【专题研究1】沈阳城市开发边界的划定方法及实践

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导读

主题：

城市开发边界的划定方法与管控政策

当前，城市开发边界已成为规划界关注的热点，首批试点城市也取得了初步成效。我刊已于2016年第6期“规划师论坛”栏目对部分首批试点城市的实践成果进行了总结，引发了规划师的关注和思考。为进一步总结各试点城市在开发边界的划定与管控方面的经验与教训，本刊特开辟“专题研究”栏目，以“城市开发边界划定方法与管控政策”为主题，选发一组文章，深入剖析沈阳、武汉、哈尔滨和苏州等试点城市的相关经验，希望能为城市开发边界的划定工作提供参考。

【专题研究1】

沈阳城市开发边界的划定方法及实践

城市开发边界是新常态下实现城市转型发展、促进土地集约利用、有效缓解耕地与生态保护用地压力的重要举措。作者沈阳市规划设计研究院主任工程师刘治国，沈阳市规划设计研究院刘笑在《规划师》2016年第10期撰文，文章以沈阳城市开发边界的划定工作为研究对象，在深入分析其实践经验的基础上，从组织模式、法律法规和管理机制等方面对城市开发边界的划定提出了建议，希望有助于推动城市的转型发展。

 

城市开发边界的基本认识

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城市开发边界的发展历程

从国外对城市开发边界的探索和实践看，其发展历程大致可以分为三个阶段。

(1)思想萌芽阶段—实际形态的边界，旨在限制城市蔓延式发展。城市开发边界最早可以追溯到霍华德的“田园城市理论”，该理论提出在城市外围设置永久性的绿带，作为抑制城市向外扩张的屏障，这一理念随后被应用到大伦敦的规划中 。但是事实证明，这种人为限制城市发展的举措是失败的，绿带最终被迅速增长的人口所蚕食。不难发现，人们早期对城市开发边界的研究目的仅限于减少城市用地对城市开发边界的影响，没有考虑到城市化进程对城市开发边界的影响，以及城市发展与自然的关系，导致“人为划定的边界”常常被突破。

(2)起步发展阶段—技术和政策多元化发展的

边界，旨在协调好城乡关系。1976年美国的俄勒冈州塞勒姆市正式提出了城市开发边界理论，即“城市土地和农村土地之间的分界线”，并规定边界以内的土地可以用作城市建设用地进行开发，边界以外的土地则不可用于城市建设用地开发，强化城市开发边界的法律地位，强制要求地方和区域政府合作，实现规划权利的上收。该市通过划定城市增长边界框定了塞勒姆市区的发展范围，用于解决塞勒姆市与其相邻的波尔克和马里恩两县在城市规划管理上的冲突，并成立了 Metro( 依据俄勒冈州法律赋予其区域司法管辖权)，负责辖区内城市开发边界的制定与管理工作，规范和协调地方土地规划，以及监督地方制定和实施的下层次规划是否与州土地规划及城市开发边界相一致。

(3)成熟普及阶段—以“精明增长”为导向的边界，旨在引导城市发展。划定城市开发边界的目的是实现城市“精明增长”，防止农林用地被侵占和城市空间形态的“蛙跳”，促进基础设施集中紧凑安排，提高城市中心区的用地效益。1997年美国出台的《波特兰都市区长远交通和土地利用规划》更加突出这一思想，其划定城市开发边界的目的不是“限制城市发展在哪”，而是“限制城市在哪发展”，还考虑了不同的发展模式，综合评定各发展模式对城市发展产生的影响，同时在城市周边划出若干“拟发展区”，根据开发需要赋予边界一定的灵活性，必要时做出相应调整。

由此可见，“精明增长”的理念赋予了城市开发边界新的内涵，城市开发边界的作用不仅仅是设置一道屏障和界限以防止城市的无序蔓延，还能为城市未来的发展进行合理的疏导。

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城市开发边界的内涵与作用

从国外城市开发边界的发展历程和实施效果看，城市开发边界是以限制城市无序蔓延，保护生态环境和开敞空间为目的，从而实现城市“精明增长”的一种管控界限和政策手段。新常态下我国的城市发展由增量向存量转变，划定城市开发边界更主要的目的是节约用地、保护耕地、优化国土开发空间格局、促进城市发展转型和推进生态文明建设。划定城市开发边界除了要结合城市总体规划(以下简称“城规”)和土地利用总体规划(以下简称“土规”)，还要结合城市发展的现实需要，保证必要的建设用地供给，并能针对城市无序扩张提供一种弹性控制的机制。

我国城市开发边界的现状及发展思路

2007年，城市开发边界的概念被引入我国，学界对城市开发边界的认识尚不深入，规划编制也只是根据具体案例对城市开发边界展开探索性的工作，而更为重要的管理调控政策还基本处于空白状态。

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现状

（1）规划编制处于底线思维

我国学界对城市开发边界的认识大多是“边界的‘保护’作用大于‘发展’作用”，更注重对城市自然资源的保护，认为只要守住了“城市的底线”即可，对城市开发边界的真正核心—“城市在哪发展”尚考虑得不够周全。而新时期在增量规划向存量规划转变的过程中，可用的城市建设用地逐渐减少，如何集中城市优势资源进行再利用，实现“精明增长”，如何引导城市有序增长，实现可持续发展，是现行规划需首要关注的问题。

（2）制度建设有待加强

界限管控一直以来都是我国城乡规划中的一项重要内容，在引入城市开发边界概念之前，我国就已有生态控制线、“三区四线”等类似概念，并在各地的具体规划编制和管理实践中形成了较为成熟的技术方法。但是在现实中，城市发展一再突破生态底线、耕地被侵蚀等现象时有发生。此外，在城乡结合地区，建设管理失位的现象更是屡见不鲜，尤其是中心城区建设用地范围外的乡镇管理机构能力不足、意愿不足，以及规划区内的非建设用地管理手段缺失等，给城乡规划管理者造成了诸多不便。

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发展思路

新常态下，我国城市发展从增量拓展向存量优化转变，城市开发边界要从划定方法和管控措施两方面着力，实现“画得出来，管得下去”，引导城市集约化、可持续化发展。

(1)在划定方法上，从“画地为牢”向“长效引导”转变。应统筹分析区域内的各用地类型规划、区域重大基础设施和生态安全等的制约影响，将城市边缘地区农田的开发压力转移到基础设施完善的近城市区域，避免在城市中出现土地荒置现象及产业在整个地区的分散布局，保证城市用地“精明增长”。

(2)在管理手段上，体现精细化管理。发挥政府财政、税收政策的指向作用，以及土地利用法规的控制作用，在划定区域内各用地界线时要综合考虑城市与乡村不同的经济发展需求，建立专门的区域发展机构，根据各地区特有的自然地理特征及城市发展规律制定相应的法定政策来保证规划的完成，并对之后的实施进行严格的控制。

沈阳城市开发边界的划定实践

2014年，沈阳以摸清现状为基础、以重点专题研究为支撑、以优化发展空间布局为导向、以实现“两规”(城规和土规)融合为目标，开始城市开发边界的试点工作。

规划按照“保护性优先、城规定结构、土规定规模、协调定用地”的思路划定城市开发边界，对规划区内用地现状、“两规”差异图斑分析及支撑城市开发边界划定的相关专题等展开了深入的研究；结合专题研究和发展实际对城市发展空间布局进行了优化，与永久基本农田保护红线划定和生态保护红线划定工作保持互动衔接，并根据城市发展实际优化城镇发展空间布局，形成了沈阳城市开发边界的划定思路 ( 图 1)。

最终，该项工作不仅取得了“两规”合一的成果，建立了统一的数据信息共享平台以及服务于政府部门的用地审批和管理系统，还加强和改进了“两规”的编制和管理工作，强化了生态保护红线和永久基本农田保护红线的作用，为城市实现转型发展指明了方向。

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夯实基础，建立基础数据平台

一直以来，“两规”编制在技术规程、土地分类标准和统计口径等方面均有不同要求，且沈阳的“两规”报批进程不同，社会经济发展形势和条件对城市发展空间形态的要求发生了变化，引发了“两规”规划基期不一致、中心城区规划范围不统一、城市建设规模不一致和空间布局存在一定差异等问题。

本次规划以土地利用现状变更调查成果为基础，做好城市用地现状数据、城镇地籍调查数据和影像数据的分析工作，对特殊用地、绿化和对外交通等用地进行比对，整合现状已完成和正在制定的用地规划、控规成果，将各类土地调查、用地审批和规划成果进行系统整合与认定，统一“两规”土地利用现状分类和统计口径，摸清规划范围内现状建设用地规模与空间布局情况，形成规范统一的基础数据库 ( 图 2)。

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注重支撑，强化专题研究工作

为保证城市开发边界划定对指导城市发展建设的科学引导和有效控制，规划重点对规划区土地利用现状、资源环境承载力、用地适宜性评价和空间发展形态四项内容展开了研究，并结合城市自身发展阶段和特点，划定既着眼于长远又符合现实发展需求的城市开发边界。

(1)分析土地利用现状，建立科学的本底坐标。规划重点对现状规划区各类土地的利用情况及规划指标执行情况进行分析，叠合城市总体规划用地的使用情况，发现土地利用存在以下问题：一是建设用地供需矛盾突出。由于十二届全运会场馆、保障性住房等城镇民生工程和重大项目的建设，沈阳建设用地规模迅速增加，导致新增建设用地使用量在规划实施前期过度集中。二是建设用地空间布局有待优化。由于沈阳的城镇化、工业化发展迅速，部分重点区域在空间布局上出现了新的用地需求，对规划用地布局提出了调整要求。因此，规划应根据土地利用现状分析和规划实施评估结果，结合城市开发边界划定工作，合理调整、完善规划目标和控制指标，对建设用地规模边界进行调整，缓解土地利用方面的矛盾。

(2)进行用地适宜性评价，探索适宜的发展空间。规划从城乡建设用地限制性要素出发，重点对地形地质、地表及地下水、耕地、生态环境四个要素进行评价(图3)，并利用“反规划”的研究方法确定不适宜城乡建设用地发展的区域。同时，规划结合城市基础设施建设和区域城镇空间布局，综合各相关要素及因子(如水体、湿地、山体、风景名胜区、郊野公园、森林公园核心区、自然保护区、饮用水源保护区、绿楔、各类防护绿地、基本农田和林地等)的适宜性影响强度，划定不适宜建设区(148km²)、基本不适宜建设区(1554km²)、基本适宜建设区(611km²) 和适宜建设区 (1159km²)。

(3)研究资源环境承载力，明确城市的最大容量。影响沈阳资源环境承载力的主要因素包括土地资源、水资源和能源。规划综合分析沈阳生态环境状况，对沈阳大气环境、水环境、自然环境、土地资源、水资源和能源六个资源环境承载力子系统进行了研究，并利用“生态木桶”原理分析沈阳资源环境承载力。研究发现，在当前的生产技术水平下，沈阳经济社会发展受土地资源、水资源的限制明显，其中水资源是决定沈阳资源环境承载力的瓶颈因素。人口集聚、用地集中是提高资源利用效率，改善资源环境承载力的最佳途径。在资源约束条件下，预计城市规划区内约能承载 900 万～ 1000 万人口 ( 图 4)。

(4)研究城市空间发展形态，构建有序的布局形态。规划在分析城市发展用地适宜性评价的基础上，结合城市主要对外经济联系方向及沈阳经济社会发展阶段，综合判定城市空间拓展的方向以及城市东、南、西、北四个不同方向的发展职能，并采取“中心集聚、分散组团、轴带延伸”的发展模式，以三环内主城的功能优化提升为重点，以三环外新城的功能完善为依托，打造六大新城空间。

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保护优先，做好“多规”衔接

规划有效衔接国土、环保等部门关于落实永久基本农田保护红线和生态保护红线的管控工作，实现对城市周边优质耕地的永久保护以及生态敏感区和脆弱区的有效管护。同时，城市周边永久基本农田保护红线的划定核实举证工作应与城市开发边界的划定工作保持同步和有效衔接，城市开发边界不得影响基本农田的保护，城市开发边界内不保留永久基本农田(图5)；在生态保护红线划定的过程中应以环保部门为主、规划部门为辅，对于已划定的生态保护地应以环保局划定的区域为准，其他尚未划定区域，暂以规划部门划定的绿色和蓝色空间为准 ( 图 6)。

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“两规”融合，做好差异图斑分析

本次规划充分考虑城市发展建设实际，加强市政府与区政府的沟通，形成上下互动的工作模式，保障规划的科学性和可实施性。通过对“两规”建设用地进行叠加分析，发现影响用地不一致的主要因素有：①地类统计口径不同，其涉及的公园绿地、河流水系、铁路用地与特殊用地的范围和规模不同；②建设用地空间布局差异，由于编制时间上的差别，宏观经济发展形势和地区发展情况均有所变化 ( 表 2)。规划在深入分析上述问题的基础上，提出了“两规”融合的处理方法。

(1)统一空间基础数据。规划对特殊用地、对外交通用地和公园绿地等图斑进行了逐一核对确认，明确了高速公路、生态绿地、铁路用地及军事用地等特殊用地不计入“两规”城市规模的用地布局。

(2)确定布局调整的基本原则。规划按照建设用地规模、新增建设用地规模和新增建设用地占用耕地规模三个指标不突破的原则，调整优化建设用地布局，实现“两规”建设用地布局的统一，形成“两规”一致的建设用地边界。

(3)详细分析“两规”用地边界不一致的地块。经比较并结合发展实际，规划按照促进城市紧凑布局、集聚发展的原则，对面积约为70km²的用地进行布局优化，调整具体地块范围和用地界线。

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统筹协调，划定城市开发边界

规划重点围绕当前城市中心城区及紧邻城市集中建设区的新城空间进行开发边界控制，针对规划区范围内中心城区及外围沈抚新城，形成城市开发边界划定的初步方案。从城市引导的角度出发，协调保护边界和发展边界，兼顾长远和当下，划定生态保护空间、城市开发边界和城市发展缓冲区三个空间层级，比例关系为 6 ∶ 3 ∶ 1( 图 7)。

(1) 生态保护空间。规划依托城市资源环境承载力、适宜性评价等相关研究，结合永久基本农田保护红线和生态保护红线划定规划区生态保护空间作为“保护边界”，其面积约占规划区总面积的60%，在该区域内实施刚性管控。

(2) 城市开发边界。规划按照城市发展方向，以集约用地发展为原则，结合城市允许建设区和有条件建设区划定城市开发边界作为“发展边界”，并在该区域实施弹性控制，其面积约占规划区总面积的30%。同时，在“发展边界”内，规划一方面遵循基础设施利益最大化的原则，在现行市(县)级土规划定的允许建设区规模基本保持不变的基础上，对建设用地空间布局进行优化调整，并实现对建设用地的控规全覆盖；另一方面保持城市用地空间发展的弹性，在城市建设用地与开发边界之间，预留一定的弹性发展空间，以适应城市发展建设过程中重大项目调整的不确定性，而弹性空间的划定应以不占用基本农田和优质耕地、优先保障生态空间为原则，在原规划划定的有条件建设区规模的基础上进行缩减。

(3) 城市发展缓冲区。规划在保护边界和发展边界之间，结合未来空间拓展方向，设定城市发展缓冲区，为城市未来的发展留有余地。该区域主要包括现状城镇及村屯用地等，面积约占规划区总面积的 10%( 图 8)。此外，还应构建合理的空间格局，城市空间拓展采取“中心集聚、分散组团、轴带延伸”的发展模式。组团开发边界依托浑河沿线、三环高速公路等生态廊道、城市楔形生态绿地和基本农田形成隔离带。规划在三环内以浑河为分隔带形成南北两个组团，在西部地区形成铁西新城和永安新城两个组团，在北部以蒲河为主要界线划定蒲河新城组团，在南部形成浑南组团和沈大高速公路西组团，而东部沈抚新城依托浑河生态带形成南北两个组团 ( 图 9)。

城市开发边界实施的思考和建议

目前，城市开发边界在国内受到高度重视，各大城市纷纷开展相关研究和实践工作，以推进城市的转型和可持续发展，但是如何对城市开发边界进行管理才是问题的关键。笔者结合沈阳城市开发边界划定的实践经验，提出一点粗浅的建议。

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建立有效的组织模式

本次规划在城规和土规两大规划编制上采用了“同编同调、循环衔接”的组织方式，搭建“两规”统一的信息化数据平台，统一了编制单位、工作底图和基础数据，共享了专题研究，以保障“两规”的有效衔接。同时，组建了由城乡规划、土地管理、生态、农业和地理信息等多专业人员参与的技术团队，明确了技术路线、分工责任和协调机制，保证工作得以稳步落实 ( 图 10)。

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与既有法律法规相结合

城市开发边界的划定不是一个新的规划，应与既有规划相结合，并以将其纳入法制轨道作为未来管理城市空间的重要依据，具体边界的划定仍有许多问题值得研究(包括技术性和政策性问题)。本次规划结合沈阳实际，重点研究了当前城市空间发展、生态环境保护和粮食生产安全等急需解决的问题，并与正在开展的土规调整完善工作和城规成果审查报批工作紧密结合，在下一层次的规划中深入落实具体工作，推进“两规”融合，健全城市空间规划体系。

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明晰规划的管理机制

建议出台城市开发边界的管理实施要求和调整机制，明确城市开发边界内外建设活动管理的具体要求和城市、新城开发边界外围小城镇建设的要求，以便于能够在下一层级的相关规划编制和实施过程中落实。加强对规划实施的管理，依据相应级别的规划实施、调整和修改权限，严格把控规划实施管理工作，强化对城市开发边界的规划管控，制定并实施存量建设用地开发的激励政策，有效引导城市形态的健康发展，提高城市建设用地的利用效率。

文章全文详见《规划师》2016年10期

《沈阳城市开发边界的划定方法及实践》

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