《杭州市城市轨道交通资金筹措与平衡办法》简评

2017-06-23 刘世坚 P3带路群

本文作者系北京市君合律师事务所律师

近日，杭州市人民政府印发《杭州市城市轨道交通资金筹措与平衡办法》（杭政函[2017]73号），读来令人耳目一新。现逐条简评如下，算是自学材料，与各位共同研讨。

为进一步完善城市轨道交通（以下简称轨道交通）资金筹措和平衡机制，根据《中共杭州市委、杭州市人民政府关于进一步加快城市轨道交通建设的若干意见》（市委〔2017〕12号）精神，特制订本办法。

P3带路评：《中共杭州市委、杭州市人民政府关于进一步加快城市轨道交通建设的若干意见》由杭州市委、市政府联合发布，包括“总体要求和目标任务、加强领导和协调、加大投入力度、确保顺利推进、凝聚强大合力”等五个部分。其中最值得关注的是“加强领导和协调”部分：“一是加强组织领导。强化轨道交通工程建设指挥部职能，由常务副市长任总指挥，分管城建副市长为第一副总指挥，市政府专职副秘书长、市地铁集团等有关部门的负责人任副总指挥。二是强化统筹协调。设立轨道交通工程建设指挥部办公室，由市政府专职副秘书长任轨道办主任，实行实体化运作，负责前期审批、征地拆迁、管线迁改、交通组织、建设推进、督查考核等协调事项。三是落实单位职责。进一步明确市级职能部门与有关单位职责，及时完成轨道交通建设工作领导小组、指挥部及轨道办下达的任务。”。

组织领导、统筹协调、落实职责，实为大型基础设施项目落地的重中之重，如何强调都不为过。

一、基本原则

（一）坚持全口径计算原则。按全口径计算轨道交通建设资金和运营资金需求。

（二）坚持合理分摊原则。由各出资主体按辖区范围内的投资额承担相应的建设资金。

（三）坚持依法合规原则。依法合规开展轨道交通筹融资运作和筹资地块的规划、设计、审批、出让等工作，实现筹融资流程化、标准化、规范化。

（四）坚持做大做强原则。支持市地铁集团统筹规划、开发轨道交通沿线土地，进一步提高其资金筹措和平衡能力，发挥融资功能，增强企业实力，确保我市轨道交通可持续发展。

P3带路评：四大原则，每一条都值得基础设施项目领域内的业内人士思考与借鉴。全口径计算，是统筹全局、实事求是的需要；合理分摊，体现”谁受益谁投资“的思路；依法合规，强调在不踩红线的前提下实现筹融资流程化、标准化与规范化；做大做强，体现出依托平台公司发展与建设城市的思路。从目前而言，这一思路和逻辑对于发达地区来说还是妥帖适用的。

二、主要举措

（一）明确资本金出资主体。10条地铁线路工程由市政府和杭州高新开发区（滨江）管委会、政府，萧山区政府，余杭区政府，杭州经济开发区管委会，市钱江新城管委会，杭州之江度假区管委会，大江东产业集聚区管委会等8个出资主体共同承担建设资本金。市域轨道交通富阳线由富阳区政府、杭州之江度假区管委会共同承担建设资本金；市域轨道交通临安线由临安市政府、余杭区政府共同承担建设资本金。

P3带路评：10条线，资本金出资责任分别落实到区。

（二）明确资本金出资任务。轨道交通二期、三期工程涉及的征迁安置资金按既有原则分担。各出资主体按各自辖区内的投资额承担资本金，对车辆基地、停车场以及控制中心等共享工程，按里程分担资本金。各出资主体根据市政府批准的资本金出资计划和到位时间要求，在规定时限内每年等额缴入市财政局设立的轨道交通资金账户，由市财政局拨付。如出现拖欠情况，市财政局可通过财政体制结算等方式等额扣款。

P3带路评：“如出现拖欠情况，市财政局可通过财政体制结算等方式等额扣款”是亮点。这一强势思维如果应用到PPP项目当中去，不知道能否对政府履约起到正面促进作用。

（三）设立轨道交通建设投资基金。由市地铁集团或其他市属国有企业发起设立轨道交通建设投资基金，与各类金融机构开展合作，吸引社会资本投资，充实建设期资本金来源。

P3带路评：”轨道交通建设投资基金“的发起设立方包括市地铁集团和市属国有企业，与金融机构及社会资本的合作方式有待观察（PPPers表示很关注...）。基金设立的目的在于充实建设期资本金来源。

（四）加大市本级土地出让收入专项计提。市区（不含出资主体）土地出让收入的专项计提比例从6%提高至10%，专项用于市本级轨道交通的出资。

P3带路评：加大市本级土地出让收入专项计提，属于对地铁项目的正外部效应的主动调节，力度不小。

（五）明确出资主体筹资地块。市地铁集团根据轨道交通线路规划与批复概算，计算各出资主体应承担的建设资金，扣除资本金和已承担的征地拆迁费用后，剩余资金由各出资主体通过出让筹资地块解决。筹资地块原则上在轨道交通场站周边500米半径范围内划定，土地收益与剩余的建设资金等值，该地块筹资不足的部分，由市轨道办、市国土资源局、市规划局、市地铁集团和出资主体在出资主体行政区划范围内另行划定成片土地作为筹资地块。筹资地块应是近期可开发利用，并能在一定期限内完成各项土地报批和征地拆迁工作，满足城市基础设施配套建设要求的用地。已建成或已开工建设的轨道交通项目，各出资主体原则上应在2017年年底前落实筹资地块。

P3带路评：筹资地块成为地铁建设资金的主要来源。值得关注的是文件对于筹资地块的定义：“近期可开发利用，并能在一定期限内完成各项土地报批和征地拆迁工作，满足城市基础设施配套建设要求的用地”。由此可以看出，筹资地块的变现要求较高。但需要注意的是，在不同城市的不同区域，因其地域、区位及开发程度不同，情况可能会有较大差异。

（六）确定筹资地块规划指标。各出资主体与市地铁集团共同开展筹资地块的选址论证工作，并按规定程序确定筹资地块的土地性质和规划指标。轨道交通场站周边土地应结合轨道交通线路与站点，同步开展规划和设计。

P3带路评：规划先行的思路是对的，但是规划指标和土地定性的难度可想而知，需要的协调、统筹力度都很大。

（七）核定筹资地块规模。筹资地块以轨道交通立项日为基准时点，由市国土资源局和出资主体根据地块规划指标组织开展地价评估，由各出资主体测算征地拆迁成本。地铁车辆段上盖物业盖板区土地征地拆迁成本计入地铁建设费用，上盖平台的规划、设计、建设费用计入做地成本。征地拆迁费用按测算值由出资主体包干使用，征地拆迁和规划设计等做地费用由市地铁集团先行支付。土地评估价值扣除经测算的征地拆迁成本、规划设计等做地成本以及相关土地计提费用后，计算土地收益，进而确定筹资地块规模。

P3带路评：此处的具体做法和思路值得各地借鉴。不过，征地拆迁成本如果由各出资主体测算，如何控制其合理性是否会成为问题呢？

（八）确定筹资地块做地主体和出让方式。筹资地块由市地铁集团和出资主体联合做地，共同开展规划设计、划定用地范围、完成各项做地前期工作，再由市土地储备中心统一收储，各出资主体负责土地报批、征地拆迁工作。筹资地块由市国土资源局优先纳入市区经营性用地出让、储备、做地“三个计划”，统筹推进土地出让。筹资地块土地出让收入缴入市级国库，扣除相关计提费用后全额核拨市地铁集团，专项用于轨道交通建设。

P3带路评：此段提及的做地前期工作、优先纳入“三个计划”、全额核拨等做法值得研究。不过，筹资地块的各项做地前期工作由非土地储备机构完成，是否与相关土地管理规定（如《财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》财综[2016]4号）存在不符之处？

（九）健全相关开发决策机制。建立“地铁+物业”开发决策机制，对不具备单独规划建设条件的地铁上盖物业用地以及地铁小镇的开发建设，通过“一事一议”的方式报市政府研究决策。

P3带路评：“地铁+物业”开发决策机制，一直都是国内部分发达地区和城市反复琢磨的焦点，不知道杭州能否在这个方面领先一步？在不突破现有土地管理红线的前提下（也符合上文提及的”依法合规原则“），希望有机会更多了解这一机制的具体思路及安排。

（十）明确划拨土地上盖物业的立项和处置方式。市地铁集团以划拨方式取得的地铁上盖物业用地，由市发改委以拆迁安置用房或地铁配套用房名义立项，拆迁安置用房必须优先用于轨道交通征地拆迁安置。

P3带路评：特事特办，解决难点问题。倘若再挑剔一点的话，还希望从合规角度了解国土部门的相关意见。

前发文件与本通知规定不一致的，以本通知为准。

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