低于开发强度指数时，可以与相邻街坊或多街坊合并实现平衡，形成单元制特殊层级(街坊间特殊整体控制 )；当单元内部已经达到平衡，但街坊面积较大，不便于开发时，可进行独立街坊拆分，形成单元制层级三(街坊下划子单元可能性)。通过灵活调整街坊大小，实现各街坊内部绿地系统平衡，最终达到14、16开发单元整体绿地系统的动态平衡 ( 图 7)。