全球汇 | 【独家】日本城市史漫谈（十三）

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第十三篇 战后恢复时期的日本城市规划与城市发展

1945年8月15日，日本战败投降，日本城市进入了战后复兴时期。

一、战后初期的日本城市

前文说过，在战争期间，除了日本政府在各城市布置防空设施、疏散城市人口等破坏城市正常发展的措施之外，更直接的破坏来自盟军的轰炸，主要是空袭以及舰炮的近距离轰击。除了直接变成战场的冲绳岛之外，有215个城市受到了战争的破坏，其中受害严重的城市有115个，受灾面积631.53k㎡，受灾的城市平民969.9万人，231.6万户，33.1万人死亡，42.7万人负伤。

受灾特别严重的城市有东京（图1）、横滨、名古屋、大阪、神户等大城市以及被原子弹破坏的广岛、长崎。此外，市中心区域受害比较严重的城市有青森、水户、日立、八王子、长冈、富山、福井、甲府、滨松、冈山、福山、高松、今治等。由于城市住房大面积被毁坏，再加上战后从海外以及各殖民地回国的人群，城市住房极其紧张。

图1  1945年东京空袭受灾区域

在生产方面，属于战时物资的钢铁、非铁金属以及燃料工场等虽然也受到了轰炸，但是因为不断地增建，所以尚有相当的生产能力。破坏严重的是与社会生活紧密相关的民用工业，下降到只有战前1930年的10%左右。另外，盟军在占领初期执行使日本回到农业国的方针，所以，劫后余生的残存机器还被大量拆除。

由于工农业生产大幅下降，所以战后一段时期日本民众的生活极其困难，主要副食品供应一律实行配给制。由于物资奇缺，黑市贸易盛行。城市居民不得以，经常直接去农村交易，甚至购买作饲料、肥料的山芋藤、烂白菜叶充饥。石田赖房说当时的民众看不到未来生活的希望。

二、战后城市复兴计划

如前所述，在日本，城市灾难往往成为先进的城市规划实施的舞台。明治时期的大火导致了银座炼瓦街以及东京防火计划的诞生，传染病催生了东京市区改造计划，关东大地震唤出了东京震灾复兴计划。但是，战后的社会环境同前几次罹灾时大不一样，经济、政治、社会都处于动荡之中，而且还有盟军占领当局在管理方面的时常介入。

1945年11月5日，日本政府仿照关东大地震时的帝都复兴院体制，设立了同各省同级的战灾复兴院，该院后来演变为建设省。战灾复兴院着手规划，以重建各城市。12月30日，日本内阁通过了《战灾地复兴基本方针》，主要内容有复兴计划区域、复兴计划的目标、土地利用计划、主要设施、土地整理、疏散地的措施、建筑、事业的实施、复兴事业费等。基本目标是“抑制大城市的发展，振兴中小城市”。对大城市工厂的复原以及新增都予以限制，高等教育机构向地方疏散，限制大城市周边的建筑工程，振兴地方工业、农村工业以及农业等。当时政府的预算分配也优先照顾地方城市。这思路同战前的日本城市规划全然不同。

根据上述计划，各地方城市都开始迅速制定复兴计划，到1946年底，各地的复兴计划基本制定完毕。所以如此迅速，主要是各地在此前对于震灾恢复已经有一定的设想，甚至制定了初步的计划。富山市在1945年8月1日就开始着手制定复兴都市计划；8月27日东京都计划局就发表了《帝都再建方案》；还有些城市，如爱知县在此前已经开始着手进行土地区划整理的调查等。另外，还有很多地方，像高知、长冈、佐世保、丰桥、桑名等，在政府决定之前，就已经成立了从事复兴计划调查的委员会。

《战灾地复兴基本方针》是相当理想的城市规划，其在土地利用、城市道路规划、公园布局以及建筑规制等方面都有很多亮点。诸如在城市用地外围规划专门的绿化带，以制约城市的过度膨胀；将城市区域分为市街地区域、绿地区域、保留区域；将居住地区分为集合住宅地区、普通住宅地区、菜园住宅地区；主要道路的宽度，大城市在50m以上，中小城市在36m以上，必要时，也可以修建宽100m以上的道路；公园绿地面积要占城市市街地面积的10%以上等。有很多著名的城市规划专家参加了各地方城市的战灾复兴工作，如高山英华（长冈市）、丹下健三（广岛市、前桥市）、武基雄（长崎市、吴市）等。当然，这些规划也被批评过于整齐划一，丧失了地方特色等。当时东京的战灾复兴都市计划（图2,图3）拟将东京的人口限制在350万内，并在40~50km范围内发展卫星城市，如横须贺、平冢、厚木、町田、八王子、立川、川越、大宫、春日部、野田、柏、千叶等，卫星城市的人口控制在10万左右。更远的一点的水户、前桥、高崎、甲府、沼津、小田原等，人口控制在20万左右，而这些城市也附带更小的一点的卫星城市。但是，这个设想两三年后便被证明不现实——1946年东京人口即达323万人，到1947年超过382万。

图2  东京战灾复兴计划之土地利用计划（1946年）

图3  东京战灾复兴计划之干线街路计划（1946年）

虽然如此，战灾地复兴计划的理念还是非常先进的，其将原先环绕东京的防空地带加以扩大，成为环绕城市的绿化带。东京都的基本结构是：母都市—绿化带—卫星城。在母都市中，以20万~30万人为一个单元，其间由楔状绿化带、内环绿化带互相分隔；每个单元的中心都规划了商业区。

三、战后复兴都市计划的实施

1946年，日本政府颁布了《特别都市计划法》，内容同1923年的关东震灾复兴计划类似，对老城区的市街地进行土地整理，同时将地主的土地减步由1成增加到1.5成【“减步”源于市郊地区农民主动整理土地开发房地产，修建道路、公园等公共设施的土地由各土地所有者分摊，看上去每个人个人土地拥有的面积减少了，即所谓“减步”；但是整理后的土地特别适宜开发商品住宅，因而地价大涨，所以土地所有者的实际资产大大增值。后来，日本政府实施“关东震灾复兴计划”时沿用这一方法。详见本系列第九篇“《都市计划法》与关东大震灾后的东京改造”】。该计划在第3条明确了绿化带制度，但实施的时候却失去了实质性的内容。

另外，原先决定用发行土地券的方式收购需要整理的土地的工作最终没有能够实施。土地无偿减步遭到了土地所有者的强烈反对，以至于引起了占领军司令部的介入，说是侵犯了个人财产所有权。所以，后来实施时，若是被减步的个人土地总价低于改造以前，则予以适当补偿。

地方各城市的复兴改造在1949年以前进展都比较顺利；仅有个别地区，如甲府等地较迟缓。但是，土地区划整理所导致的换地引起了很多纠纷，据说有58.4%的换地问题到1973年还未完成，而且由于其后地价高涨，处理起来难度更大。

东京战灾损失面积占全国的26.6%，但是按照这个比例由国库拨款只维持了1945、1946两年；以后逐年降低，到1949年只有10.9%了。

由于日本战后多年一直经济低迷，为了稳定日本经济，使其不至于成为美国的包袱，在美国占领当局的支持下，实施道奇计划，将1949年度的财政预算编制为超平衡的预算，并强化征税，从而遏制了恶性的通货膨胀。紧缩财政的结果直接影响了城市复兴计划，有关复兴计划的事业费都被大幅度地压缩。占领当局指示城市恢复的主要任务只是维持修缮而已。这样一来，很多工作不是大幅度压缩就是干脆取消。土地区划整理、换地以及建筑物转移工作很多都中途停止，从而引起了土地所有权的混乱。东京原本要进行2万公顷的土地整理，到最后只是在核心地区，如新宿、池袋、涩谷、大冢、五反田、锦丝町等火车站站前广场地区进行了土地整理，整理面积只有当初计划的6.8%。其他地方情况略好，但也只完成了原计划的61.2%，其中公园计划只完成了原计划的41.4%。

在城市复兴的规划方面，大阪的村野藤吾与东京的丹下健三号称是领导日本战后建筑设计的东西双壁。

1950年朝鲜战争爆发，出现了“特需景气”【因为战争物资的特别需要，导致生产高涨】，民间建设活动开始高涨。原本的计划是国家计划与民间建设协调一致，但是由于国家计划得不到实施，因而民间建设在一定程度上的盲目活跃给城市发展带来了混乱，尤其是土地价格急剧攀升，加大了其后城市规划工作的难度。

此次城市战灾改造同以前有所不同，主要体现为地方自治体的作用加大。战后颁布了新宪法和新的地方自治法，原来承担城市改造事务的内务省解散，城市建筑行政工作开始由各地方自治体承担。在战前，各县知事由政府任命，听命于内务省；战后则同各市町村一样，由各县的民众选举产生。1950年《市街地建筑物法》改为《建筑基准法》，《都市计划法》则原样继承，但也作了一些调整，比如规定“都市计划以及都市计划事业，作为市町村的事务，由市町村自主决定并执行”。但是据日本学者石田赖房评价，《建筑基准法》也缺乏新意，大改变还要等到1960年代末新城市规划法的出台。

（敬请期待下一篇：1960—1970年代日本城市规划与发展）

作者：姚传德，博士，苏州大学教授，研究领域为亚洲史，主要研究方向为日本城市化、东亚现代化比较、中国近代化思潮。在国内外各种刊物上发表学术论文六十余篇，出版学术专著四部：《日本近代城市发展研究（1868—1930）》《东亚现代化之路（中国台湾版）》《中国近代化思潮（1840—1900）——以东亚现代化为视角》《苏省辛亥年——国运十字路口的知识分子们》。

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