【专题研究2】大城市开发边界的整合与优化策略 —以武汉市为例

点击上方“规划师杂志”可订阅哦！

导读

主题：

城市开发边界的划定方法与管控政策

当前，城市开发边界已成为规划界关注的热点，首批试点城市也取得了初步成效。我刊已于2016年第6期“规划师论坛”栏目对部分首批试点城市的实践成果进行了总结，引发了规划师的关注和思考。为进一步总结各试点城市在开发边界的划定与管控方面的经验与教训，本刊特开辟“专题研究”栏目，以“城市开发边界划定方法与管控政策”为主题，选发一组文章，深入剖析沈阳、武汉、哈尔滨和苏州等试点城市的相关经验，希望能为城市开发边界的划定工作提供参考。

【专题研究2】

大城市开发边界的整合与优化策略 —以武汉市为例

“多规合一”背景下，大城市开发边界的划定工作亟需理清概念及其与各类规划边界的关系。作者武汉大学城市设计学院副教授谢波，武汉大学城市设计学院硕士研究生陈杰夫，武汉市规划设计研究院张帆在《规划师》2016年第10期撰文，文章以武汉市为例，对比分析现状建设用地与“多规”的矛盾，发现现状开发边界局部突破“两规”规划建设用地边界与基本生态控制线并占据生态发展区，其主要问题与原因在于城市开发边界的“刚性”不足、控制方式缺乏统一认识、建设分区缺乏统一界定，以及城市扩展用地的形态“僵化”与低密度扩张。在“精明增长”理念指导下，文章提出城市开发边界应统一“四区”划分、明确“限制建设区”职能，整合“两规”开发边界及管制方式，并提出以“限制建设区”协调城市开发边界与基本生态控制线的关系、提高城市建设扩展用地开发强度的优化策略。

 

国内外城市开发边界的研究现状

1

国外研究现状

早在1898年，为了解决工业革命产生的城市病，抑制大城市扩张，霍华德在“田园城市”理论中提出在城市边缘建立绿带的边界雏形。为遏制城市无序蔓延，城市绿带和城市增长边界(UGB)等应运而生。20世纪30年代，英国大伦敦规划率先提出沿城市外围划定大面积绿带，从此绿带一直作为抑制城市扩张的物质性边界。20世纪70年代，美国城市蔓延现象严重，在新城市主义的理论思潮下，城市增长边界的概念应运而生，它严谨地依据城市和乡村的功能差异划定边界，作为引导和管理城市空间发展的主要手段，在美国的塞勒姆市、波特兰市及俄勒冈州、马里兰州得以实践。20世纪90年代，西方国家经济发展速度下滑，过度郊区化带来的基础设施投入与维护成为政府的负担，“精明增长”作为解决新城市主义遗留问题而诞生，它对放弃现存的城市基础设施而转向往外围扩建所引发的经济成本提出了质疑，其根本理念在于理性应对郊区扩张，精简政府职能，高效利用城市土地，控制城市向外无序蔓延。在这一理念指导下，城市增长边界的主要目的是为实现边界内土地的高效集约利用，减轻城市过度郊区化对政府带来的重大基础设施负担。

2

国内研究现状

国内关于城市开发边界的研究侧重于概念的辨析，以及划定的内容与方法。关于“城市开发边界”的概念，往往与“城市增长边界”一并探讨。城市增长边界已被视为一种空间管治的政策工具，一定程度上甚至可能具有法律效应，并与我国规划内容、方法与管理紧密结合，成为控制城市蔓延、引导城市理性增长的重要手段。从控制角度看，UGB 将合法的城市开发控制在边界之内，从而达到控制城市地区增长规模、时序和形态的作用。从发展角度看，UGB 是可以并应当不断进行扩展的，可以通过边界内土地存量保有及变动的总成本来考虑边界扩展的规模与时机。有学者认为两者的概念一致，但侧重点不同，“开发”强调管理和控制，而“增长”体现的是城市规划的综合性。

关于城市开发边界的划定，大多学者从保护视角展开研究。城市开发边界划定应从城市生态环境出发，以确保城市生态安全为核心目标，优化整合现有用地碎片。我国应在确定城市禁止建设或者不适宜开发地区的基础上划定城市增长边界，即将城市增长边界以外的用地作为禁止建设区或限制建设区，并在城市规划编制中纳入强制性内容。也有学者从综合发展视角划定城市增长边界，包括为保护自然环境划定城市增长的“刚性”边界，对城市可建设用地及非建设用地进行明确的划分，以及依据城市发展规模预测，在规划期内划定不同发展阶段的城市建设用地，即城市增长的“弹性”边界。而关于城市开发边界的划定方法则呈现出多样化趋势，主要包括基于元胞自动机(CA)的制定方法、生态优先导向方法、放射线预测UGB方法和多要素综合判定建成区边界方法等，以及当前运用大数据平台通过人的行为数据研究行为空间边界的方法。

3

小结

城市开发边界缺乏明确的概念界定，往往与城市增长边界混淆。城市增长边界侧重于从理论层面探讨城市蔓延、生态环境保护等问题，而城市开发边界则是在“多规合一”背景下侧重于从管理和控制层面统筹与协调城乡规划、土地利用规划、经济社会发展规划、生态环境保护规划等多个规划的边界。国内关于城市开发边界的研究，主要内容包括以建成区边界为基础运用定量化方法预测城市增长边界，运用“底线思维”划定城市生态控制线进而确定城市增长边界，以及从规划实施层面开展“三界四区”“三区四线”的划定研究。

国内关于城市开发边界的研究已实现多种技术手段的综合利用，但缺乏对各类规划边界的有效衔接，导致城市开发边界的划定仅停留在理论与技术层面，在“多规合一”背景下难以实施与应用。本文立足于协调“多规”的各类规划边界，从“存量挖掘”视角，以武汉市为例分析大城市建成区的用地演变情况，摸清现状开发边界与“多规”建设用地边界的不耦合之处，总结大城市开发边界存在的核心问题及原因，并梳理多个规划边界的内容与关系，以此提炼大城市开发边界的整合与优化策略。

基于建成区演变的大城市现状开发

边界梳理

大城市开发边界与建成区边界的变化规律息息相关，明确建成区边界的动态变化规律是认识城市开发边界本质的重要基础。当前，新一轮城市总体规划、土地利用总体规划将全面开展，对比分析现状建设用地边界与城市总体规划、土地利用总体规划(以下简称“两规”)的规划建设用地边界，厘清现状城市开发边界存在的问题，为新一轮总体规划划定城市开发边界奠定良好基础。

1

武汉市建成区边界演变

通过将1990～2015年的建成区空间叠加可知，近25年来武汉市建成区的空间演变整体上呈现“圈层填充、轴向拓展”的空间蔓延方式。从空间跨度看，在二环至三环之间，城市建成区从零散分布的“碎片式”空间逐渐填充成饱满的集中“整片式”空间；三环以外，以片块状的新城空间快速轴向外扩，多个方向发散的指状城市形态愈发明显。从时间跨度看，1990 ～ 2000 年，城市增长速度比较稳定，建成区基本上保持在三环以内；2000 年以后，尤其是 2005年后，建成区呈现激增式发展形态，迅速越过三环，且部分区域轴向式拓展到绕城高速公路以外；2010 ～ 2015 年，三环内的建成区增长基本饱和，主要通过新城组群实现持续快速增长 ( 图 1)。

(1)1990～2000年建成区边界扩张：稳定外扩，均质填充。1990 ～ 2000 年武汉建成区边界扩张速度较为稳定，在老城区原有3 个“触角”方向(往东洪山方向、西硚口方向、东北青山方向)的基础上沿西北与东南方向均质地“加厚”，从而使原来“三角”式的整体形态得以弱化，但也局部衍生出小型“触角”边界，包括当时处于初期发展阶段的沌口工业区。此阶段建成区边界基本上控制在现今三环线以内，建成区外缘的乡村地区开始发生城乡融合的形态变化，但总体而言城乡关系仍然相对明确 ( 图 2，图 3)。

(2)2000 ～ 2010 年建成区边界扩张：轴向激增，指状蔓延。2000 ～ 2010 年武汉市发展极快，尤其2005年后建成区增速剧增。受江河湖泊与郊野山林等自然要素的影响，整体边界从中心向四周主要的对外交通廊道呈轴向式急速拓展，尤其是向西、西北、西南及东南方向建成区指状蔓延的扩张态势十分明显，但拓展速度不一致，导致指状边界形态各异。此阶段建成区边界突破三环线，城市的快速扩张导致周围大量村庄被“圈”进城市建成区范围形成城中村，以及以飞地形式脱离中心城区的工业厂房在城市外缘遍地开花，导致城市外围的生态环境受到较为严重的破坏 ( 图 4)。

(3)2010～2015年建成区边界扩张：凹凸平衡，饱满完形。2010 ～ 2015 年武汉市的规划引导作用明显加强，建成区在保持快速增长的情况下基本被控制在规划建设用地范围内。在六大产业新城组群与六大绿楔的引导下，建成区边界朝各个方向的发展愈加均衡，呈现凹凸有致的向心形态，并进一步填充中心城区，整体上形成以武汉两江交汇处为中心向四周圈层式均匀覆盖的饱满形态。此阶段建成区边界局部突破绕城高速公路，城乡空间矛盾一定程度上得以缓和，城市无序蔓延基本得到控制 ( 图 5)。

2

武汉市现状开发边界与“两规”的矛盾

（1）现状开发边界局部突破“两规”规划建设用地

通过比较2015年武汉市建成区边界与“两规”建设用地边界的差异可知，武汉市建设用地已经局部突破了“两规”限定的可建设用地边界，包括东湖新技术开发区的花山生态新城与泉井未来创新城、武汉经济技术开发区的常福组团、武汉临空经济区依托天河机场的物流园区、依托通用汽车落户的江夏金口汽车产业园区以及正在谋划落地的中法生态示范城等。虽然以上新城的建设与扩张具有重要的产业发展战略意义，也各自通过修编相应的新城总规以支撑其空间落地，但却反映出武汉市“两规”划定的限制建设用地边界在空间管制上的失效 ( 图 6)。

（2）现状开发建设用地沿轴间邻接区域突破“两规”生态控制线

在六条生态绿楔的约束下，武汉市建设用地主要沿交通干道轴向扩张至城市外缘，导致新城组团与主城区连片发展，外围紧邻城市生态控制线。对比武汉市现状建成区与基本生态控制线，城市外围建设用地沿轴间的邻接区域向外局部侵占生态发展区。东湖高新区的左邻新城、花山生态新城与藏龙岛等已有部分建设用地突破了基本生态控制线并占据了生态发展区，主要原因在于武汉市相关管理规定对生态发展区准许发展项目的界定模糊、弹性过大，导致生态保护用地往往被生态新城、休闲度假村和旅游地产项目侵占。随着武汉市城市基础设施建设的大规模超速发展，建设用地扩张已由轴向扩张转向轴间填充的方式，未来生态绿楔的保护形势较为严峻 ( 图 7)。

大城市开发边界存在的问题及

原因分析

1

城市开发边界“刚性”不足，源于

对其控制方式缺乏统一认识

从武汉市建设用地的发展演变看，部分建设用地沿建成区邻接区域、交通轴线突破城市开发边界，主要原因在于生态发展区、限制建设区的控制方式过于“弹性”。通过对比全国各大城市开发边界的划定方法可知，控制方式的差异性是导致其“刚性”不足的主要原因。深圳市、武汉市等基于“底线思维”提出“基本生态控制线” 以约束城市开发；北京市在“三区”划定的基础上，针对限建区存在的问题，进一步深化“三区”，将其划分为绝对禁建区、相对禁建区、严格限建区、一般限建区、适度建设区与适宜建设区；广州市通过划定城市增长边界，明确了城市增长边界控制范围及管控要求，以保障城市生态安全，有效引导城市空间发展和功能布局。城市开发边界控制方式的不统一，导致各城市对开发区域、开发边界线的界定存在差异，增加了城市开发边界控制的灵活性(表1)。

2

城市开发边界被突破，源于“两规”

对“限建区”的界定不统一

武汉市土地利用总体规划将城市用地划分为“三界四区”，其中，“允许建设区”即建设用地规模边界，“有条件建设区”即建设用地扩展边界，“限制建设区”与“禁止建设区”即禁止建设用地边界，前两者相当于城市开发边界。武汉市总体规划对城市开发的控制体现在“两线三区”上：“三区”包括禁建区、限建区及适建区，城市规划层面的城市开发边界包括城市规划建设用地边界和弹性规划建设用地边界(图8)。然而在各类用地管制规则上，“两规”对扩展边界的界定存在差异。武汉市“城规”将限建区作为弹性过渡区，这与“土规”将有条件建设区作为弹性扩展区域存在冲突。“土规”中限制建设区的主导用途为农业生产空间，是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的主要区域，区内禁止新增城、镇、村建设用地；而“城规”中限建区是指生态重点保护地区，根据生态、安全与资源环境等需要控制的地区，以及远景发展预留用地。“两规”在限建区概念上的混淆导致建设用地往往突破城市开发边界占据限建区用地 ( 表 2)。

3

城市生态发展区被侵占，源于扩展

用地的形态“僵化”与低密度扩张

《武汉市基本生态控制线规划》在划定集中建设区的基础上布局远景控制用地，并以生态发展区、生态底线区界定城市开发边界，远景控制用地是为了应对城市开发建设的不确定因素而实现“弹性”发展。然而，截至2015年，武汉市部分建设用地突破远景控制用地的建设规模与边界形态，以低密度的别墅区、工业新城和小型工业园等形式，沿交通轴线或临近建设区域向外扩张，侵占城市生态发展区。在居住扩张方面，违章别墅区(武汉市花山生态新城别墅区、藏龙岛别墅区、知音湖别墅区)侵占临湖的生态用地，低强度的开发模式导致郊区生态空间被大面积破坏。在工业扩张方面，城市新建工业新城(武汉市左邻新城)远离主城呈现飞地式发展，随着连接新城与主城区交通干道的建设，违规建设用地沿交通干道分散、连绵式扩张至主城区，占据了生态廊道，导致大量生态绿地被破坏。造成以上问题的主要原因在于城市扩展用地边界(远景控制用地)的形态“僵化”及其低密度、低强度的开发模式，无法起到缓冲城市开发边界与基本生态控制线的作用，导致城市开发边界一再被突破。对此，武汉市生态发展区在满足项目准入条件的前提下，可有限制地进行低密度、低强度建设，但该类控制方式过于“弹性”，为市场“寻租”留有了空间。

大城市开发边界的整合与优化策略

当前，城市开发边界划定的首要任务应以优化生态环境为核心目标，立足资源生态环境本底与承载能力，切实维护需要永久保护的生态空间。在生态本底得到有效保护的前提下，平衡城市发展需要的建设用地增量，推进城市结构紧凑布局、组团式发展，对存量建设用地进行挖潜、利用，减少资源性土地消耗，提高土地利用效率和效益。同时，在“精明增长”理念指导下，我国城市开发建设应转变增长方式，由“向外扩张”“土地财政”转向“集约利用”“存量挖掘”。大城市开发边界在规划实施过程中应体现“刚性”，禁止城市建设活动超越开发边界，实现开发边界内土地的高效集约化利用；从长远看，在不破坏城市基本生态控制线的原则下，以灵活的控制方式实现中远期的城市开发边界的“弹性”发展，为城市建设开发留有空间。

1

协调“两规”关于建设用地空间管制的差异，

整合“两规”开发边界及管制方式

面对当前大城市“限建区”不断被突破、生态用地被破坏的核心问题，“两规”在协调中应统一建设用地空间管制分区，将“两规”的建设分区划分为“四区”，即允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。“城规”在限建区基础上进一步划分为有条件建设区、限制建设区，在限制建设区、禁止建设区范围内禁止开发建设活动。限制建设区的主导用途为农业生产空间，是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的主要区域，禁止新增城、镇、村建设用地。

“多规合一”背景下，城市开发边界、“土规”中的建设用地扩展边界、“城规”中的增长边界应重合为一条边界，并应与基本生态控制线保留有一定空间。城市开发边界包括允许建设区(适建区，即城市建设用地规模边界)，以及大部分有条件建设区(即城市建设用地扩展边界)。在城市建设用地规模边界的面积不改变的前提下，边界形态可依程序进行调整，但不得突破城市建设用地扩展边界。同时，在城市建设用地扩展边界内符合建设规定的，可依程序办理建设用地审批手续，相应核减允许建设区的用地规模。在禁止建设用地边界内(包括限制建设区与禁止建设区)，严格禁止与生态、环境保护功能不符的建设开发。而对于划入基本生态控制线内的用地，无论生态发展区、生态底线区，除与生态环境保护相适宜的重大道路交通设施、市政公用设施、旅游设施、公园、现代农业与教育科研等项目外，应禁止在基本生态控制线范围内进行建设。

2

以限制建设区塑造城市开发的“刚性”边界，

以部分有条件建设区为城市开发边界的

“弹性”发展留有空间

为了防止城市开发突破基本生态控制线，一方面以限制建设区作为城市开发边界与基本生态控制线的缓冲区域，保护城市生态空间，“刚性”控制城市开发边界的规模与形态；另一方面，将部分有条件建设区布局于城市开发边界外，为城市开发边界中远期的“弹性”发展留有空间。远期，结合总体规划修编，根据城市经济社会发展水平，在不破坏基本农田、生态用地等的条件下，适度调整城市开发边界外的有条件建设区的形态与规模，满足城市建设发展需求，但始终保留一定规模的限制建设区，防止城市开发边界超越基本生态控制线 ( 图 9)。

3

提高城市建设扩展用地的开发强度，

实现土地集约化利用，

严格保护生态发展区

为了防止大城市建设用地扩展边界被突破，不仅要从空间管制方式上给予“刚性”要求，还应提高城市建设扩展用地的开发强度。尤其对于城市建设用地扩展边界的远景发展用地，应在“两规”中规定开发建设强度指标。同时，严格保护城市生态发展用地，禁止以生态新城、旅游度假区等形式低密度、低强度地开发建设居住区，禁止在临湖靠山区域建设别墅区；禁止以产业新城、工业园建设为缘由，破坏城市生态廊道、生态发展用地，应依托现有主城、新城建设用地，在城市开发边界内实现土地的集约化利用。

文章全文详见《规划师》2016年10期

《大城市开发边界的整合与优化策略

—以武汉市为例》

近期文章推荐

 

微信：guihuashizazhi

 

微博：规划师杂志社

识别二维码进入微店购买《规划师》杂志

购买《规划师》或图书

请拨打电话：[phone]

 

转载须知

由规划师杂志原创文章请遵循以下转载要求：

微信公众号请于文章发布两天后转载，

转载时后台回复“转载”二字，

无授权图片的童鞋会被举报的哦！