【专题研究4】城市开发边界的划定方法与具体问题解析 ——以苏州市吴江区为例

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导读

主题：

城市开发边界的划定方法与管控政策

当前，城市开发边界已成为规划界关注的热点，首批试点城市也取得了初步成效。我刊已于2016年第6期“规划师论坛”栏目对部分首批试点城市的实践成果进行了总结，引发了规划师的关注和思考。为进一步总结各试点城市在开发边界的划定与管控方面的经验与教训，本刊特开辟“专题研究”栏目，以“城市开发边界划定方法与管控政策”为主题，选发一组文章，深入剖析沈阳、武汉、哈尔滨和苏州等试点城市的相关经验，希望能为城市开发边界的划定工作提供参考。

【专题研究4】

城市开发边界的划定方法与具体问题解析 ——以苏州市吴江区为例

城市开发边界不仅是城市与非城市区域的分界线，是城市公共管理政策，还是提高城市治理水平的重要抓手。作者华夏幸福基业股份有限公司环南京事业部城市规划总经理尹超，江苏省城市规划设计研究院林凯旋在《规划师》2016年第10期撰文，文章参考北京、杭州、武汉、成都及厦门等试点城市的实践经验，并结合苏州市吴江区开发边界的划定工作，提出了“反规划”的底线保障、上下反馈的协调共商及城乡统筹的动态调整等方法，从确定总量、划定边界、计算离散度和弹性设置等方面阐述了具体的规划措施，以期为相关研究提供借鉴。

 

城市开发边界理论概述

霍华德的“田园城市”理论是城市开发边界理论的思想启蒙，该理论提出通过限制人口规模来限制建设用地规模，保障城市开发边界的稳定性，确保城市开发边界外的田园不被侵犯，城市若进一步扩张，则需要建立新的“田园城市”。因此，“田园城市”理论中有关城市开发边界的论述，解释了划定城市开发边界最原始的目标—保持城市与乡村良好的互动关系，保持城市周边拥有良好的生态环境。

城市开发边界在美国被称为“城市增长边界” (Urban Growth Boundary，简称“UGB”)，是一条以人为划定为主、以自然边界为辅、位于城市边缘的界线。城市开发边界管理是一种通过在界线内外采用不同的公共政策，以限制城市拓展、提高城市管理水平的重要手段，其核心目的是控制城市的无序蔓延，提高城市土地利用效率、促进公共设施有序供应，保护农业用地、保障生态环境，促进城市开发边界内外空间健康、科学、有序的发展，最终实现综合效益最大化。

我国学界对城市开发边界的认识经历了从无意识的“终极蓝图”式规划的刚性边界到有意识的渐进变化、易操作的弹性边界的过程。在这一过程中出现了城市无序蔓延与土地低效利用等问题，鉴于此，相关学者对城市开发边界的认识又逐渐回归，强调城市开发边界的划定应立足于我国实际，同时进行试点、试错工作。笔者认为城市开发边界的划定应以既有法律法规为基准，结合“三区四线”管理办法，划定建设用地与非建设用地之间的边界，探索城市开发边界在保护生态、保护基本农田和高效利用城市土地等方面的作用。

城市开发边界的划定方法

笔者在深入研究美国波特兰城市开发边界的划定方法后，参考并总结北京、杭州、武汉、成都及厦门等试点城市的实践经验，结合自身的实际工作体会，归纳了城市开发边界划定的四种主要方法。

(1)“反规划”的底线保障方法。“反规划”是为应对我国快速城镇化进程中的无序扩张所导致的城市蔓延而提出的，其出发点与城市开发边界划定的初衷是一致的。“反规划”强调土地生命的完整性和地域景观的真实性是城市发展的基础，强调通过优先对不建设区进行控制来实现城乡空间规划的“反规划”，同时以尊重生命、尊重生态和尊重生存为目标，既要维护城市周边的山水格局形态，又要维护与恢复海滩、河岸和湿地等的自然形态。可以说“反规划”是划定城市开发边界需要优先采用的策略方法。

(2)上下反馈的协调共商方法。城市开发边界不仅仅是一根线，还界定了不同区域未来的发展可能，从根本上说，由于城市开发边界的划定涉及到各管理部门的机会与利益，在划定的过程中进行多轮协调是不可避免的。在我国当前的城市治理环境下，一方面，只由发改、国土、规划和环保等部门对城市开发边界的划定进行内部协调是困难的，必须由市政府主要领导牵头，各相关部门一把手参加，以自上而下的方式强力推动；另一方面，还应结合相关利益群体的诉求，通过自下而上的方式进行多轮讨论对接，以形成相对一致的意见。此外，还需将城市开发边界的划定以城市发展政策的形式固定下来，以发挥其作为管理工具的作用。 

(3)城乡统筹的动态调整方法。无论是在美国还是在中国的实践中，城市开发边界都不是一成不变的，它会根据城市行政范围内的城区、乡镇和农村的发展进行调整，如波特兰的UGB每5年便会进行一次动态评估，每20年左右进行一次调整。因此，在城市开发边界的划定中，不仅要注意城乡统筹，为乡镇、农村未来的发展留有余地，还要研究乡镇和农村建设中的开发边界。一方面，要通过加强对机构和人员的管理，切实将镇规划、乡规划和村庄规划中已明确的规划用地落实到位，另一方面，要根据乡镇发展实际，研究探索统一划定城市、乡镇和农村开发边界的可能性。

(4)结合GIS软件的信息化叠加比较方法。在城市开发边界的划定过程中，各部门编制的各种类型规划数目庞大，必须依据GIS等现代信息化软件进行智能比较、理性分析，同时促成规划、管理等的电子信息平台建设，最终才能形成“一张蓝图、一条边界、一种标准”，使城市开发过程中的土地出让条件不再“相互打架”，提高城市管理建设的科学性与严肃性。

城市开发边界划定过程中的

具体问题解析

本文以苏州市吴江区为例，依据笔者在具体项目中对城市开发边界划定的思考，对吴江区城市开发边界研究工作进行了探索。

苏州市吴江区位于江苏省东南部，地处苏、浙、沪三省(市)交界处，区内水乡河道纵横，素有“鱼米之乡”“丝绸之府”的美誉(图1)。当前吴江区下辖八大板块，这些板块各有特色：太湖新城(松陵镇)、吴江开发区(同里镇)、汾湖高新区(黎里镇)和吴江高新区(盛泽镇)等经济发展条件较好；震泽镇等历史深厚、资源丰富、景观灵动；平望镇等拥有苏州机场选址地的发展机遇；滨临太湖的七都镇、桃源镇等拥有较好的生态资源。

2012年10月，吴江撤市设区，撤市时明确了在五年的过渡期内吴江区可保持“五不变”(事权不变、经济管理权限不变、财税体制不变、既有优惠政策不变和人员待遇不变)，然而吴江区内“多规打架”“多规矛盾”的现象比较明显，在国家推动“多规融合”、协调管制的大背景下，吴江区政府组织研究吴江区的城市开发边界问题，研究对象不仅包括了城市地区，还囊括了吴江区内的乡镇地区。

需要特别说明的是，由于吴江区的情况特殊，苏州市政府在组织编制中心城区开发边界时，没有将吴江区包含在内。因此，吴江区政府通过委托相关项目组，通过同源、深化的技术路线，促使吴江区的城市开发边界既能做到与中心城区开发边界的无缝对接，又能够体现吴江区的现状特征，满足其实际需求。

1

城市开发边界内的总量问题

2

城市开发边界线的划定

城市开发边界线的划定与城市开发边界的定义有关。例如，如果认为此界线是城市区域与非城市区域的分界线，那么当城市是单中心结构时，其为一条连续闭合的线，当城市是多中心或者组团结构时，则其可能是多条连续闭合的线；如果认为此界线是可进行城市开发建设和不可进行城市开发建设的分界线，则应将城区内的水域、林地和湿地等非建设用地单独划出来，可以结合当前各职能部门的管理实际，将其他必须保护的或不可建设区也单独划定出来，城市开发边界就会有多条线，如结合环保部门的管控要求，划定环境保护控制边界(图5)；结合水利部门的管控要求，划定水体保护控制边界 ( 图 6)。

3

城市开发边界的离散度问题

4

城市开发边界的弹性问题

城市开发边界的弹性表现为两个方面：一是时间上的弹性，城市开发边界具有时效性，一般说来不超过50年；二是空间上的弹性，城市开发边界不应当只是一条线，在其外围可以预留城市拓展区(供5年评估时作对比评价分析用)，预留不确定的中间区域(供20年用地优化时作对比分析用 )。

此外，弹性是相对于刚性而言的，弹性更多关注的是发展或者变化的过程，刚性则更关注终极目标。城市是一个复杂的巨系统，随着时间的推移它会在经济、社会、环境与人文等方面发生不可预知的变化，虽然其总体发展的方向或许可以预测，但是“唯一能确定的是城市发展的不确定性”，所以人们有理由相信，城市开发边界不会是一条亘久不变的边界线，而会是一条逐渐完善、在一段时间后需要优化的线，其目的是促进城市向科学、合理、和谐的方向发展。

城市开发边界的弹性不能任由市场自由选择，政府、企业和大众应在专家(或规划师)的指导下共同协商城市开发边界的划定与修改问题。根据博弈论的观点，在特定时间划定的城市开发边界属于一种平衡，这种平衡是政府、企业和大众相互博弈的结果，而随着时间的推移，相关利益主体的诉求将发生变化，并最终导致城市开发边界的变化。

文章全文详见《规划师》2016年10期

《城市开发边界的划定方法与具体问题解析

——以苏州市吴江区为例》

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