Original
2016-11-15
卓健
规划师杂志
轨道都市建设的首要目标是调整城市交通结构，实现公交优先发展，除了轨道交通基础设施的自身建设，还必须充分利用土地使用与轨道交通发展之间的相互作用，通过规划控制引导，在轨道交通站点周边地区建立有利于公交优先的功能布局和空间组织。在我国城市发展转入存量更新的大背景下，大规模统一规划建设 TOD 中心的可能性下降，大量普通轨道交通站点周边地区的更新开发更应当引起规划的重视。同济大学建筑与城市规划学院城市规划系教授、博士生导师、副系主任卓健在《规划师》2016年第10期撰文，文章首先明确了轨道交通站点周边地区的城市更新开发应服务于公交优先目标；其次，根据政府和市场开发意愿的强弱组合关系，将轨道交通站点分成四种情形，重点说明了普通轨道交通站点周边地区更新的重要性；最后，选取工人新村和保护性街区两个典型案例区域，针对轨道交通站点周边地区城市更新的特点和问题，提出了以公交优先为导向的更新开发策略。有关 TOD 的讨论近年来，TOD 理论对我国城市轨道交通站点周边地区的开发建设产生了重要影响。TOD 通常被理解为一种中微观建成环境的空间构成方式，即以某一大运量公交站点为圆心，在一定空间范围内圈层式的高强度复合开发形态。通常认为，轨道交通站点周边地区的土地使用如果符合“3D 原则” —高密度、高混合度和高品质设计，那么对公交优先发展将是有利的。在此基础上，TOD的倡导者们进一步提出了“TOD 片区”或“公交先导区”(Transit OrientedDistrict) 的概念。TOD 片区是指那些达到一定标准，应重新进行规划和设计，成为更适宜步行、以公交为导向的关键性区域。TOD 片区的面积要求不得小于120 hm²，而划定 TOD 片区必须满足土地使用、公交供给、人口和就业密度等方面的要求。一个 TOD 片区包含了多个依托大运量公交站点、遵循“3D 原则”规划建设的中心，按不同的密度和混合度，可分为主中心、次中心和组团中心三个层次。在 TOD 理论的影响下，我国一些城市着手编制 TOD 片区规划，还有一些城市开始遵循“3D 原则”建设 TOD中心，并将其作为轨道交通站点和周边地区整合开发的示范性项目，拟加以推广。然而，并非所有轨道交通站点都适合大兴土木地建设 TOD 中心，实际建设实施的通常只是极个别的、处于特殊区位且有开发或再开发条件的重要站点。同样，TOD 片区的建设也局限于符合划定门槛的小部分区域。而且，“没有再开发计划的城市建成区，不适合划分为TOD 片区”。由此可见，对于没有被划入 TOD 片区或作为 TOD 中心建设的大量的普通轨道交通站点，其周边地区的更新演变应如何加以规划引导，TOD 理论并没有提及。实际上，个别或少数 TOD 站点周边理想化的空间规划设计，对调整整个城市交通出行结构的作用是非常有限的。真正要推进城市交通中的公交优先，必须在轨道交通线网覆盖的更大区域范围内，通过轨道交通站点周边用地开发的规划引导，较为普遍地建立轨道交通使用与用地开发之间的协调机制，方可取得实效。随着我国城镇化进程的推进以及宏观政策导向的转变，在未来一段时间内，大城市和特大城市的发展方式将逐渐从以往的增量拓展过渡为存量更新；大规模的新城建设和旧城改造项目将会减少，对已建街区的谨慎更新和优化 ( 如功能结构调整、土地使用挖潜和空间品质提升等 ) 将成为城市建设的主要内容。TOD 中心和 TOD 片区采用的是一种较为理想化的交通—用地整合规划范式，依赖于较大规模的政府投入和比较彻底的城市改造或较为激进的开发行为，在我国当前的城市转型背景下，其可实施性正在减弱。这也促使人们把注意力转移到数量更多的普通轨道交通站点上，关注其周边地区的更新开发。随着轨道交通网络的建设和扩展，轨道交通站点的开通对周边街区的功能布局、空间组织和社会活动等形成了“微更新”的推动力。站点周边地区随着交通区位条件的提升，已成为城市更新中最为活跃的区域。轨道交通站点周边地区的用地布局和空间组织对轨道交通的客流量具有直接的影响。当这些自发的、缓慢的、微小的更新积累到一定程度的时候，将会改变人们的出行和行为习惯，反过来影响站点客流，进而改变客流在不同站点之间的分布。当前，城市有机更新日益受到地方政府的重视，规划应及时关注轨道交通和站点周边地区土地使用之间的相互作用关系，借力自发性“微更新”的动力机制，着眼中长期的发展演变趋势，通过谨慎的控制引导手段，将站点周边地区的更新开发逐步导向有利于公交优先发展的轨道。建设若干个示范性的 TOD 中心固然重要，但若是城市建成区内大部分轨道交通站点周边地区的土地使用都有利于公交优先发展，这才是轨道都市交通结构优化和城市可持续发展的根本。轨道交通的主要服务区域是城市建成区，这一区域内的空间布局和密度分布在轨道交通线路开通前已基本成型，必然存在与轨道交通使用不匹配的地方，而大部分的轨道交通站点周边地区都难以按照理想化的 TOD 模式进行大规模的再开发。为此，规划应当结合不同轨道交通站点所处的城市环境和具体条件，有针对性地制定更新开发的引导策略。上文提到，轨道交通站点周边地区已经成为政府和市场展开合作的重要区域。作为一项公共政策，城市规划的任务之一就是调节城市开发建设过程中政府和市场的关系。对于不同的轨道交通站点周边地区的更新开发，政府和市场的意愿有时是一致的，有时则可能存在明显偏差。按照政府和市场开发意愿的强弱组合关系，可以把千差万别的轨道交通站点的实际状况大致分为以下四种情形 ( 图 1)：(1) 政府具有明确的开发意向，且这一开发意向也得到市场认可和支持的站点，如那些相对成熟的城市 TOD 中心。(2) 政府具有明确的开发意向，但这一开发意向没有得到市场支持的站点。此类站点往往位于具有发展潜力但目前尚未发展成熟的城市外围地区或郊区，如政府规划预留的 TOD 中心，因短期内缺乏资金和市场支持而没有建设实施。(3) 市场具有较为强烈的开发意愿，但这一意愿受到政府严格约束的站点。此类站点的典型情况是布局在城市历史街区或风貌保护区内，由于所处地区特定的历史风貌价值以及旅游休闲产业的发展，市场的开发意愿一直比较强烈。轨道交通的开通为该区域市场开发带来了新的动力，同时也加大了对政府保护措施和政策的压力。(4) 政府和市场对开发与再开发都持谨慎态度的站点。此类站点数量最多，通常是位于城市普通街区的一般性站点。这些街区相对成熟，具有较高的密度，近期缺乏大规模再开发的可能。但轨道交通站点的开通打破了这些街区原本相对稳定的状态，出现了一些自发的“微更新”现象。处于第一种情形的轨道交通站点，其周边地区相对容易遵照 TOD 模式进行统一的开发建设。此类站点往往汇集了较丰富的公交资源，是轨道交通网络上主要的客流节点，同时也是用地规划关注的重要地区，具有进行大规模再开发的可能，其根据 TOD 模式设定了严密的规划条件，对开发建设进行控制和引导。公共交通带来的大量人流对开发商来说也是宝贵的市场资源，从这个角度讲，开发商与政府的利益是一致的，他们也愿意按照公交优先的要求进行开发建设。规划超前往往是造成第二种情形的主要原因。根据轨道交通线网布局和城市整体空间结构，在规划提前划定的高强度开发的 TOD 中心中，有一部分由于再开发难度大或周边社区尚未成熟，站点目前的客流并不充沛，开发商对此类站点地区的开发前景抱以怀疑的态度。一种常见的情况如城郊的轨道交通站点，政府预留了大面积的周边用地拟进行高强度的商业开发，但在轨道交通站点开通以后，迟迟不见开发商接盘。另一种情况是老城区的轨道交通站点，政府的中远期规划将建设高强度开发的城市中心，但由于近期拆迁和改造难度太大，迟迟没有启动实施。在此类情形中，政府有明确的开发意愿，规划引导也非常明确，但由于过于超前而难以获得市场的支持，仅依靠公共投入又难以承担建设实施的成本，在较长的一段时间内，其站点周边的空间环境对公交发展是不利的，好在此类站点的数量不多，有些问题可以通过交通体系的组织优化来缓解。例如，对于位于郊区的此类站点，可将站点周边的空置用地辟为临时的P+R 停车场，同时增开与轨道交通站点接驳的公交线路，从而扩大该站点的空间辐射范围；对于处于老城区的此类站点，则可以重点优化周边地区自行车和电动车的骑行路径与骑行环境，改善站点周边的停车管理设施，借助这些接驳方式扩大站点的服务半径。以上两种情形中的轨道交通站点的周边地区都具有较大规模的再开发计划，可能发展成为 TOD 中心的特殊站点。而大部分的普通轨道交通站点则属于后两种情形的站点。通常认为，这些普通轨道交通站点主要服务于周边居民的日常出行，无需具备区域辐射的职能。由于所处的城市环境不允许有成规模的高强度开发，规划对这两种情形的轨道交通站点周边地区重视不够，很少从扶持公交发展的角度主动进行规划控制和引导。诚然，将所有的轨道交通站点都建设成 TOD 中心是不切实际的，但难以推进成规模的理想化的开发建设并不等于只能维持现状或任其发展。轨道交通线路和站点的开通为周边相对稳定的成熟街区注入了更新的动力。如果小规模的、自发的、非正式的城市更新能形成促进公交优先发展的合力，一方面可以使轨道交通沿线站点的客流分布更为均衡，有利于轨道交通的运营管理，提升服务水平；另一方面可以强化轨道交通线路的廊道效应，加强轨道交通线网与城市用地空间结构之间的整合，进而推动对城市交通结构的调整。在我国城市发展转入存量更新的时代背景下，本文重点关注普通轨道交通站点周边地区的城市更新，选取工人新村地区轨道交通站点和保护性街区内轨道交通站点这两类比较具有代表性的案例，分析其周边地区更新过程中存在的主要问题，讨论如何通过规划引导，对这些站点周边地区的更新过程进行适当干预，将更新引向有利于公交优先发展的轨道上。1工人新村地区轨道交通站点周边
地区的更新策略在我国大城市的建成区中，有相当一部分的多层住宅小区建设于 20 世纪50 ～ 90 年代，俗称“工人新村”或“老公房”。这些住宅小区是经过规划后统一建设的，基本特征表现为用地紧凑、建筑密度高、设计标准相对较低和建筑质量较差。在经过住房改革后，一些家庭条件富裕的居民逐步搬离工人新村。目前小区的主要居民为低收入家庭及外来租客，人口密度保持在较高的水平，高龄人群所占比例较高。由于前期建设品质不高，加上后期维护不够，工人新村的整体空间环境品质呈下降的趋势。对这类以居住功能为主的中高密度社区进行拆除重建，无论是政府还是市场都面临巨大的压力和风险。而空间整治等城市更新手段正是遏制这些小区空间品质下降的务实而可行的方法。从保证轨道交通客流、体现社会公平的角度出发，轨道交通线网规划会将一些站点安排在工人新村这类大型居住社区的附近，这将为工人新村的更新发展带来新的动力。但是，由于规划引导的缺失，目前工人新村的更新活动基本呈现出自下而上的自发状态，显现出以下问题和现象：(1) 表层更新加剧了工人新村的空间隔离。轨道交通站点开通后，紧邻站点出入口的沿街局部地块率先得到了更新开发，主要功能是商业和办公。由于工人新村是按规划实施建设的，用地较为紧凑，这些新增功能的用地空间非常有限，常被限定在紧邻轨道交通站点出入口道路两侧的“一层皮”上，不成规模。虽然这些表层更新看起来能对站点周边公共空间环境的改善起到一定作用，但是并没有带动工人新村内部空间品质的提升。在很多情况下，这些表层更新与工人新村相互隔离，反而加剧了工人新村的封闭和自我隔离，导致小区居民使用轨道交通更为不便。(2) 工人新村内的人口流动性加强。轨道交通站点带来的交通便利性为工人新村带来了新的租住人群，如刚就业的大学生和依赖轨道交通出行的暂住性质的就业人群。这部分人群年纪相对较轻，且有稳定的工作收入，他们的迁入对工人新村的环境改善和社区人口结构的改善都是有利的。但是，这部分人群具有较高的流动性，对工人新村原本相对稳定的社会环境带来一定的冲击。如何留住这些暂住人群，使之转化为常住人群，在维持社区邻里关系相对稳定的基础上建立新的社会环境，对实现工人新村的持续更新具有重要意义。(3) 工人新村居民的更新意愿提高。轨道交通站点的开通拉升了周边工人新村的房价和租房价格，部分房屋产权人出售或出租房屋的意愿增强，这对统一征收一部分房屋产权，进行整体改造是有利的。尽管初期的征收价格较高，但经过改造后的房屋出让或出租价格可以更高。同时，轨道交通站点的开通也带来了新的功能需求，一些小型的初创公司会选择在这类交通便利的工人新村内居家办公 ( 即 SOHO 方式 )，也有企业愿意收购一部分房屋作为员工宿舍。但是，这类新的功能需求与当前的住房管理政策存在一定的矛盾，需要在制度上进行创新和调整。以上现象和问题说明，轨道交通建设、公交发展和周边街区的更新开发具有相辅相成的关系，规划应抓住轨道交通开通所带来的更新动力和契机，从公交优先发展的根本目标出发，加快制定此类站点周边地区的城市更新引导策略，主要的切入点有以下三个方面。首先，结合轨道交通站点周边公共通道建设，将深层次的更新引入工人新村内部。由于工人新村这类居住小区皆先于轨道交通站点建设，其空间布局和道路交通组织与轨道交通站点周边的通达要求往往存在矛盾，一些小区还建有封闭的围墙等隔离物，影响了轨道交通站点与周边服务范围的空间联系。在保持既有建筑布局基本不变的前提下，开辟通往轨道交通站点的公共步行通道，既是公交优先战略实施的需要，又能成为工人新村公共空间品质提升和功能更新的基础。借助于公共步行通道的建设，可以打开工人新村的封闭状态，建立与其他城市街区的联系，同时可将小区内一些公共设施和商业服务网点逐步调整到公共步行通道两侧，形成与交通出行相结合的公共生活服务带。在夜间轨道交通停止运营后，可以关闭公共步行通道，从而确保小区夜间的安静和安全。此外，在确保行人安全的前提下，公共步行通道还可以考虑向自行车等非机动车开放。通过引入人流和商业服务设施，将表层的城市更新机制引入工人新村内部，逐渐使原本自我封闭的小区与外部的整体城市环境相融合 ( 图 2)。其次，根据功能多元的原则，允许在工人新村内引入一些与居住功能相兼容的复合功能。结合工人新村和轨道交通站点的空间布局关系，允许一部分区域的居住用房向商住混合用房、经济型酒店式公寓或快捷商务酒店等新的兼容性功能过渡，从而打破工人新村单一的居住功能，增加轨道交通站点周边土地使用的多样性。这既可以提高轨道交通客流的均衡性，又可以增强轨道交通站点作为社区公共中心的职能。此外，由于建筑功能的变更涉及产权和使用性质等敏感问题，规划部门还应当积极与房管部门协商合作，在关键问题上进行制度创新 ( 图 3)。最后，积极调动公共资源，促进本地居民结构的优化。当前，工人新村的居民普遍呈现老龄化和低收入化的趋势，这对小区空间环境品质具有影响。从根本上讲，小区的环境改善、功能激活还有赖于本地人口结构的优化。为了遏制工人新村的衰退，同时也为了充分发挥轨道交通对站点周边用地更新的带动作用，规划应积极调动公共资源，将一些公益性住房的供给项目引入轨道交通站点周边的工人新村，如将临近轨道交通站点的小区住宅改造成人才公寓、大学生公寓或公租房，吸引较高层次的、对公交通勤需求较大的中青年就业人群入住，这既对工人新村的更新有帮助，又保证了轨道交通的基本客流。总的来说，轨道交通站点的开通为周边工人新村的有序更新带来了契机，而工人新村的空间整治和功能调整也为轨道交通的发展带来了积极的影响。由于市场对此类轨道交通站点周边地区更新开发的参与意愿比较低，政府要主动承担推动者的角色。规划应尽可能地将一些小型的社区公益性建设项目与工人新村的更新改造结合起来，通过增加公共投入力度，与有限的、零散的自发更新形成合力，将站点周边普通居住社区的空间和功能演变向有利于公交使用的方向引导。
2保护性街区内轨道交通站点周边
地区的更新策略近年来，城市遗产与传统风貌的保护得到社会的普遍关注。未来的轨道都市也应当是传统与现代相结合、具有历史文化积淀的城市。随着城市保护力度的加强，难免会有一些轨道交通站点处于城市的保护性街区中。这里的保护性街区是一个较为宽泛的概念，指那些出于保护城市遗产与传统风貌的目的，由规划划定的具有特殊开发限制的街区。它既包括历史文化名城保护规划划定的保护区和协调控制区、历史街区及历史地段等街区，也包括风貌规划划定的特色风貌街坊等街区。保护性街区是老城区中特殊的一部分，通常以居住功能为主，并保留有传统的商业形态，呈现出低层高密度的布局特点。其通常位于城市建成区的中心位置，区位优势明显，加上特有的历史或风貌价值，市场对其进行商业开发的兴趣一直比较高。但是，为了保护城市历史文化遗存和特色城市风貌，相关规划在建筑保护、空间格局、街巷尺度和建筑限高等方面对这些地区的更新改造制定了严格的限制条件，排除了实施大规模高强度再开发计划的可能性。即便是轨道交通站点的周边地区，也只能在不改变既定空间格局和风貌特征的基本前提下进行适度的空间整治。在这些严苛的规划限制条件下，轨道交通站点周边地区的土地使用难以套用 TOD 理论中的高密度开发原则，那么如何实现此类轨道交通站点周边地区的公交优先呢？笔者从以下方面展开探讨。首先，保护性街区更需要公交优先。保护性街区的建成时间较早，道路密度较高、尺度较小，部分道路是仅供非机动车通行的街巷。近年来，随着小汽车交通的发展，保护性街区因车辆通行和停放不便，活力有所下降，但轨道交通的开通弥补了街区在交通可达性上的不足，非机动车交通和轨道交通的组合可以有效地替代小汽车交通。因此，充分利用保护性街区在发展非机动车交通方面的先天优势，并优化它们与轨道交通的衔接整合，将是保护性街区更新的重要内容。其次，在保持既有建筑密度不变的情况下，可以通过对活动强度分布的干预，在轨道交通站点周边地区形成有利于公交优先的空间布局。如果仔细研究TOD 模式中的“3D 原则”就会发现，其中的密度指标其实与活动强度紧密相关，目的在于维持与轨道交通运送能力相匹配的人流强度。尽管人的活动强度与建筑密度有一定的相关性，但通过对活动内容的调整，在一些低密度的空间也可以积聚起高强度的社会活动。而具有相同功能的用地，其实际承载的活动强度也可能因实际内容的不同而出现较大的差别。因此，在保护性街区中，在不能改变既有物质空间密度分布的情况下，可以通过调整空间活动的强度分布，将活动强度较高的功能调整到临近轨道交通站点的地方，这将可以取得与 TOD原则中提高轨道交通站点周边建筑密度同样的效果 ( 图 4)。再次，通过增加轨道交通站点周边地区的就业岗位数量，促进功能多元，提升街区活力。轨道交通站点周边的保护性街区要避免功能的单一化，如变成单一功能的居住区，或沦为仅供游客观光的旅游区，这两种情况都会造成轨道交通客流在时间分布上的不稳定，同时也不利于保持保护性街区的活力。在轨道都市中，轨道交通是最快捷方便的通勤方式，依托轨道交通带来的交通便利性，规划应将轨道交通站点周边地区的就业岗位数量作为一个重要的发展指标，通过提高就业岗位数量，不仅可以带来更多的通勤人流，还可以提升街区内部的活力，更好地为游客和本地居民提供服务。最后，由于开发商对保护性街区持有较强的开发意愿，而过度商业化将对保护性街区的遗产和风貌价值造成威胁。对此，在更新规划制定的过程中就特别需要发动本地居民的参与和合作，他们的生活方式和场景也是需要得到保护与延续的，他们将成为抵制过度商业化、保护地方特色的重要力量。文章全文详见《规划师》2016年10期《普通轨道交通站点周边地区的
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