【PM】乡村规划协同下的传统村落社会治理体系重构 —以广东省碧江村为例

Original 2016-11-23 张宏胡英英等 规划师杂志

点击上方“规划师杂志”可订阅哦！

乡村社会治理是一个社会文明演化的古老命题，因时代不同而有着不同的目标和内涵，随着新型城镇化的推进，结合了乡村规划思路的现代化乡村社会治理将更有效地解决传统村落面临的困境。作者广东工业大学建筑与城市规划学院副教授张宏，广东工业大学建筑与城市规划学院硕士研究生胡英英，广东工业大学建筑与城市规划学院硕士研究生林楠在《规划师》2016年第10期撰文，文章在分析了乡村社会治理协同乡村规划的必要性基础上，提出了基于乡村规划协同的传统村落社会治理原则，构建了由多元化治理主体、组织化治理权力和科学化治理机制组成的传统村落社会治理模式，并以广东省传统村落碧江村为研究对象，分析其新时期乡村社会治理面临的困境，结合理论研究提出了碧江村社会治理的具体思路：以“生态改善+基础设施建设”为基础，以“文化保护+文化产业振兴”为重点，以“法律制度 + 乡规民约”为保障。

乡村社会治理协同乡村规划的必要性分析

20世纪90年代末以来，我国乡村地区一直实行着“乡政府—村/党委会—村民”的民主政权，即乡政府作为国家设在农村最基层一级的政权组织，代表国家对乡村进行管理。而村/党委会是由民主选举所组成的群众性自治组织，负责处理乡村公共事务和公益事业，调节民间纠纷，协助维护社会治安；同时，也作为乡政府与村民沟通的桥梁，负责反映村民的意见、要求及接受乡政府的指导。总的来说，“乡政村治”的治理体系赋予了村民自治的权力，在一定程度上促进了乡村经济的发展，但从长远看，支撑乡村社会发展的市政和社会服务设施在市场经济制度下始终处于衰弱状态。传统村落是形成较早、保存较完整，拥有丰富乡土文化和自然资源的村落，但是也因此使其建设长期处于自发的无序状态，导致空间布局混乱、基础设施不足和居住环境的脏、乱、差；同时，因缺乏合理的规划指导和管制，政府盲目拆迁，村民保护意识较差，大量古建筑遭到破坏，传统文化习俗也逐渐被人遗忘。因此，将乡村规划和管理的内容纳入乡村社会治理体系具有重要的现实意义。

通过对现阶段乡村社会治理和乡村规划的内涵进行分析比较可知：①乡村规划和乡村社会治理的主体是一致的；②乡村规划就乡村社会治理的“公共物品提供”做出了科学的安排；③乡村规划在对公共设施和社会服务进行配置时，具有明确的技术指标控制，能够合理地规划治理；④乡村规划具有法律主体地位，增加了乡村社会治理的法律依据 ( 表1)。因此，研究乡村规划协同的乡村社会治理模式，能够有效地弥补其在建设层面的技术和法律缺失，有助于解决传统村落面临的困境，推动传统村落社会、经济和文化的长远稳定发展。

基于乡村规划协同的传统村落

社会治理体系重构

基于乡村规划协同的传统村落

社会治理原则

（1）乡风文明的原则

到目前为止，我国大部分乡村仍然保持着较为原始的社会结构，村落由一个个独立化、个体化的小农家庭组成，依靠邻里关系与乡规民约来维护乡村生产、生活、生态的秩序和谐。而乡风文明是我国城乡建设的社会进步发展要求，主张尊重乡村的本质和发展特质。因此，现代化乡村社会治理必须在保持传统村落自身发展特质的前提下，协同乡村规划，同时要尊重农民的发展意愿，解决与农民生活息息相关的问题；传承乡村文化，系统规范地完善与时俱进的乡规民约；维护城乡一体的整体发展利益，规范乡村规划建设行为。

（2）以村民为本的原则

随着近年来农村改革的开展，传统村落基层行政管理逐渐进行了法制化改革，但大部分传统村落的地缘性和亲缘性仍然保持一致，并成为乡村内部的决定性因素。因此，缺乏基于邻里关系的沟通与交流，试图通过在城市地区行之有效的、传统的、自上而下的规划手法解决乡村问题，并获得社区信任是非常困难的。而乡村社会治理的最终目标是形成一个自主的乡村系统，这就要求基于乡村规划协同的传统村落社会治理必须始终坚持以村民为本的原则，重视传统村落邻里宗亲式的交流方式，采用村民熟悉并可接受的治理模式，如此才有希望实现乡村善理的目标。

基于乡村规划协同的传统村落

社会治理模式

社会治理是一个系统而持续的过程，无论哪个时代，任何治理策略都要考虑四个问题：谁治理？治理什么？为何治理？如何治理？对这些问题的理论概括构成了本文治理建设的基本要素—治理主体、治理权力和治理机制。而解决治理落地的途径，就是通过乡村规划协同乡村社会治理模式：在多元治理主体的前提下，以民生问题为突破口；通过文化治理，培养村民自治；利用法制和民俗规制力，形成上下结合、内外耦合的治理模式 ( 图 1)。

（1）治理主体多元化

综观我国乡村社会治理的演变历程，其主体结构从“乡绅治理”“政府主导”转变为当前的“乡政村治”—政府管理和村民自治的合作象征着治理主体的多元化发展，但在治理过程中，仍然避免不了各种“乡政”和“村治”的矛盾。治理主体多元化的考量，一方面是解决“乡政府—村/党委会—村民”这种单一结构的治理权力依赖；另一方面是政府与村民对公共物品的治理缺位及基层管理能力较弱，需要更多组织化的主体参与治理。因此，新时期的乡村社会治理主体不仅包括政府、村集体和村民，还应当包括参与乡村规划的专业人员、非盈利组织及其他相关利益的社会团体，并透过机构化多元互动及集体行动进行乡村社会治理。

（2）治理权力组织化

乡村社会治理是一个管理的过程，透过合作、协商和伙伴的关系，确认共同的社区目标，以对乡村公共事务进行管理。其表达权力运作的方式是多元的，因此治理权力的组织化成为协调各种利益关系的科学方法。根据权力的梯级传递来划分，可将乡村社会治理分为三大类：自上而下的政府行政管理、乡村规划管理，自下而上的村民自治，以及来自社会社团组织的横向治理。从系统自组织看，政府行政管理、乡村规划管理与社会社团横向治理均属于他组织运动，是村落外生性的治理权力；而村民自治属于自组织运动，是村落内生性的治理权力。治理权力组织化的最终目标是形成“自上而下、自下而上、横向参与、多元融合”的组织方式。

（3）治理机制科学化

在“治规合一”的理念下，乡村社会治理融合了乡村规划的基本内涵，不仅要面对传统的“土地人口、社会秩序、致富治安”，还要解决“产业调整、资源统筹、设施完善”等一系列城乡建设的问题，需要构筑现代化乡村文明生活新常态。治理机制科学化即对此作出回应：根据治理的时序性和系统性明确规划行为的标本关系、轻重缓急，共包含三个要点：

①源头治理。治理与规划的难以落地往往是因为脱离村民、脱离实际。因此，源头治理以改善民生为重点，强调基础设施普及化、公共服务设施均等化，解决与农民生活息息相关、农民最关心的问题。其代表了乡村社会治理重构的起始阶段，因此选择以外生性治理为主、以内生性治理为辅的治理机制。

②文化治理。民俗文化不仅是传统村落的评定标准，同时体现了村落的社会价值，是村落内生性治理的重要秩序资源。因此，文化治理以复兴传统村落民俗、民约为主要任务，凝聚村落共识，大力发展民俗文化产业，促进文化经济发展，继而带动人们进行文化创意，塑造村落意象，推动村民自治。其代表了乡村社会治理的复兴阶段，因此选择以内生性治理为主、以外生性治理为辅的治理机制。

③综合治理。综合治理强调从国家到村庄的法理相融并无缝对接(图2)。一方面，地方政府应当根据《城乡规划法》的总体要求，结合村庄实际情况，制定规划条例，以增加乡村社会治理建设层面的法律依据；另一方面，村庄根据国家相关法律法规的要求，制定符合本村实际并获得村民认同的规章制度，同时将其与乡村内生需求相关的部分融入乡规民约中，二者协同成为乡村自治的权威与制度。其代表了乡村社会治理的成熟阶段，因此选择以内生性治理与外生性治理耦合的机制。

实证研究

广东省佛山市北滘镇区东北5.8km处的碧江村，辖区总面积为8.9km²，常住人口为28000人，是广东省第一批被列为历史文化名村的传统村落。从古至今，碧江村经历了保甲制、乡绅治理、人民公社、家庭联产承包制及法制化等乡村社会治理模式，公共权力体系不断变更，乡级组织的称谓、形式和地位也复杂多变，将其作为研究对象，具有重要的现实意义。

碧江村社会治理面临的困境

（1）历史文化遗存传承堪忧

碧江村历史悠久，文化传承极为丰富，其物质文化有祠堂、馆舍、书塾、民居和园林等一系列古建筑群，非物质文化有鱼灯会、赛龙舟、南狮、剪纸、木版年画和彩扎龙等。然而，随着社会经济的发展、乡村旅游的兴起，加上村民对物质文化的保护意识薄弱，村落原有的场所、节点、街巷空间正逐步消失，部分体现原有传统特征的空间被侵占，赛龙舟等传统文化生活场所不断被蚕食。同时，由于村民教育、工作等原因及部分非物质文化等自身问题，导致诸如木板年画、彩扎龙等民间艺术的传承堪忧。而由此引发的物质文化破坏与非物质文化断层使碧江村特色风貌的社会治理面临巨大挑战。

（2）乡村治理方法实效不足

随着《城乡规划法》和《历史文化名城名镇名村保护条例》的实施，规划引领带动乡村发展成为碧江村的发展路径，法制化治理亦逐渐主导碧江村的社会治理。然而，碧江村从2005年被评为“历史文化名村”至今已有11年，但其对古村落的保护仍处于维修、完善阶段。一方面是因乡镇缺乏有效的规划管理机制，规划编制仍偏向于“自上而下”的模式，规划管理的实际可操作性不强，出现了大量违法用地和违章建设现象；另一方面是因留守村民保护传统村落的意识匮乏，对于保护并利用好文化资源的方法与意义还缺乏认识。

（3）综合发展资源供给不足

现阶段，碧江村的资源供给来自四个方面。一是政府投入。虽然近几年国家在历史文化名村保护中投入了大量的资源，但是由于顶层制度设计的不完善及资源分配的局限性，使得规划管理实施的经费得不到保障，进而使碧江村代表公共事业的基础设施严重不足。二是集体资源。集体资源仍然是碧江村的重要来源，然而随着原住民的流失，集体资源投入动力减少。三是社会资金。通过招商引资吸引外来企业进驻投资开发，但因碧江村村落开发基盘大，所需资金较多，国内尚没有传统村落开发成功的样本借鉴，不少社会企业仍处于观望状态。四是社会捐赠。碧江村有着一定数量的公益性民间组织，能为碧江村的社会发展提供支持，如碧江慈善会，然而通过此途径获得的资源补给在总数中所占比例较小。

碧江村社会治理模式重构

基于对碧江村历史文化遗存保护、社会管理、资源与发展需求等现状的分析，明确限制其发展的关键问题。在“治规协同”的理念下，提出构建以多元治理主体为前提，以内生性治理和外生性治理耦合为路径的碧江村社会治理模式：以“生态改善+基础设施建设”为基础，以“文化保护+文化产业振兴”为重点，以“法律制度+村规民约”为保障(表2)。

(1)源头治理。按照“政府主持、专家指导、村民参与”的方式组成多元治理小组，建立分工协作机制，前期启动以政府投入、集体资金为主，并充分吸纳社会企业团体的投资，对村内河涌、水塘污染进行整治、美化，同时推动市政基础设施和公共服务设施的普及化，切实满足村民改善生活环境的愿望。在此期间，多次召开各种听证会，鼓励村民参与到公共事务整治建设的决策中来，改变其被动参与的心理，为“乡政”与“村治”的破冰打下基础，逐渐步入整体社会治理的轨道。

(2)文化治理。坚持开发与保护并行的发展政策，利用碧江村的文化优势(古建筑文化、民俗文化)，开展文化教育活动(将部分古建筑变更为教育、宣传场所，如博物馆、展览馆和文化活动室等)，大力发展与村民生活相关的民俗旅游产业，把生产和生活有机结合在一起。同时，成立文化保护社团，由政府投入、集体资金和社会捐赠等共同组成活动经费，定期举办各种社团活动及碧江村传统民俗活动(如鱼灯会)。如此不仅丰富了村民的日常生活、增加了就业机会，还提高了村民对于碧江村文化资产的保护意识，促使其以主人公心态主动参与村落社会治理，同时还提高了古建筑的使用效率，促进了文化旅游的发展。

(3)综合治理。通过多元主体联动、依法治理的科学组织方式，解决碧江村规划建设与管理的困境。一方面是制定治理政策，根据实际情况，结合历史文化名村规划和乡村规划的建设要求，制定碧江村的规章制度，接轨乡规民约，加强规范古建筑的维修保护工作，预防村民乱拆乱建等不当行为；另一方面是成立碧江村治理监管委员会，根据国家法律法规、乡村规划与建设法规、碧江村治理政策进行治理行为的审查，确保治理的有效实施。既要强调村民的民主治理与乡规民约的规制作用，又要协调乡政行政管理，强化乡村规划的法定地位和乡村建设管制，同时建立乡村规划师制度，以其专业知识推动乡村规划管理，帮助村民与政府沟通，协调与平衡公共利益 ( 图 3)。