碳治理、煤电荒与变味的拉闸限电
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文丨政邦智库研究员刘晓忠
电荒！煤荒！阔别了十余载后，再度不期而至，且以拉闸限电的极端方式“风景依稀胜往年”。
更令人惊慌失措的是吉林市新北水务有限公司的一则用户告知书：“按照国家电网要求，将执行东北电管局和吉林省能源局有关有序用电的精神，不定期、不定时、无计划、无通知停电限电，此种情况将持续到2021年3月份……”。27日该公司因不当言辞而发布致歉声明。
国家电网客服人员的“目前整个电网（主要指东北地区）有崩溃的危险，才采取了对居民限电的措施”，更跟人不寒而栗的感觉。
拉闸限电，如今正在成为国内经济社会甚至民生的不堪之痛。
尽管对很多新生代来说，电荒还主要是灾难片中的极端现象，成年人的记忆中，电荒也是久远之事；然而，今年的这场电荒，来的比过往都猛一些，而且持续的时间更长。
早在5月以来，部分省市就出现了用电缺口，不得不通过行政、技术、经济等手段，采取错峰、避峰、轮休、让电、负控限电等措施实行有序用电、错峰用电，避免无计划拉闸限电。
如广东早在5月份就已存在800万千瓦～1100万千瓦的电力缺口，局部地区出现了“尖峰负荷”时段，浙江、山东、四川、陕西也面临程度不同的“尖峰负荷”问题，甚至“西电东送”的云南、贵州、广西、内蒙等地，也面临电力缺口。
电荒何以在全国各地如天女散花般，纷沓而至，呈现常态化局势？部分地区为何不顾及吃相，采取拉闸限电的行政式手段，应对电荒？
辨析当前的“电荒”，需要寻找到影响这一现象的所有最基础的因素，即第一性影响因素，然后对其进行相关性判断，确定其相关因素的敏感性和敏感性阀值，从而筛选出因果传承路径。
大量信息显示，这其中参杂了供需流变问题、体制机制问题、新能源布局配套举措错位等诸多问题，这些问题的耦合交互，是让电荒呈现出常态化、极端化特征。
01
痛点：“电荒”的源头是供需失衡
不论是自然领域，还是经济社会，一个基于自发扩张的秩序系统，是不会出现这“荒”、那“荒”的。
任何“荒”的出现，一定是要么系统的前置条件遭到了不可抗力或人为的改变，要么是前置条件没有发生颠覆性变化，但外来介入，偏离了自发扩张的秩序，导致系统性自发纠错机制的启动。
如同病毒入侵，必然触发人体免疫系统的反应。系统出现“荒”现象，只能说明系统的免疫功能遭到了明显的破坏。又如看纯粹的经济危机，大致可以看作是市场体系的扁桃体发炎或者感冒发烧，而经济出现滞胀显现，就是公共治理系统积极改变市场前置条件，导致经济自发系统与权力干扰系统发生强烈碰撞和相互渗透所致。
“电荒”，顾名思义，就是出现了供需失衡。那么，当前出现了怎样的供需变化情况？
从供给的角度看，目前我国的电力结构呈现出多元化特征，即以火电为主，水电、风电、光伏发电、核电等多样化供给体系。
火电主要以煤电为主，因此火电的供给能力，就要追溯到上游的电煤。
新冠疫情暴发以来，各国采取了硬核防疫措施，国际产业供应链出现了前所未有的破坏，且至今没有完全恢复，出现了严重的产出缺口，同时疫情和硬核防疫政策也导致全球运力紧俏，这些因素导致国际大宗商品价格出现了一波方兴未艾的暴涨行情。
我国火力发电的电煤，总体上看，自给率不足，属于煤炭净进口国，由于疫情和其他一些诸多因素，今年以来，我国煤炭进口量出现了持续下滑，比去年同期的同比下滑率接近或达到两位数。同时，我国主要的煤炭产地，由于生产安全、能耗双控和治理污染等因素的影响，尽管实现正增长，但难以覆盖其需求缺口。
电煤出现的供不应求，导致电煤在传统的淡季，都出现了井喷式上涨。电煤价格的上涨增加了发电企业的成本压力，由于我国的电力市场实行的是“半市场”、“半计划”的定价机制，电煤价格上涨，而上网电价难以完全自主，导致发电企业承担了电煤等上游原材料的成本上涨。
如一些煤电机组，由于电煤价格上涨，发电的成本达到了每度电0.4元左右，接近于上网电价的水平。
发电即亏损现象，无疑影响到了发电企业的积极性，同时煤电行业价格传导不畅，煤电行业应收应付账款期拉长，甚至三角债现象隐现，导致市场的价格信号无法有效指导企业的生产经营行为，煤炭企业扩大再生产遇到了增产难增收问题，电煤的产出缺口一直得不到有效填补，电煤紧俏未能得到有效缓解，进而限制了通过火电缓解电力供给紧俏的能力。
同时，为了完成“能耗双控”任务，推动绿色发展，各地不同程度地对火电采取了限制措施，如截至2020年底，广东统调装机1.4亿千瓦，同比增长11.3%，其中煤电装机6582万千瓦，占比46.8%，比2019年降低了1.4个百分点。
火电装机比重下降，新能源大规模并网挤占传统能源发电空间，削弱了火电的救火能力。
之于水电、风电、光伏发电等，近年来在“碳中和”、“碳达峰”的“双碳”目标下，发展迅速，但由于这些可再生能源发电具有随机性、波动性和间歇性等特征，不可避免地导致电力的“尖峰负荷”现象频繁出现，进而给电网带来巨大的压力。
国家电网客服人员所警示的电网有崩溃的风险，可能并非完全的危言耸听。今年以来，受青藏高原积雪融雪少等因素影响，国内水电供给的稳定性和波动性相对较大，风能和太阳能的间隙性和波动性相对更为突出。
此外，干净能源核电，自福岛核泄漏事件的影响等，致使我国在核电发展上相对谨慎，直到这两年新的核电项目才获得审批立项。
从需求角度看，电与人们日常生活的联系变得越来越紧密。智能手机的普及，使人们日常生活随身携带的电量增加了不少。同时，新能源汽车近年来的快速发展，充电桩的大量布局，出行用电成为了近年来增长最快的一大领域。
而且5G、物联网的开发和布局，数字经济的快速发展，用电需求端的场景获得极大丰富，曾经不带电或少带电的人和物，如今都离不开了电。以5G基站为例，每一个5G基站都是一个个吃电的小老虎，增加了电力消耗。
此外，近年来西部一些地方承接东部省市的一些高耗能项目，如电解铝、数据存储设备等，导致曾经电力富余的西部地区，成为了新增的电力需求地，“西电东送”如今变得越来越紧俏。
显然，从供需角度看，电力供给侧出现的结构性变化，导致供电侧不仅出现明显的产出缺口，而且供电的稳定性也出现了一些问题，正在对电网的安全性带来不可忽视的影响。
02
病灶：改革阻力下的电力“拖延症”
电力短缺意味着供不应求，在市场经济下意味着投资洼地。为何市场在电力领域丧失了进行基础性、决定性的资源配置功能？
这个问题的症结在于久拖不决的电力体制改革。
本世纪初以来，我国就确立了厂网分离、主辅分离，输配分离、配售分离等电力体制市场化改革。如今供电侧的厂网分离已经实现了十余年，然而售电侧的输配分离、配售分离改革，至今都行在闺中。
最近国资委分拆电网公司的装备辅业，与中国西电合并成立了中国电装，反映，售电侧的主辅分离改革才正式起步。
当前，售电侧的改革“拖延”，不可避免地导致了国内电力市场的四不像。既不是完全意义上的市场化，又不是完全意义上的计划，市场无法在电力市场真正发挥对资源配置的决定性作用，电价的市场化改革只能在一些细枝末节上进行修剪试水，如阶梯电价。煤电顶牛现象，未能从根本上得到解决。
市场煤与限价电，长期以来阻碍市场价格信号对资源进行优化配置，成为了国内要素资源市场中最为独特的一块开而不发的飞地。
其对整个经济和市场的干扰，就是价格的扭曲。直接的扭曲是，实现厂网分离的发电厂，就如同夹心饼干，感受着市场煤的价格波动冲击，又接收上网电价的强管制，最终异化成会哭的孩子有奶吃，卖惨、卖亏成为了发电企业的一个重要生存法则，传统煤电如此，新能源发电企业亦然。
同时，煤电顶牛问题，导致煤炭市场改革也不彻底，市场煤和长协煤如同电煤市场的平行宇宙，尽管长协煤的定价机制是“基准价+浮动价”，但这种定价机制延伸而出的套利空间，一直肥着无数的倒爷。
显然，电力体制改革长期的胶着，并没有给我国带来低廉的电价。我国工商企业用电价格，普遍高于美国等一些发达国家，如果根据居民与企业部门用电比重和结构，将各部门的电价加权加总计算各部门用电成本，我国国内电价不低于美国等。
电力这个关键要素资源定价一旦出现扭曲，会带动整个经济出现价格信号的扭曲，增加了市场资源配置的成本。同时，“电荒”也无疑是电力体制改革滞后，难以彻底根除的副产品。
03
溯源：“能耗双控”亟需市场的力量
当前的电荒，与2015年出台的“能耗双控”，并没有直接的关联。因为实施六年来，“能耗双控”目标并没有在其他年份出现电荒，因此两者不存在直接的因果关联。
当然，电荒下的拉闸限电与“能耗双控”的配套举措不完善有着明显的相关性。当前“能耗双控”任务尚主要借助行政力量进行硬约束推进和贯彻。尽管近年来，我国对企业实行碳配额政策，以推动绿色发展，今年致力于碳排放期权交易的广州碳排放交易所也正式成立，但是碳排放交易权，对企业来说依然是一种行政他律，而非内化为一种企业本身的市场自觉。
这很大程度上源自碳权的现货市场和期货市场，都没有派生出真正的市场逻辑，其产生的价格信号，尚无法有效地影响市场主体的行为，成为市场主体的关键决策要素，并成为“双碳”目标和绿色发展的市场自发秩序。
这一方面可能是，在对碳配额政策上，设定的初始额度不够科学合理，如大量高排放、高耗能行业能够死灰复燃，甚至进行地区间转移，就是因为碳配额可能需要完善。
另一方面碳产权确权存在一定的问题，即碳权作为一个产权的最终所有者是谁，这方面是相对模糊的，碳产权不够清晰，碳排放的责权利就会很模糊，就很难孕育出一个有效的市场交易出来。
如碳权是否是法人和自然人的一种财产权，是否可以作为资产、甚至资本参与市场分配和交易等，如何在财务和会计上对碳权进行统计等等，这些直接影响“能耗双控”和“双碳”目标，以怎样的方式实现。
缺乏产权清晰、责权明晰的碳权市场，“能耗双控”目标，只能依赖于行政强制，拉闸限电自然就是最有效、也最省力的手段。毕竟，现在是全国范围多地出现拉闸限电现象，如果没有出现这种局势，而是特定性的拉闸限电，是否就可以允许？！
显然，缺乏市场化的节能减耗手段，拉闸限电与电荒，都会变换行装，不停露面。
04
治理：荒诞背后是地方政府“夹心”
电荒与“能耗双控”，正在让强势的地方政府遭受“夹心”之气。
目前，电荒与多地拉闸限电，让地方政府和相关监管部门遭遇了难堪。确实，一出问题就用行政手段运动执法，就不顾民生多艰。不过，这种看法多少有些片面。
其实，对地方政府来说，电是硬通货，促进经济，发展生产，改善民生都离不开电，而且最终用电费用，并非地方政府承担，因此不发生电荒才是地方最愿意看到的。
同时，出现电荒后，是否可以采取更人性化、更市场化的手段解决，而不用拉闸限电。如果电力缺口小的话，通过有序用电、错峰用电是可以解决的，地方政府不可能采用拉闸限电这一极端手段。毕竟电力给企业带来的是产出，给政府带来的则是税收。出现大面积、一刀切的拉闸限电，应该是出现了较大的用电缺口，而且缺乏其他更柔性的方法可替代。
不可否认，在碳权市场尚处于初级建设期，电力体制改革行至半途，市场煤、限价电场景，以及电力等属于纵向行业，地方政府很难决定其跨区域调动等背景下，一旦出现大面积的用电缺口，拉闸限电可能是各地不可避免的选择，如果有选择自由的话，可能其选择菜单是拉谁的闸、限谁的电。
电荒现象是各种因素耦合出来的一种极端现象，就如同“困在系统中的骑手”一样，亟需系统性解决方案，需要的是更高层面的统筹。对于困在其中的做选择的部门而言，摆在其面前的就是二律背反问题：即一列满载货物的火车失速疾驰向一个交叉路口，你正好站在交叉口的扳道机旁，一条轨道卧着一个人，一条轨道卧着5个人，你的任何决策都会带来遗憾和争议。
总之，当前多地出现的电荒和拉闸限电，揭示出的是一个复杂而系统的问题。解决的措施包括：一是亟需加快电力体制改革，疏通电力市场的价格传导渠道；二是新旧能源结构转型，如同飞机在空中加油，做好配套最重要；三是更好地让市场发挥在资源配置中的决定性作用。