【PM】经济发达地区特大镇行政区划体制改革

Original 2016-11-22 谢涤湘范建红等 规划师杂志

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近年来，我国经济发达地区涌现了不少人口、经济和建成区都达到相当规模的特大镇，在社会经济发展和城镇化进程中发挥了重要作用。许多特大镇虽然达到了中等或者大城市的规模，但其级别低、权力小、负担重的层级和架构一直影响着其的可持续发展。作者广东工业大学建筑与城市规划学院教授，英国伯明翰大学访问学者谢涤湘，广东工业大学建筑与城市规划学院范建红，密歇根州立大学地理、环境与空间科学系博士研究生常江在《规划师》2016年第10期撰文，文章首先分析了特大镇的重要性、优势及存在的问题，并讨论撤镇设街、并镇设区、撤并镇、强镇扩权和撤镇设市等五种特大镇的行政区划体制改革模式的利弊，提出各地应结合自身实际情况，在广纳民意的基础上，适时审慎地推进行政区划体制改革工作。而加强“顶层设计”，明确全国行政区划体制改革的方向、思路和行动计划，建立健全相关法律法规，加强相关领域的体制改革，是做好特大镇行政区划体制改革的重要前提和根本保障。

特大镇的特点、重要性和优势

1. 特大镇的特点

镇是我国的基层行政组织，一般所称的镇为“建制镇”，即依法依规，经省、自治区、直辖市政府批准设立的镇。截至2013 年底，我国共有建制镇20117个，乡 11626个，建制镇的数量远多于乡。尤其是广东省，有1128 个镇，但仅有4个乡和7个民族乡。因此，镇是我国最主要的基层政府形态。本文所称特大镇是指我国建制镇中经济总量和人口规模等指标位居前列的一批发达城镇，其人口总量、人口密度和城镇化程度等往往达到或超过国内中小城市的一般水平，经济规模和工业化水平与内地的一些县甚至地级市也不相上下。例如，2013年底东莞虎门镇地区GDP为382亿元、佛山狮山镇地区GDP则高达803亿元，而同年名列湖南县域经济实力第七名的攸县，地区GDP为282亿元，由此可见发达地区特大镇的实力。可以说，特大镇是改革开放以来我国农村工业化和城镇化进程中出现的一种相对特殊的经济社会发展形态和城镇类型，代表着我国小城镇发展的最高水平。特大镇主要分布在东部沿海经济发达地区，以及内地一些特大城市和区域性中心城市的周边地域。改革开放以来，快速崛起的特大镇已成为我国区域经济和城镇体系重要的组成部分，其突出特点在于虽然已经达到中小城市甚至大城市的规模，但仍是建制镇的行政层级。

2. 特大镇的重要性

我国许多特大镇已达到中等城市的规模，少量特大镇甚至达到大城市的规模，在经济、社会上非常有影响力。例如，中山古镇是国内最大的灯饰专业生产基地和批发市场，占全国市场份额的60%以上，在国际市场上也具有相当大的影响力；又如广州花都狮岭镇是国内最大的皮革皮具生产和流通基地，占全国市场份额的30%以上，箱包类产品占欧洲中低档皮具箱包市场的70%。特大镇的重要性主要表现在三个方面：①地处大都市周边的特大镇，是大都市区不可或缺的重要组成部分；②专业型特大镇，由于构建出具有相当规模、竞争力的特色产业集群，从而在区域经济分工中发挥着重要作用；③县城所在的镇，为县域社会经济文化的中心，其快速的发展和较大的规模，有利于带动县域社会经济的快速发展。例如，在城市群经济的兴起和发展中东莞虎门、中山小榄等特大镇也发挥着重要作用，是我国城镇化发展不可或缺的重要力量。它们的存在，不仅为城市群的发展打下了非常坚实的基础，有助于打造出大、中、小城镇相结合的完整的区域城镇体系，还大大丰富了我国的城镇特色，充分体现出城镇发展的多样性。

3. 特大镇的发展优势和潜力

特大镇的集聚经济效益较好，“城市病”不明显。其一般已经达到十几万乃至几十万的人口规模，数十亿乃至上百亿元的地区生产总值，因此产业已形成了较明显的集聚经济效益。历经多年的发展建设，特大镇的基础设施和公共服务设施也有了明显改善。相对规模较小的城镇，特大镇的公共服务水准和社会经济效益往往更具优势。虽然特大城市和大城市有着更好的集聚经济效益，但是由于人口规模和经济规模较大，往往用地紧张、交通拥堵、环境污染严重、土地价格和住房价格较高，容易出现严重的“城市病”。相对来说，特大镇的“城市病”问题不太明显，生产、生活成本都相对较低，交通压力较小，更为宜居。另外，特大镇易于形成独特的个性。我国的特大镇往往处于大都市的周边地区或者地处长江三角洲、珠江三角洲这样的城市群地区，因而使其既能够便利地承接大城市的辐射，共享大城市高等级的服务设施(包括生产性服务设施和生活性服务设施)，又能够自主地发展出鲜明的城镇产业功能特色、景观形象特色和地域文化特色，避免被大城市同化，这也是支撑其快速发展的重要因素。

特大镇行政区划体制存在的问题

行政级别偏低，授权不足，

基层政权的管理层级亟待提升

尽管已出现了庞大复杂的城镇管理与服务要求，但目前我国对特大镇仍然按照传统农村乡镇型政区模式进行政权设置和管理，其行政级别和管理权限大多只是科级配置。对于这样一个有十几万甚至几十万人口，几千家甚至上万家企业的地域实行高效的行政管理，难度很大。虽然上级政府对于经济发达的特大镇通常采用领导高配、适当授权放权、增加派出机构和外聘人员等方式舒缓困局，但是很多审批事项依然还是镇级权限，尤其是在财政、土地、规划和编制等方面受上级县或市的强烈制约。镇一级机构存在权力小、责任大、能力弱、责权不清和责权不一等问题，由此造成的从行政、监督到执法等多个环节的管理缺失或扭曲，始终未能有效消除。近年来部分地区通过委托放权的方式，把大量行政许可权、审批权和执法权下放给镇一级，以达到高效管理的目标，但实际上却也使得法定执法主体与实际执法主体相分离，一旦发生行政复议或行政诉讼，法定被申请人(或被告)并非是做出具体行政行为的实施人，如此就不可避免地出现尴尬被动的局面。

行政编制有限，难以提供高效的公共服务

由于对特大镇的城镇属性重视不够，加上我国实行行政机构的人员编制与户籍人口挂钩的政策，直接导致外来人口多的特大镇的公共服务和社会管理机构人员配置满足不了城镇居民的需求。特大镇的公务员编制往往比不上一个人口、土地、经济总量及城市发展水平都远不如其的街道办事处，而其实际承担的职能和责任又因为外来人口众多、城市事务与农村事务并重，大大超过街道。与其他一般镇和较大镇相比，特大镇的机构设置和人员编制一直没有得到实质性的调整，因此呈现出明显的管理幅度过宽和管理负担过重的状态。在调研中发现，目前广东各特大镇的正式人员编制大多为100人以内，而各种外聘人员则普遍达到500人以上，个别甚至超过1200人。由于行政编制有限，特大镇难以为全体镇民提供高效的公共服务，更谈不上实行精细化的管理。

改革反复多变，行政管理体制缺乏规范

由于城镇职能、权限设置和机构改革等方面的问题，各地采用了各种不同的变通办法，结果造成管理模式的多样化，产生很多新的矛盾与冲突。同时，一些改革的尝试缺乏统一管理，内容相互重叠，使问题变得更加复杂。例如，目前涉及特大镇的就有乡镇机构改革、强镇扩权试点和大部制改革。另外，还有设立中心镇、经济功能区、发达镇和综合改革试点等多种不同的模式。由于多头管理，经常缺乏及时深入跟进、总结经验和完善推广，最终使改革流于形式，不了了之。

小结

上述问题的存在，导致特大镇政府的责任膨胀，权能受限；编外人员和预算外支出不断增大，但队伍的素质、稳定性及行政能力却得不到相应的提升，难以为镇民提供高水准的公共服务；政府管理缺位、错位严重，不利于经济社会的健康有序发展。

特大镇行政区划体制改革的

主要模式及其利弊

撤镇设街模式

撤镇设街模式，即将特大镇改设为街道，将镇政府改设为街道办事处。这种模式主要适用于紧邻中心城市或为规划期内中心城市扩展的重要地域，且城镇化水平较高的特大镇或县政府驻地所在镇。撤镇设街主要是为了满足中心城市空间扩展的需要，增强中心城市的实力，提供中心城市所急需的某些资源，也有利于促进中心城市及其周边中小城镇的协调发展与统一管理，加快区划调整地区的城镇规划建设与管理发展，提升市民的生活质量。

但撤镇设街模式也容易出现以下三方面问题：一是特大镇改为街道后，从原来的一级地方政府变为市政府或县政府的派出机构，责、权、利都会被削弱，地方发展经济的自主性和积极性有可能会受到很大影响，经济发展的活力也有可能受损；二是某些特大镇改街道后可能仍然有大量乡村，大量农业人口仍需承担繁杂的农村社会经济管理事务，导致城乡不分，造成虚假城镇化；三是部分撤镇设街后的特大镇很容易“淹没”在大城市当中，其原本鲜明的城镇特色将逐步淡化消失。

并镇设区模式

并镇设区模式指的是将以特大镇为中心的多个镇合并设立市辖区，基本思路是将两个以上社会经济联系紧密、连绵成片的镇整合为市辖区，行政层级为县级或副县级，设区后取消镇建制，也不再下设街道。此种模式适用于特大镇高度密集或高度城镇化的地区。其有利于促进城镇之间的协调发展和优势互补，能更好地发挥城镇的集聚效益、降低行政成本、实现精细化管理及提高市民生活质量。其虽然导致了市辖区的增加，却减少了更多的市辖镇，因而有利于精简机构人员。

并镇设区模式适用于东莞、中山等特大镇数量众多的高度城镇化地区。原因在于东莞和中山都已达到高度城镇化水平，城镇规划建设管理水平较高，可谓实质意义上的城市，而非有着大量乡村地区和传统农民的广域型城市；各镇政府的主要职能正从经济发展转向公共服务；而其产业的转型升级、资源环境的保护、外来人口的融入和社会治安稳定等问题的解决，需要全市层面予以统筹。因此，并镇设区将促使高度城镇化地区成为完整统一的现代城市。并镇设区面临的主要问题有三个：一是由于并镇会减少部分领导职位和工作岗位，从而对地方官员群体的稳定带来一定负面影响；二是并镇设立市辖区后，区的权力会被大大削弱，经济发展的自主性会削弱；三是如果合并太多镇，导致区的规模过大，也使得管理效率下降。因此，在并镇设区改革中，应在促进全市统筹规划建设的同时，尽可能下放权力，以鼓励和支持各市辖区的个性化发展，激发其经济发展活力。

撤并镇模式

撤并镇模式指的是将部分邻近的镇合并为新的镇。这种模式适用于有着较高城镇化水平的地区，基本思路是将两个以上(其中必须有一个特大镇)社会经济联系紧密、连绵成片的镇整合为一个特大镇，合并后的镇将成为区域的中心镇。在珠江三角洲等经济发达地区既有规模很大的镇，又有规模很小的镇，如中山市的三乡镇和神湾镇是两个相邻但规模相差悬殊的镇。2012年底，三乡镇常住人口为20万，GDP产值为101亿元；神湾镇常住人口为3万，GDP产值为20.7亿元，三乡镇对神湾镇的辐射影响明显。神湾镇党委书记就曾公开表示，为有效配置资源，发挥公共设施的规模效益，神湾镇应和三乡镇合并。

撤并镇可能带来的问题或阻力主要有三个方面：一是撤并镇会影响到部分干部的切身利益；二是撤并镇会使得至少一个原有镇名的废除，伤害当地老百姓的地方认同和情感认同；三是撤并镇可能会使得部分原有镇区的发展建设受到影响，给部分企业和居民造成一定损失。实行撤并镇模式的条件是相关镇在空间和社会经济发展上已经显著融合，交通等基础设施完善，并镇后镇区规模不会过大，行政区划调整有利于促进城镇经济的持续快速发展，有利于降低行政成本和提高城镇居民的生活质量，老百姓对此也普遍认可和接受。

强镇扩权模式

强镇扩权模式，即对于相关特大镇，通过政府推动、政策扶持、体制创新和权力下放等手段，扩大中心镇经济社会管理权限的体制改革，其本质是纵向权力结构的扁平化和权力的下移。该模式普遍适用于各特大镇，基本思路是：按照中央关于“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”的精神以及《国家新型城镇化规划(2014—2020 年 )》“对吸纳人口多、经济实力强的镇，赋予同人口和经济规模相适应的管理权”的要求，根据能放尽放的原则，在经济发展、市场监管、社会管理、公共服务和民生事业等方面赋予特大镇县级经济社会管理职权。在下放权限时，上级政府应当保留必要的人事、规划、国土、环保和跨区域执法等与总体规划协调的权限，建立既保留上级政府在较大空间进行系统规划和整合资源的优势，又能充分调动下级政府积极性的新型市镇和县镇关系。

强镇扩权的模式既有利于调动地方社会经济发展的积极性，又有利于减少行政区划调整所带来的震荡，在实际操作中也比较现实可行。然而，如果无差别地对特大镇实行统一的“强镇扩权”改革，虽然可以提升镇级机构的权限，对行政效率的提高有所帮助，却不能根本性地解决各镇资源环境产业难以有效整合和协调发展困难等问题，且还要防止扩权镇单纯追求增加编制、提升级别和扩大权限，却没有相应提升社会管理和服务效率的问题。为此应将政府职能转变、机构精简和服务机制创新等方面的要求作为前提，在满足相关条件的情况下才予以扩权。总体来看，强镇扩权只是一种权宜之计，上级政府既可以对镇扩权，又可以对镇收权，镇政府的权限职责缺乏充分的法理依据支持，难以保证政策的稳定性和预期的效果。

撤镇设市模式

撤镇设市模式指的是将部分特大镇撤销，改设为市。2014年7月，国家发改委、财政部等11个部委联合下发《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》( 发改规划〔2014〕1229 号 )，要求各省选择镇区人口10万以上的建制镇，按照城市设置和简化行政机构的联动原则，探索新设城市的行政管理模式，合理增设城市建制，优化行政层级和行政区划设置，提高行政效能，进而降低行政成本。

撤镇设市和撤县设市两者的不同之处在于前者为“切块设市”，即将经济发达、城镇化水平高的镇设为市，行政区划调整后的市往往农业人口较少，城镇化的“水分”较低；后者则为“整县设市”，即将某些经济相对较为发达的县撤销并改设为县级市，往往县内仍有大量农业人口，城镇化的“水分”较高。自20世纪90年代以来，有不少专家学者呼吁我国应实行撤镇设市而非整县设市模式，与此相应的是推行“省辖市”和“县辖市”而非“市管县”。撤镇设市分为两种类型：一种是撤镇设市后的市升格，成为省辖市；另一种是撤镇设市后的市仍由原来的县管辖，形成县辖市，也是所谓的乡镇市。其中，县辖市是主要发展方向。撤镇设市的主要优点在于：将真正实现城镇化的地区(包括其周边一定面积的乡村地区)设为市，从而有助于回归城镇的本源，避免虚假城镇化；有助于促进特大镇按照现代城镇规划和管理的要求，加快、可持续发展。

但撤镇设市面临的主要问题是：在我国，市不是一种功能地域，而是一种行政层级。因此，一旦真正实施撤镇设市，就需要处理好地级市、县(县级市)和镇级市之间的关系。其中的关键是，我国应逐步将“市”从行政地域转变为功能地域。从行政层级来讲，自上而下依次为：国家、省(自治区)、县；从功能地域来讲，则分为中央直辖市、省辖市、县辖市及乡镇。省辖市即为现行的地级市和副省级市，将不代管县，县由省直管。县辖市、镇、乡三者的区别在于城镇化水平的高低：城镇化水平高的地方设为县辖市，城镇化水平适中的地方设为县辖镇，城镇化水平低的地方设为县辖乡。这就意味着“市”就是一种具有较高城镇化水平的地域空间。相应的，设“市”需要有更加精确的标准和条件，“市”的治理模式也应有专门的法规政策予以规定。

撤镇设市的条件是：一是要有较大的人口规模、经济规模和空间规模；二是要有较为完善的城镇基础设施和公共服务设施；三是城镇规划建设和管理水平较高；四是对周边地区的社会经济发展有较强的带动能力。对于撤镇设市，一定要客观实际，达到标准者才能设市，不能“揠苗助长”，也不能将其作为形象工程来推动。

思考与建议

随着我国新型城镇化和政府体制改革的快速推进，特大镇的行政区划体制改革更为迫切。行政区划体制改革的根本目的是为了提高国家(区域)管理的效能，促进社会经济的健康快速发展。但这种改革很难单兵突进，需要相应的法律和制度作为保障，需要整个上层建筑内的其他政治体制与其相呼应，因此必须是经济、政治与社会多方面的协同推进。

加快推进设市改革，推动特大镇设市

近二三十年来，我国的城市建制制度饱受质疑和批评，其中之一是“地级市”制度。本研究认为，从理顺行政层级关系、推进扁平化管理、提高行政管理效率和调动基层经济发展积极性的角度看，地级市管县制度的取消是非常必要的。取消地级市管县后，一方面，由省直管县，可以减少行政层级，避免“市压县、市刮县、市吃县”的局面；另一方面，为了减轻来自地级市对取消市管县的阻力，可以通过撤县(市)设区等举措，将部分地级市的管辖范围适当扩大，进而补偿地级市的“损失”，并继续保留地级市的政治地位。而为了解决省直接管理县产生的问题，还需要考虑适当增加直辖市。

中国特色的整县设市所形成的“县级市”也一直为许多专家学者所批评，因为许多县级市，名义上为城市，但大部分人口为农民，第二、第三产业所占比例不高。整县设市带来了严重的虚假城市化和农村发展被忽视等问题。相关研究显示，我国县级市发展贫富差距极大，部分县级市甚至为国家级贫困县(市)。一些县级市的经济发展水平甚至没有达到1993年的设市标准。这些名不副实的县级市毫无疑问严重地损害了我国城市建制工作的科学性和严肃性。因此，应中央提出的“完善设市标准”的要求，有关方面应加强对县级市的现状评估，重新制定符合实际的设市标准，保证县级市数量的有序增长。

当前，我国应积极推动特大镇设市，包括单个特大镇设市、多个特大镇合并设市和以一两个特大镇为核心合并较小镇设市等几种类型。特大镇设市应保持原来镇域的完整性，允许其存在一定的乡村地域。应赋予新设市完整的市权，并精简机构，减少层级，尽可能实现“一级政府、两级管理”。

整体来看，我国应逐步建立“中央直辖市—省辖市(地级市、县级市)—县辖市(镇)”的城镇层级体系，相对应的是“国家—省(自治区)—县(自治县)”的区域层级体系。分类管理城镇型政区和广域型政区，明确不同类型政区的管理要求和权限。近期，我国应加快立法，明确各类城镇的设置标准、条件和城镇政府的组织结构等。为此，最为迫切的是要制定城镇组织法，使设市工作有法可依，依法行政。

加快推进政府体制改革，

激发特大镇的发展活力

行政区划体制改革与政府体制改革有着非常密切的关系。例如，从镇变成街道，从县级市变成市辖区，不仅仅是名称上的改变，更是行政管理体制的改变。当前，应根据新型城镇化的要求，积极推进特大镇、中心镇和经济强镇等各类小城镇的设市工作。但相关的政府体制改革也必不可少，否则行政区划调整工作的效果将大打折扣。

其中的关键在于以下三个方面：首先，各级政府应加快从全能型政府转向有限型政府，从发展型政府转向公共服务型政府。充分汲取西方国家普遍采用的新公共管理模式的可取之处，充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，充分发挥市场机制在公共服务和社会管理中的作用，减少政府对经济发展的直接干预，减少政府的审批事项，积极借鉴私营企业管理的技术和方法，提升政府的管理能力和公共服务能力。政府职能的转变，可减轻政府管理工作的压力，从而真正能够精简机构和体制内人员，为行政区划体制改革提供保障。其次，进一步推动权力下放，包括向企业下放、向基层政府下放和向非政府组织 (NGO) 下放等。在这种情况下，应明确各级政府的权力、责任和利益，确保责、权、利相一致。改革开放以来，我国政府权力向企业下放，推动了社会主义市场经济的快速发展；从东莞、中山等地的发展经验及各地强镇扩权的经验看，权力向基层政府转移下放，对经济的发展有极大的推动作用；而政府的部分权力向非政府组织下放，也是当代国家治理和区域治理的必然趋势。最后，要加快推进户籍、财政、规划和国土等进行体制改革。通过户籍体制的改革，使得以农民工为主体的城镇外来人口能和户籍人口一样，均等地享受城镇公共服务，使外来人口真正融入到城镇当中。要通过财政体制的改革，赋予与特大镇政府事权相对称的财权，加强特大镇的财政优惠政策，激发特大镇政府职能转变的积极性。

建立合理的城镇协调发展机制

行政区划调整对于促进城镇协调发展起到重要作用，但这是一种需要谨慎使用的手段。因为行政区划制度作为国家行政制度的重要组成部分，理应保持延续性和严肃性，不宜频繁变动。面对我国城镇群地区日益出现的各种城镇间恶性竞争问题，固然可以通过行政区划调整措施(如撤并镇、撤镇设街和撤县(市)设区等)来解决，但更需要考虑通过建立城镇合作机制与组织去解决。例如，编制出具有广泛共识的区域规划，以作为区域城镇发展的契约性文件，保障区域公共利益，约束各城镇发展过程中的“负外部性”行为，推动城镇群内部的良性竞争与有序合作；另外，通过建立各种城镇协调组织，提供求同存异的平台和多方谈判机制，促进跨区域问题的解决。城镇协调组织主要解决跨区域基础设施建设、环境保护和产业发展等问题，各个城镇不分大小、不论级别，均在平等原则下进行协商对话，促进政府之间、政府与民间的合作及交流。