李帮喜，邓永波 | 新时代加快完善社会主义市场经济体制与国企改革:开启提速增效与重点突破新征程

2021年第5期

新时代加快完善社会主义

市场经济体制与国企改革:

开启提速增效与重点突破新征程

李帮喜，邓永波

李帮喜，清华大学中国现代国有企业研究院副院长，清华大学社会科学学院经济学研究所副教授、博士生导师，中国投入产出学会理事、北京外国经济学说研究会理事。《政治经济学季刊》执行主编，《清华•政治经济学研究丛书》联合主编。研究领域为数理政治经济学，线型经济理论。在《经济研究》、《管理世界》、《马克思主义研究》、《政治经济学评论》、Monthly Review，《季刊经济理论》（日文）等国内外学术刊物发表论文四十余篇，多篇被《新华文摘》、《中国社会科学文摘》、人大复印资料转载。出版中、英、日文专著3部，主持国家社科基金、北京市社科基金、清华大学文科领军人才专项等项目多项。荣获第九届日本经济理论学会奖励赏（2018）、第五届刘诗白经济学奖（2020）和第八届高等学校科学研究优秀成果奖（人文社会科学）著作论文奖二等奖（2020）。

邓永波，现为清华大学社会科学学院经济学研究所博士后、清华大学中国现代国有企业研究院助理研究员，研究方向为区域经济学、 政治经济学，近5年来主持中国博士后基金1项，参与省部课题1项，其他各类课题多项。

摘要:国有企业改革是经济体制改革的中心环节。改革开放40多年来，我国国有企业改革走出了一条具有中国特色的发展道路，然而与新时代新形势新要求相比，国有企业改革仍然存在改革推进不平衡、体制机制不健全、布局结构不合理等问题，深化改革依然面临来自政企不分、配套政策不系统等障碍。为此，中共中央、国务院出台了《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（简称《意见》） ，对新时代加快完善社会主义市场经济体制的目标、方向、任务和举措进行了系统设计。国有企业改革将加速破除当前存在的三大障碍，并聚焦国有资产监管体制、混合所有制、职业经理人制度三大焦点，重点在电力、油气、铁路、邮政、烟草五大关键领域取得突破。国有企业改革将开启提速增效与重点突破新征程，将在关键性基础性重大改革上取得突破创新。

关键词：新时代；社会主义市场经济体制；国有企业改革；《意见》

基金项目：清华大学中国现代国有企业研究院重点资助项目“国有资本投资公司和运营公司的特征和定位的理论研究及试点公司实践探索”（19iSOEBJ001）；中国博士后科学基金第67批面上资助项目“资本有机构成理论及其对新时代中国经济的经验研究”（2020M670256）。

正文

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约12000字

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是中国共产党执政兴国的重要支柱和依靠力量。发挥好经济体制改革对国有企业改革的牵引作用意义重大。随着中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生变化，经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，与这些新形势新要求相比，我国还存在市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题，在此背景下，《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，对新时代加快完善社会主义市场经济体制的目标、方向、任务和举措进行了系统设计，为更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革，提供了行动指南，明确了坚定走社会主义市场经济体制的制度方向以及坚持市场化改革的解决思路，为国有企业改革提供了制度保障。《意见》立足加快“构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”，针对当前国有企业改革存在的体制机制障碍，围绕提升国有企业活力与核心竞争力这个主题，聚焦改革国有资产监管体制、混合所有制、职业经理人制度三大焦点，将在电力、油气、铁路、邮政、烟草五大关键领域取得突破。国资国企改革处于新时代经济体制改革的中心位置，《意见》提出的改革措施可操作性强，预示着国有企业改革进入提速增效与重点突破期，国资国企改革将在关键性基础性重大改革上取得突破创新。

一、国企改革的历程回顾与新时代背景

国有企业改革归根结底是经济体制改革，国有企业改革因牵涉面广、错综复杂，始终是经济体制改革的中心环节和重点难点。我国国有企业改革历经放权让利、企业制度创新、资产管理体制改革和分类深化改革四个阶段，走出了一条具有中国特色的改革发展道路，然而与新时代新形势新要求相比，国有企业改革仍然存在改革推进不平衡、体制机制不健全、布局结构不合理等问题，为此，中共中央、国务院出台了《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，为更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革，从而更加深入推进国有企业改革提供了行动指南。

(一）国企改革的历程回顾

自1978年改革开放至今，中国共产党一直以经济体制改革引领国有企业改革。国有企业改革历经放权让利、企业制度创新、资产管理体制改革和分类深化改革四个阶段，我国国有企业在经营机制、企业规模、经济效益和全球影响力等方面都取得了显著成效，积累了宝贵经验。1978年12月，党的十一届三中全会拉开了以放权让利为主要内容的国企改革大幕，采取了扩大企业自主权试点、经济责任制、“利改税”、承包经营责任制等措施，增强国有企业活力。1993年11月，党的十四届三中全会审议并通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出建立现代企业制度是我国国有企业改革的方向。20世纪90年代中期，为解决国有企业与市场经济不适应、经营机制不活、生产经营面临困境等问题，党的十五大和十五届一中全会提出了通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境的措施。2003年，国务院国资委的成立从制度上和实践上实现了政府的公共管理职能与国有资产出资人职能的分离，从机构设置上实现了政企分开、政资分开。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，从完善产权保护制度、积极发展混合所有制经济、推动国有企业完善现代企业制度、支持非公有制经济发展等方面，对深化国企改革作出全面系统部署。2015年8月，中共中央、国务院印发实施的《关于深化国有企业改革的指导意见》，从总体要求到分类改革、完善现代企业制度、完善国资管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导、改善国企改革的外部环境等方面提出了国企改革目标和举措。2017年4月，国务院办公厅印发的《关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》，明确了国资委以权力清单和责任清单为主要手段的授权管理方法，重点管好“国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全”。2018年7月，国务院出台《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，明确提出以管资本为主改革国有资本授权经营体制，加快推进改组组建国有资本投资、运营公司，“坚持社会主义市场经济改革方向，着力创新体制机制，完善国有资产管理体制，深化国有企业改革，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失，切实发挥国有企业在深化供给侧结构性改革和推动经济高质量发展中的带动作用”。2020年5月，中共中央、国务院颁布《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，对新时代加快完善社会主义市场经济体制的目标、方向、任务和举措进行了系统设计，为更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革，提供了行动指南，明确了坚定走社会主义市场经济体制的制度方向以及坚持市场化改革的解决思路。国有企业改革的上述历程详见图1。

(二）国企改革的新时代背景

经过40多年的经济体制改革，我国国有企业改革走出了一条具有中国特色的发展道路。特别是2012党的十八大以来，习近平创造性地提出了一系列关于国有企业改革的新思想、新观点、新论断，深刻回答了新时代为什么坚持和发展国有企业、发展什么样的国有企业、怎么样发展国有企业等重大问题，深化了对新时代国资国企改革发展规律的认识。习近平根据国有企业改革发展的历史方位，明确指出了新时代国有企业和国有经济的基本属性、本质特征、地位作用、主要矛盾、目标任务、发展动力、布局结构、监督管理等，为新时代国有企业改革和国有经济发展提供了科学指引。在习近平的科学论断指引下，国有企业改革取得重大进展。“1+N”文件顶层设计构建完成，“十项改革试点”深入推进，“国企改革三年行动方案”全面形成，重大改革举措落地见效，国有企业体制机制发生了重大变革，与市场经济的融合更加紧密，规模实力和竞争力进一步增强，国有经济主导作用有效发挥。截至2018年底，全国国有企业（不含金融、行政事业性国有企业）资产总额达到了210.4万亿元，比2012年底增长了135.1%，进入《财富》世界500强的国有企业达到83家。但也要看到，随着中国特色社会主义进入新时代，经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，国有企业的发展环境和形势要求发生了深刻变化，与这些新形势新要求相比，我国还存在市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题，国有企业高质量发展仍存在不少体制机制障碍，国有企业改革仍然存在改革推进不平衡、体制机制不健全、布局结构不合理等问题。必须以更大的决心、更大的气力把国有企业改革发展推向前进，形成更加符合中国特色社会主义新时代要求的国有资产管理体制、现代企业制度和市场化经营机制。

2020年5月，中共中央、国务院在全面总结改革开放以来经济体制改革的成功经验基础上，颁布了《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(以下简称《意见》)，对新时代加快完善社会主义市场经济体制的目标、方向、任务和举措进行了系统设计，为更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革，提供了行动指南，明确了坚定走社会主义市场经济体制的制度方向以及坚持市场化改革的解决思路。《意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足加快构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，“坚定不移深化市场化改革，扩大高水平开放，不断在经济体制关键性基础性重大改革上突破创新。在更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革及其他各方面体制改革，构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制。”《意见》从深化企业制度改革和所有制改革、夯实市场经济基础性制度、构建更加完善的要素市场化配置的体制机制、完善宏观经济治理的体制和制度、坚持和完善民生保障制度、建设更高水平开放型经济体制、完善社会主义市场经济的法律制度等方面，为新时代加快国有企业改革、应对疫情冲击之后的国内外经济形势变化和挑战的需要、适应生产力更加平衡的发展、更加充分的发展和经济高质量发展的要求，提供了全方位的制度保障。

二、国企改革的三大障碍将加速破除

深化国有企业改革，建立现代企业制度，推动国有企业公司治理能力现代化，对于加快完善社会主义市场经济体制，更好发挥政府与市场的作用，加快推进经济高质量发展，具有十分重大的意义。改革开放以来特别是党的十八大以来，我国坚持全面深化各方面改革，充分发挥经济体制改革对国有企业改革的引领作用，不断完善社会主义市场经济体制，国有企业在管理体制与经营机制方面逐渐成熟并与国际接轨，“国有企业总体上已经同市场经济相融合”。然而，随着改革开放的全面扩大，国有企业在持续走向市场化和全球化方面，仍然存在来自企业内部因素、政企不分问题、外部配套改革不到位三个方面的障碍，针对这些问题，《意见》出台的措施将使这些障碍得以加速破除。

(一）国企改革的三大障碍

第一个障碍来自企业内部因素。部分国有企业在建立现代企业制度改革中步伐缓慢，证券化股份化程度不高，公司治理还不完善，企业经营管理机制还不能完全适应现代市场要求，以市场机制选聘用人和激励约束机制还未真正形成。具体表现为：上市公司与集团公司或母公司之间存在产权关系不清、管理关系不顺现象；所有者、管理者各自职能不到位；党委（党组）与董事会、经理层等其他公司治理主体的关系不明确；管理层权责不清、决策机制缺乏科学性；监管缺失或无独立性、无法实现有效监督；激励机制空缺、经理层作用不能得到有效发挥。国有企业的内部因素问题制约了加快完善中国特色现代企业制度的进程。

第二个障碍来自政企不分痼疾。政企不分是计划经济的产物，除了政府和企业的职能交叉，政企不分还有更深一层的含义，即部分国有企业委托人具有“政府化”的特征，建立现代企业制度的前提是实现政企分开。政企不分阻碍了政府行使社会经济管理职能，难于创造公平竞争的市场环境。政府直接干预企业的生产经营，既阻碍了企业成为独立法人实体，也使政府陷入了对企业要承担无限责任的境地，还造成了企业低效率。除此之外，以管企业为主向以管资本为主的转变还不到位，“各级国资监管机构仍存在管得过多过细问题，出资人监管定位不准、审批备案事项多等现象不同程度存在。而监督机制尚不健全，也导致国有资产流失、违纪违法问题在一些领域和企业还比较突出”。

第三个障碍是外部配套改革不同步。具体表现为：国有企业改革仍然存在改革推进不平衡、体制机制不健全等问题，配套政策的系统性、整体性、协同性还不够强。国有企业改革归根结底是经济体制改革，是一项综合性、系统性工程。产权制度改革是当前国有企业改革的核心内容之一，劳动制度、人事制度、分配制度、社会保障制度等一系列改革也必须配套进行，配套改革相对滞缓，必然会影响到国有企业改革的效率和质量。这些政策问题不利于实现习近平总书记关于国有企业改革目的“三个有利于”的标准，即“要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能”。国有企业改革涉及面比较广，需要各方同心协力，综合推进各项改革。

(二）加速破除障碍的措施

针对国企改革的上述三大障碍，《意见》进一步明确了深化国企改革的方向。积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度，完善国有资产监管体制，改建国有资本投资运营公司，准确界定不同国有企业功能，优化国有经济布局结构，加强和改进党对国有企业的领导，为国有企业改革发展创造良好的外部环境等。

其一，在完善公司治理方面，当前国企改革的方向是建立中国特色现代国有企业制度。习近平总书记指出：“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之，建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。”完善中国特色现代企业制度，就是要抓住党的领导与公司治理相结合这个关键，通过强化制度建设，使党的领导与公司治理高度统一、有机融合。《意见》进一步明确了“深化国有企业改革，加快完善国有企业法人治理结构和市场化经营机制，健全经理层任期制和契约化管理，完善中国特色现代企业制度。”公司治理结构是由所有者、董事会和高级执行人员即高级经理人员三者组成的一种组织结构。要完善公司治理结构，就要明确划分股东、董事会、经理人员各自权力、责任和利益，从而形成三者之间的关系，推动所有权和经营权相分离。完善中国特色现代企业制度，要坚持“把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格”。同时，推行经理层成员任期制和契约化管理，完善国有企业领导人员分类分层管理制度，创造发挥企业家精神的制度环境，健全市场化经营机制、不断激发企业活力。

其二，在优化政企关系方面，《意见》明确了“坚持正确处理政府和市场关系。坚持社会主义市场经济改革方向，更加尊重市场经济一般规律，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对企业微观经济活动的直接干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，有效弥补市场失灵。”加快政府与企业社会职责的分开、政府国有资产所有者职能与行政职能的分开、企业所有权与经营权的分开，促进以管企业为主向以管资本为主的转变。“完善以管资本为主的经营性国有资产产权管理制度，加快转变国资监管机构职能和履职方式。”同时，针对监督机制的不健全不完善，《意见》提出加快“完善审计制度，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”，巩固党风廉政建设成果，推动构建和谐政商关系。

其三，在外部政策配套改革方面，在以《关于深化国有企业改革的指导意见》为统领、以系列配套文件组成的“1＋N”政策体系的基础上，《意见》进一步提出创新政府管理和服务方式，完善宏观经济治理体制，夯实市场经济基础性制度，完善社会主义市场经济法律制度，“构建更加完善的要素市场化配置体制机制”。根据国有企业改革的外部环境决定论，国有企业存在的问题与公有制没有必然的联系，而是在两权分立的条件下出现的委托代理关系出了问题。只有在企业外部构建一个充分竞争的市场环境，所有者才能获得企业经营的充分信息，解决因信息不对称、激励不相容所带来的道德风险问题。因此，国有企业改革要从降低国有企业的政策性负担新结构经济学认为，国有企业的政策性负担包括两种：一种是战略性政策性负担，一种是社会性政策性负担。战略性政策性负担是指国家基于战略需要，直接将资源配置在不具备比较竞争优势的行业，致使这些行业的国有企业不具备较好的盈利能力，必须依靠保护补贴政策才能经营。这种情况下，经营层有可能把所有的亏损原因都归结于政策性负担，从而造成效率低下；社会性政策性负担是指国有企业资本密集，投资量大却创造相对少的就业岗位，企业为承担社会保障任务，出于对居民的就业负责会雇佣比实际需求更多的人，造成政策性负担。入手，对国有企业进行分类政策管理。《意见》在构建国企改革的政策环境上，提出从完善产业政策和区域政策体系、构建适应高质量发展要求的社会信用体系和新型监管机制等方面，创新政府管理和服务方式；从全面完善产权制度、实施市场准入负面清单制度、落实公平竞争审查制度方面，夯实市场经济的基础性制度；从完善经济领域法律法规体系、健全执法司法对市场经济运行的保障机制、完善发展市场经济监督制度和监督机制的角度，完善社会主义市场经济法律制度。

总之，国企改革的三大障碍与破除措施见图2(图2请看本刊纸质版)。可以看出，《意见》出台的措施将从微观到宏观全方位解决国企改革存在的从内部到外部的障碍问题。

三、国企改革的三大焦点将充分明确

随着国企改革进入综合推进阶段，为进一步落实党中央、国务院的决策部署，国企改革应聚焦重点难点，全面推进，重点突破，提质增效。《意见》围绕“深化重点领域关键性改革、加快完善社会主义市场经济体制这个重点”，聚焦突出矛盾和关键环节，将深化改革国有资产监管体制、混合所有制、职业经理人三大焦点制度。

(一）国资监管制度将加快完善

在推进国资监管改革方面，习近平总书记在2013年《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中曾指出：“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制”，国务院提出“改组组建国有资本投资、运营公司，是以管资本为主改革国有资本授权经营体制的重要举措”。“通过改组组建国有资本投资、运营公司，改革国有资本授权经营体制，实行国有资本市场化运作”。《意见》进一步明确“完善和加强国有资产监管，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用，坚持一企一策，成熟一个推动一个，运行一个成功一个，盘活存量国有资本，促进国有资产保值增值”。国有资本授权经营体制改革，是新一轮国资和国企两个层面改革的关键“结合部”，涉及产权制度的深度变革。《意见》明确了“完善以管资本为主的经营性国有资产产权管理制度，加快转变国资监管机构职能和履职方式。全面完善产权制度，夯实市场经济基础性制度。对混合所有制企业，探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业，探索实施更加灵活高效的监管制度”。

(二）混合所有制改革将稳妥推进

在推进混合所有制改革方面，习近平总书记曾指出：“要积极发展混合所有制经济，强调国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力。这是新形势下坚持公有制主体地位，增强国有经济活力、控制力、影响力的一个有效途径和必然选择。”这一重要论断首次将混合所有制经济提升到基本经济制度重要实现形式的高度，充分肯定了发展混合所有制经济的目的、意义、地位和作用，为完善我国所有制结构指明了方向。《意见》进一步提出在“深入开展重点领域混合所有制改革试点基础上，按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率要求，推进混合所有制改革，规范有序发展混合所有制经济。对充分竞争领域的国家出资企业和国有资本运营公司出资企业，探索将部分国有股权转化为优先股，强化国有资本收益功能。支持符合条件的混合所有制企业建立骨干员工持股、上市公司股权激励、科技型企业股权和分红激励等中长期激励机制。”混合所有制改革将向更大范围、更深层次发展，重心将加速由“混”向“改”转变。

(三）职业经理人制度将加速落地

在推进职业经理人制度改革方面，建立完善的职业经理人制度是完善公司治理结构的关键。因为企业的主要经营管理人是总经理（经理层），而不是董事长（董事会），董事长和董事会作为股东的代理人，负责企业的战略决策和对经理层的监督。习近平总书记在党的十八届三中全会上指出：“建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用，国有企业要合理增加市场化选聘比例。”因此，要加快“推行职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合，畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道，董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人，合理增加市场化选聘比例，加快建立退出机制”。2019年，“职业经理人”制度第一次纳入了政府工作报告，将其作为增强企业活力和竞争力的重要途径，《意见》进一步提出“深化国有企业改革，加快完善国有企业法人治理结构和市场化经营机制，健全经理层任期制和契约化管理，完善中国特色现代企业制度”。《意见》通过进一步明确健全经理层任期制和契约化管理，把职业经理人制度作为完善公司治理结构、健全市场化经营机制这个深度改革的抓手，不断推进国有企业领导人员管理体制机制的重大转变，积极探索建立与市场接轨的经理层激励制度、差异化薪酬体系，逐步增加国有企业高管的市场化选聘比例，将公司治理结构引向深度改革阶段。

四、自然垄断行业的改革将稳步推进

自然垄断行业的国有企业改革，是深化改革的重点突破领域。《意见》明确提出：“深化以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，提高自然垄断行业基础设施供给质量，严格监管自然垄断环节，加快实现竞争性环节市场化，切实打破行政性垄断，防止市场垄断。”重点在电力、油气、铁路、邮政、烟草五大关键领域取得改革突破。

(一）垄断行业的国企改革路径

针对自然垄断行业的国企改革，《意见》：提出“深化以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革。”从竞争、产权、绩效相关联的理论视角分析，我国自然垄断行业国企改革的模式构建，应从市场结构改革、国有经济布局调整、引入非公经济以及政府管理体制改革四个方面入手，在充分考虑竞争、产权与绩效三者间关系的基础上，从多个层面进行系统的改革，以期达到理想的改革目的。根据《意见》提出的改革措施和改革目的，结合国有企业供给侧结构性改革任务和混合所有制改革方法，自然垄断行业的国企改革路径如图3所示。该路径充分考虑了竞争、产权对企业经营效率的影响，把自然垄断行业的国企改革分为四个方面：第一个方面是供给侧结构性改革，目的是打破行政垄断，提高供给质量；第二个方面是优化国有经济布局，目的是加快实现竞争性环节市场化，提高国有经济控制力；第三个方面是混合所有制改革，目的是重塑垄断行业的微观企业主体，增强行业发展活力；第四个方面是完善国资监管体制，目的是实现政资分开、政企分离，形成更加灵活的监管体系。通过这四方面的改革，最终形成自然垄断环节以国有企业经营为主、竞争性环节以混合所有制和非公有制经济为主的适度竞争格局。

(二）电力体制改革将加速推进

在电力体制改革方面，《意见》提出：“构建有效竞争的电力市场，有序放开发用电计划和竞争性环节电价，提高电力交易市场化程度。”按照管住中间、放开两头的体制架构，构建有效竞争的电力市场。截至目前，电力市场化改革稳步推进，2019年，全国各电力交易中心组织完成市场交易电量28344亿千瓦时，比上年增长37.2%。全国电力市场化交易规模再上新台阶。电力体制改革的目标是要实现“厂网分离、主辅分离、输配分开、竞价上网”。发电企业与电网公司分离，实施厂网分开已基本实现，主辅分离取得了一些进展，《意见》的出台将使输配分开、竞价上网的进展加速推进。

(三）油气行业两端将不断开放

在油气行业改革方面，《意见》提出：“推进油气管网对市场主体公平开放，适时放开天然气气源和销售价格，健全竞争性油气流通市场。”截至2019年，油气行业“管住中间，放开两头”的改革初具雏形。从油气勘探放宽外资准入、“三桶油”联手增储上产，到国家管网公司成立，再到成品油市场准入门槛再降、外资加油站进一步放开、支持民企参与成品油出口，市场化政策坚定不移，《意见》措施将进一步加速国家关于新一轮改革“管住中间、放开两头”的总体思路，使油气行业由“上”至“下”的一体化垄断格局有效改善。加快产业链上更多领域实现更大规模的开放，推动天然气气源和销售价格、竞争性油气流通市场不断开放。

(四）铁路行业管网将分类管理

在铁路行业改革方面，铁路行业具有多产品、多业务特征，铁路路网及与之纵向一体化的运输服务具有典型的自然垄断属性；而提供不同类型运输服务的网上运输业务（客运和货运）、铁路运输的辅助服务业务（如铁路运输设备维护业务和支持服务项目），以及铁路路轨、运输机车和设备的生产业务等，均属于竞争性业务。与其他运输方式相比，铁路运输在技术上具有统一调度和联网联动的特性，在技术经济上呈现自然垄断、外部性和信息不完全等市场失灵。《意见》提出：“深化铁路行业改革，促进铁路运输业务市场主体多元化和适度竞争。”这将进一步健全国家铁路路网管理与客货运经营相分离的管理体制，加快推进铁路行业的管网分离，把运营和基础维护分开。通过组建国家铁路路网公司和铁路客货运输公司，使国家铁路网基础设施的自然垄断性与铁路客货运输的市场竞争性实现有效分开，并进行分类管理，也就是铁路系统包括轨道、车辆、车站归一个公司，另一个或几个公司租用该公司的基础设施开展客货运服务，就像是现在的移动、电信、联通和铁塔公司的关系。路网公司统一管理国家铁路的线路、桥梁、隧道、信号、供电设备等，通过经营权下放，实现铁路运输业务市场主体多元化和适度竞争。

(五）邮政业务领域将分业经营

在邮政行业改革方面，邮政市场所提供的服务不仅有基本公共服务范畴的邮政普遍服务，还有通过市场配置资源的商业化快递服务。邮政普遍服务依照法律规定和国家政策享受财政补贴、免税、邮车通行便利、邮政基础设施用地划拨等支持措施。邮政普遍服务与快递等竞争性业务混业经营，难以清晰合理地测算其亏损并合理确定财政补贴数额，导致邮政普遍服务的财力支持措施难以落实，并直接影响到邮政普遍服务能力的提高。《意见》提出实现邮政普遍服务业务与竞争性业务分业经营。持续推进邮政普遍服务业务与竞争性业务分类管理、分类运营。一方面，强化邮政普遍服务业务的规范和保障机制，建立科学透明的邮政普遍服务业务补贴制度，完善支持邮政普遍服务发展的专项基金保障机制，各级政府积极将邮政基础设施投资纳入地区规划，铁路、航空等强化对邮政基础网络建设的支持力度，增强邮政普遍服务能力。另一方面，促进邮政快递、物流等竞争性业务的健康发展，实现结构优化、资源整合、机制转换，充分发挥国有资产的效益，使两种业务统一协调、相互配合、共同拓展，推动邮政企业体制创新。

(六）烟草专卖专营将适度竞争

在烟草体制改革方面，针对烟草行业的特殊性，我国在推进改革开放、建立社会主义市场经济体制进程中，逐步建立、形成和巩固了国家烟草专卖制度，形成了“统一领导、垂直管理、专卖专营”和“一套机构、两块牌子”的管理体制。《意见》提出完善烟草专卖专营体制，构建适度竞争新机制。面对新形势新任务，需要在继续巩固和完善烟草专卖体制基础上，正确处理好政府与市场的关系、专卖与专营的关系、垄断与竞争的关系、自律与他律的关系、集中与自主的关系，不断完善体制机制和治理结构。从深化计划资源配置方式改革到卷烟营销市场化取向改革，引入适度的内部竞争不断增强中国烟草企业的竞争力。市场化取向改革着眼于尊重和维护消费者的自由消费权、零售客户的自主选择权、工业企业的公平竞争权，推动工商交易方式深度变革，加快形成以品牌为核心的资源配置模式，提升要素资源配置效率，提高烟草企业的市场化、现代化经营水平。

五、微观主体的发展活力将不断增强

增强微观主体活力是国有企业改革的落脚点。习近平总书记强调：“要坚定不移深化国有企业改革，着力创新体制机制，加快建立现代企业制度，发挥国有企业各类人才积极性、主动性、创造性，激发各类要素活力。”“要把提高效率、增强活力作为国有企业改革的目标，推动国有企业做强做优做大。”《意见》进一步明确把“增强微观主体活力作为经济体制改革的主要目标，提出要毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，探索公有制多种实现形式，支持民营企业改革发展，培育更多充满活力的市场主体”。

(一）公有制经济活力将不断增强

在增强公有制经济活力方面，《意见》提出要持续“推进国有经济布局优化和结构调整，积极稳妥推进国有企业混合所有制改革，稳步推进自然垄断行业改革”，积极实施创新驱动发展战略。2020年的政府工作报告提出：“提升国资国企改革成效。实施国企改革三年行动。完善国资监管体制，深化混合所有制改革。基本完成剥离社会办职能和解决历史遗留问题。国企要聚焦主责主业，健全市场化经营机制，提高核心竞争力。”《意见》进一步提出：“坚持有进有退、有所为有所不为，推动国有资本更多投向关系国计民生的重要领域和关系国家经济命脉、科技、国防、安全等领域，服务国家战略目标。对处于充分竞争领域的国有经济，通过资本化、证券化等方式优化国有资本配置，提高国有资本收益，不断增强发展活力。”目前，国有资本在优化布局和增强活力上不断推进。国有资本在国民经济的关键领域包括军工、电信、民航、能源等重要行业占比已超过90%以上，中央企业的资本化率、证券化率也日益提高，由中央企业控股的上市公司一共388户，这些上市公司集中了中央企业61.3%的资产、62.8%的营业收入以及76.1%的利润总额。下一步，国有企业还要通过改革创新、强身健体，不断增强发展活力和核心竞争力。“增强发展活力”应作为衡量国企改革成效的主要标准，在制定方案、明确目标、设置架构、引进战略投资者等方面，都要考虑能否增强企业活力，提高国有资本配置效率，增强市场核心竞争力和发展引领力。改革不是目的，目的是要通过改革，增强企业活力。

(二）非公有制经济活力和创造力将不断增强

在激发非公有制经济活力和创造力方面，一方面，非公有制经济的发展活力和准入领域将不断提升和大幅拓展。《意见》指出：“要营造支持非公有制经济高质量发展的制度环境。健全支持民营经济、外商投资企业发展的市场、政策、法治和社会环境，进一步激发活力和创造力。在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面对各类所有制企业平等对待，破除制约市场竞争的各类障碍和隐性壁垒，营造各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境。完善支持非公有制经济进入电力、油气等领域的实施细则和具体办法，大幅放宽服务业领域市场准入，向社会资本释放更大发展空间。”另一方面，非公有制经济的创造力也将不断激发。习近平总书记指出：“创新始终是推动一个国家、一个民族向前发展的重要力量。”“广大非公有制经济人士要准确把握我国经济发展大势，提升自身综合素质，完善企业经营管理制度，激发企业家精神，发挥企业家才能，增强企业内在活力和创造力，推动企业不断取得更新更好发展。”《意见》提出：“健全鼓励支持基础研究、原始创新的体制机制，在重要领域适度超前布局建设国家重大科技基础设施，研究建立重大科技基础设施建设运营多元投入机制，支持民营企业参与关键领域核心技术创新攻关。建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，支持大中小企业和各类主体融通创新，创新促进科技成果转化机制，完善技术成果转化公开交易与监管体系，推动科技成果转化和产业化。”总之，通过营造与公有制经济同等的发展环境，非公有制经济的活力和创造力将大幅提升，为国家发展新征程、全面构建新发展格局贡献更加积极的力量。

（责任编辑：徐瑶）

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