普惠园背景下园舍租赁合同履行的困境与解决思路

——从一则案例展开

今早看到一篇推文，题目《浙江省：并没提出各地公办园要在今年达到50%的要求》（来源：公众号 “中教投研”），内容是浙江省教育厅对辛涌委员提出的《适当调整部分地市公办幼儿园覆盖面考核指标，继续鼓励引导民营资本参与公共教育建设的建议》提案的答复。最亮眼的一句话大概就是“《中共浙江省委 浙江省人民政府关于学前教育深化改革规范发展的实施意见》第3条规定‘各地可从实际出发确定公办幼儿园在园幼儿占比的具体发展目标，占比过低的地方要尽快提高比例’。并没有提出各地要在2020年都要达到50%的要求，目的就是兼顾到温州、台州、衢州等地现有公办园占比较低的实际。但今年4月国务院教育督导办印发的国家‘学前教育普及普惠县’创建标准，将县域公办园幼儿覆盖面达到50%作为创建的前置指标，这就要求公办园占比较低的区域要尽快提高比例。”不得不说，答复实事求是，浙江省政府的做法张弛有度。

2020年4月27日，教育部办公厅、住房和城乡建设部办公厅联合印发《关于进一步做好城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》，全面部署2020年城镇小区配套幼儿园治理工作。通知指出2020年是城镇小区配套园治理工作的收官之年，如期完成各项整改任务，对健全学前教育保障机制，确保顺利实现2020年学前教育普及普惠目标具有重要意义。

所以，部分民办园的现况是疫情让2020年的上半年颗粒无收，2020年的下半年继续面临在政策配套还不完善的情况下强制公办或普惠的困境。不禁想问是民办园真的不愿意普惠吗？细想也非全然是。在普惠的问题上，如果能够解决民办园的生存问题，大部分民办园对于普惠政策并不抵触。

作为法律工作者，在此不谈幼儿园的具体经营，幼儿园怎样才能保持收支平衡。还是从为客户提供法律服务的过程中，谈谈体会吧！据了解，小区配套园的房屋产权非常复杂，有些房屋产权在开发商名下，有些开发商已经卖给个人，有些归全体业主，有些在教育局名下，有些开发商将幼儿园房屋使用权进行了转让，有的有产权证，有的没产权证 …笔者见过各种情况，就笔者所见的情况下百分之九十五以上都是开发商以出让方式取得土地并建设幼儿园房屋，其中有些是规划配套建设的，有些是当初没有规划而建设的，可见小区配套园的情况真心复杂，要说给小区配套园下个定义，笔者也很期待。

按照“国办发(2019)3号”文要求，“确保小区配套幼儿园如期移交。已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门，未移交当地教育行政部门的应限期完成移交，对已挪作他用的要采取有效措施予以收回。有关部门要按规定对移交的幼儿园办理土地、园舍移交及资产登记手续。”那么，按此说法，小区配套园的房屋产权应当都登记在当地教育行政部门或地方其他部门名下。用“现实与理想的差距”来看小区配套园的产权现况似乎有点不准确，但是突然也想不起怎么来形容这个情况。地方政府得投入多大的财力才能解决当下小区配套园收回的问题呢？

从实践来看，各省市地区为贯彻公办园指标及普惠园政策，结合本地实际，也出台了各种实施方案。最难处理的情况之一，是在幼儿园房屋产权私有化背景下，地方政府职能部门决定不收回小区配套园产权，同时要求幼儿园必须办成普惠性民办园，有些参照公办园的收费进行办学，但是又不能在财政上给予有力的支持，结果导致民办园进退两难。笔者看到很多产权私有化的小区配套园房屋，出租方按照市场价收取租金，办园面积有大小，小的几十万，大的几百万，这幼儿园的房租问题不降低不减免不解决，幼儿园的普惠问题，甚至说能否真正做到普惠，笔者看难！因为，民办园真的太难了！这个“难”期待国家和地方的学前教育政策能够考虑到“现实与理想的差距”，帮助民办园解决当下的困境。

下面的这个判例，来自于威科法律库。可能部分民办园的举办者也有类似的经历。

案号：（2019）湘0104民初13150号

案由：深圳市根深叶茂教育有限公司与长沙市岳麓区万婴润泽府幼儿园房屋租赁合同纠纷

1案情简要


深圳市根深叶茂教育有限公司（原告、出租方）与长沙市岳麓区万婴蒙氏幼儿园（案外人、原承租方）于2018年12月12日签订了《租赁合同书》，租期为2019年8月1日至2024年7月31日，每年租金为36万元，半年一付；之后两方与长沙市岳麓区万婴润泽府幼儿园（被告、现承租方）于2019年4月17日签订了承租方变更的《房屋租赁合同补充协议一》。被告应在2019年8月1日之前向原告支付租金18万元，由于被告没有按期支付租金，构成违约，随后原告于2019年9月6日发出解除通知，被告收到解除租赁合同的通知书后当天回复：对租金不同意支付，对原告的解除合同也不予认可和接受。随后，原告以被告的违约行为不仅使合同目的不能实现，也给原告造成了严重损失为由，诉至法院，请求确认双方的租赁合同于2019年9月6日解除、判令支付拖欠的租金、相应的滞纳金、违约金、占有使用费等。

2被告答辩观点摘选


被告万婴幼儿园辩称，本案并非一般的不动产租赁合同纠纷，具备其特殊性。第一，涉案的租赁房屋属于城镇小区配套幼儿园，作为该种特殊性质的房产，必然受到党和国家关于学前教育政策的相关限制，根据党中央国务院印发的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》以及湖南省的湘教发【2019】26号湖南省教育厅等7部门关于印发《湖南省城镇小区配套幼儿园治理工作方案》的通知，长政办函【2018】9号长沙市人民政府办公厅关于印发长沙市开展城镇小区配套幼儿园专项整治工作方案的通知等规定，对于小区配套幼儿园，应当属于特殊的房产性质，同时，湘教发【2019】26号湖南省教育厅等7部门关于印发《湖南省城镇小区配套幼儿园治理工作方案》第三条第四款也明确的规定，委托办成普惠性民办园的不得收取租金，而恰恰被告已经在2019年7月1日通过岳麓区教育局委托办成了普惠性民办园，被告直到8月1日才未向原告支付租金，不属于违约行为。…

3法院查明事实摘选

1、2018年1月19日，长沙市人民政府办公厅出台长政办函【2018】9号《长沙市开展城镇小区配套幼儿园专项整治工作方案》，该方案规定，到2018年底，凡是达到《长沙市城市中小学幼儿园规划建设管理条例》要求要配置幼儿园或控规有幼儿园的住宅开发项目，均应配建相应规模的幼儿园；凡是配套幼儿园，原则上政府均要收回，且均要举办为公办幼儿园或普惠性民办幼儿园。配套幼儿园应与配套小区同步投入使用。对已交未使用的，由各区县（市）人民政府组织在2018年秋季投入使用。对已出租或已出让的配套幼儿园，收回后可优先由原承租方或受让方在原合同约定期限内继续举办，但须按照普惠性质办园，并与教育部门签订委托办园协议。

2、2019年8月15日，长沙市岳麓区教育局出具《关于支持普惠性幼儿园办园政策的函》至原告根深叶茂公司，该函载明根据《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》《湖南省城镇小区配套幼儿园治理工作方案》和长沙市《关于城镇小区配套幼儿园建设用地划拨及产权移交的实施办法》的精神，被告万婴幼儿园按照政府相关文件和长沙市岳麓区教育局的要求，已通过长沙市教育局组织的普惠性幼儿园评定验收，并于2019年7月1日按普惠性幼儿园标准办园。因此，根据相关政府文件的规定，请原告支持以下工作：1、确保幼儿园的正常办园环境；2、自2019年9月1日起对幼儿园租金实行减免。经庭审确认，该函于2019年10月15日送达至原告。次日，原告根深叶茂公司向长沙市岳麓区教育局回函，请求撤销关于支持普惠性幼儿园办学政策函。

3、2019年8月16日，湖南省教育厅等7部门印发《湖南省城镇小区配套幼儿园治理工作方案》，该方案规定已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门的应限期完成移交，对已挪作他用的要采取有效措施予以收回。建设用地以划拨方式取得的配套幼儿园，必须如期移交。建设用地以出让形式取得的配套幼儿园，已签订移交协议的，按照协议约定移交；未签订移交协议的幼儿园，以国务院《关于当前发展学前教育的若干意见》（国发【2010】41号，以下简称《若干意见》）发布时间为节点分类治理，《若干意见》以前已建成的配套幼儿园，各地根据实际情况确定是否收回，确定不收回的，采取当地政府与开发单位（或产权人）、举办方三方协商的方式，办成普惠幼儿园。《若干意见》发布之后规划建成的配套幼儿园应于2019年9月底前收回。委托办成普惠性民办园的，要做好对相关机构资质、管理能力、卫生安全及保教质量等方面的审核，明确补助标准，加强对普惠实效及质量方面的动态监管，且不得收取租金等费用。

 4、2019年11月5日，我院出具《关于“支持普惠性幼儿园办园政策”问题的咨询函》至长沙市岳麓区教育局就本案涉案纠纷咨询以下问题：“一、贵单位发出的函件中称“长沙市岳麓区万婴润泽府幼儿园通过普惠性幼儿园评定验收”，本院想了解是通过什么流程进行评定验收的？是否有确定其为普惠性幼儿园的书面文件？就该园变为普惠性幼儿园是否与深圳市根深叶茂教育有限公司进行过沟通？二、贵单位是依据什么政策（规定）要求深圳市根深叶茂教育有限公司自2019年9月1日起对幼儿园租金实行减免？具体如何减免？贵单位要求深圳市根深叶茂教育有限公司进行租金减免，是否对该公司进行了政策补贴？”2019年11月12日，长沙市岳麓区教育局回函如下：为贯彻落实《湖南省教育厅关于开展普惠性民办幼儿园建设和认定工作的通知》（湘教通【2012】584号）和《中共长沙市委长沙市人民政府关于学前教育深化改革规范发展的实施意见》（长发【2019】2号）精神，进一步做好长沙市普惠性民办幼儿园建设和认定工作，引导和支持民办幼儿园普惠、优质发展，根据《关于做好2019年岳麓区普惠性民办幼儿园评估认定工作的通知》（长教通【2019】69号）精神，在幼儿园自愿申报、区县（市）级初评的基础上，市教育局组织专家组对2019年申报的普惠性民办园逐一进行了验收认定。2019年10月11日长沙市教育局下发《关于公布长沙市一级、二级普惠性民办幼儿园认定和复评结果的通报》（长教通【2019】129号）文件，认定“长沙市岳麓区万婴润泽府幼儿园”为长沙市一级普惠性民办幼儿园。《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中明确：“配套幼儿园由当地政府统筹安排，办成公办园或委托办成普惠性民办园，不得办成营利性幼儿园”。同时提出：“政府加大扶持力度，引导社会力量更多举办普惠性幼儿园。通过购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式。支持普惠性民办发展。”《长沙市人民政府办公厅关于印发长沙市城镇小区配套幼儿园专项整治工作方案的通知》（长政办函【2018】9号）提出：“对已出租或已出让的配套幼儿园，收回后可优先由原承租方或受让方在原合同约定期限内继续举办，但须按照普惠性质办园，并与教育部门签订委托办园协议。”如何减免由幼儿园与承租方或受让方进行协商确定，对深圳市根深叶茂教育有限公司无补贴政策。

另查明，涉案房屋的土地系以出让形式取得，现涉案房屋产权人仍为原告根深叶茂公司，政府未予收回。

4法院观点摘选

本院认为，原告与案外人长沙市雨花区万婴蒙氏幼稚园签订的《西岸.润泽府小区幼儿园租赁合同书》，原、被告与案外人长沙市雨花区万婴蒙氏幼稚园双方签订的《房屋租赁合同补充协议一》均系各方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，双方均应遵照履行。现案外人转让《西岸.润泽府小区幼儿园租赁合同书》项下所有权利义务于被告，被告亦占有使用了原告所有的涉案房屋，理应按约支付租金。

争议焦点一、原告是否有权主张解除涉案合同。经查，2019年9月8日，原告以被告未按期付款为由发出解除合同的通知，同日被告以依据政策文件规定，被告改办为普惠性幼儿园免交租金为由提出异议。根据《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》规定“政府加大扶持力度，引导社会力量更多举办普惠性幼儿园。通过购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式。支持普惠性民办发展。”本院认为，该意见中所称“减免租金”的主体系政府，而非个人。另经咨询长沙市岳麓区教育局，其于2019年8月15日出具《关于支持普惠性幼儿园办园政策的函》中所称“自2019年9月1日起对幼儿园租金实行减免”，系由原、被告双方自行协商租金减免事宜，并非强制规定要求原告按照执行。现原、被告双方就租金的减免事宜并未达成一致意见，故被告应按原合同继续支付租金。根据涉案合同约定，被告应于2019年8月1日之前支付租金180000元，但被告回函称不需支付2019年8月以后租金，现被告既未按期按约支付租金，直到庭审结束前也未与原告就租金的减免达成一致，故原告要求解除合同有事实与法律依据，被告抗辩理由不成立。因此，原告于2019年9月6日向被告发出解除合同通知书，根据涉案合同约定“租赁期间，任何一方提出解除合同，需提前三个月书面通知对方，经双方协商同意并确定善后事宜后签订解除合同书，在解除合同书签订前，本合同仍有效并应执行”以及《中华人民共和国合同法》第九十六条之规定，本院认为原、被告就坐落在长沙市岳麓区岸润泽府小区内的房屋（房产证号：湘（20**）长沙市不动产权第X号）签署的《房屋租赁合同》及补充协议于2019年12月6日予以解除。…

5解决思路

对于上述判例，在此不想做过多的法律分析，如果想要完整的了解上述判例，可以网上检索。在这里，更想表达的是，面对普惠园政策背景下民办园租赁合同履行的困境，有无解决路径？坦白说，有点难。但是真的到了破釜沉舟的地步，也许借助于合同法的“情势变更”原则，请求变更合同，或许会有一线转机。

想法和思路来自于2020年的这场肺炎疫情。肺炎疫情下引起了诸多关注。最高院印发的《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（二）》指出“承租非国有房屋用于经营，疫情或者疫情防控措施导致承租人没有营业收入或者营业收入明显减少，继续按照原租赁合同支付租金对其明显不公平，承租人请求减免租金、延长租期或者延期支付租金的，人民法院可以引导当事人参照有关租金减免的政策进行调解；调解不成的，应当结合案件的实际情况，根据公平原则变更合同。”。该内容体现了疫情防控措施构成不可抗力的情况下，并不必然导致租赁合同的解除，而是用民法理论的公平原则解决房屋租赁合同纠纷问题。

疫情防控措施构成不可抗力已经没有争议，而小区配套园专项治理文件作为政策性文件是否属于不可抗力，笔者对此持否定观点，虽然笔者也见到过开发商跟地方政府在解决小区配套园房屋产权移交过程中以不可抗力为由解除跟幼儿园的房屋租赁合同关系，以实现房屋移交的目的，同时不承担对幼儿园的违约责任，但该解除的依据还有待于司法的认定。

“情势变更”也是民法上的一个概念，但是我国在法律层面对于情势变更并没有作出过明确的规定。理论上一般将情势变更归入公平原则的范畴之内进行适用和解读。最高院在《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》（法释〔2009〕5号，“合同法司法解释二”）的第26条明确规定了情势变更原则，即“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”

结合当前民办普惠园租赁合同履行的现况，由于承租房屋的客观情况已经发生了变化，地方贯彻学前教育普惠政策，小区配套园只能办成公办园或委托办成普惠性民办园，已经不能按照过去进行收费定价备案，对于民办园学费收入一下子缩减了好几倍，客观上已经无法承担高额租金或者继续按照市场价支付租金。套用“合同法司法解释二”的内容，小区配套园专项治理文件以及只能办成普惠园属于民办园的经营者在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行原有的租金对于幼儿园一方明显不公平，幼儿园可以请求人民法院变更租赁合同，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更。

   当然，民办普惠园通过情势变更原则主张变更合同时，要避免在没有协商一致的情况下就出现拖欠租金的现象，不然在诉讼的过程中，可能会发生出租方反诉以拖欠租金为由要求解除租赁合同，出现上述案例中的情况。另外，关于变更合同的请求，租金应该调整到多少，这也是一个技术问题。

END

声 明

      本文仅供探讨和学习，在任何时候与任何情况下，均不作为作者及所在律师事务所就有关问题出具的正式法律意见。如您需要法律意见，可根据如下方式联系相关律师。

往期精选

6、疫情防控期间企业薪资支付问题解答

21、新民促法出台对民办培训机构的影响

22、新政背景下普惠性民办幼儿园的发展：数量、质量和方向

......