“十四五”下半场，国资平台公司如何调整应对？

“五年规划”是中国国民经济计划的重要部分，因此对我国经济的管理具有重要决定性作用，从1953年开始制定第一个“五年计划”开始，我们已经进入了第十四个“五年规划”。可以说，在改革开放之后的每一个五年规划期间，国家层面都提供出了一个持续、向上、稳定的环境。而在“十四五”谋划阶段，恰逢面对“百年未有之大变局”和新冠初期，“十四五”规划中融入了大量了柔性因素。

“十四五”以来，面对复杂严峻的国内外形势和疫情等多重超预期因素的冲击，尽管各地区各部门坚持稳中求进工作总基调，高效统筹推进经济社会发展，但仍因工作中出现的环境变化，影响了既定中期目标的实现。当下，党的二十大顺利召开，开启了中国式现代化的新征程，加之正进入“十四五”中期调整阶段，各地正加快落实稳经济一揽子政策和接续政策措施。

作为与我国经济发展密切相关的国有企业——国资平台公司，其作用、价值和运作思路也直接受经济环境和政府上位治理环境等影响，在“十四五”阶段发生了巨大变化。方达咨询认为，进入“十四五”下半场，国资平台需要做好充分的准备，系统研判最新形势变化，有效把握未来发展机遇，争取“十四五”规划目标顺利达成。

一、国资平台面临哪些新形势？

其一，从宏观环境角度看，外部环境剧烈变化带来的不确定性持续性增加，亦给平台公司带来各种不确定性。当前，世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，我国发展面临新的战略机遇。同时，世纪疫情后续影响还将延续，世界经济复苏乏力，世界进入新的动荡变革期。我国改革发展稳定面临着不少深层次矛盾，躲不开、绕不过。我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种“黑天鹅”，“灰犀牛”事件随时可能发生。外部形势的剧烈变化下，国资平台同样面临着诸多不确定性，故而需要深入思考如何规避风险、把握机遇。

其二，从财税体制角度看，地产衰退财政紧缩，传统土地运作模式难持续，影响平台公司的“大循环”发展模式。众所周知，国资平台背靠地方政府的支持，依托地方的土地资源和财政收入进行运作。近年来，房地产形势面临重大调整，不少涉房企业面临债务压力大、融资难等诸多问题，2022年表现更加明显。与此相伴的是，各地土拍市场不再像往常火热，地方的土地基金收入不断下滑。今年1-11月，除上海、海南、兵团外，其余地区土地成交规模均同比大幅下滑，其中吉林、天津、黑龙江、重庆、辽宁、甘肃、贵州、青海同比降幅超过50%，这进一步加重了地方的财政压力。在财政承压并进一步冲击城投内部现金流回款的同时，政策监管愈发趋严，城投债发行及净融资水平亦出现了不小幅度的下滑，区县级国资平台净融资下滑最为明显。房地产形势下行和财政压力下，财政对平台公司的支持力度受较大影响，难以“兜底”，“财政+平台”的大循环发展模式风险加大。

其三，从经济发展角度看，国内经济增长受阻，中国式现代化提上日程，新型城镇化任务依然艰巨。为应对经济三重压力叠加疫情冲击，2021年底，中央经济工作会议提出2022年要坚持“稳字当头、稳中求进”的经济工作总基调，适度超前开展基础设施投资。而2022年以来，随着疫情在多地蔓延，各地在统筹经济发展过程中遇到了挑战，与原定的GDP5.5%的增长目标有一定的差距，这给后续的“六稳”“六保”工作带来了压力。同时，当前中国步入新型城镇化阶段，城市更新、绿色发展、城乡融合发展等新型城市建设任务依然艰巨。在稳定经济增长和助推新型城镇化双重任务之下，国资平台需要深入思考如何持续、有效的发挥投资拉动作用，加快疫情后的经济复苏，以及助力中国式现代化。

其四，从债务管控角度来看，债务监管持续高压，多地违法违规运作被问责，合法合规运作仍然值得关注。自2018年开启地方政府隐性债务化解开始，国家对债务监管上升到新的高度。2022年以来，从中央到地方针对债务风险防范工作依然持续，甚至部分地方违法违规获利、违法违规举债等事件被问责处罚。期间，财政部两次通报新增隐性债务问责典型案例，涉及多地。这也是继2017年财预50号文、2018年中发27号文、2021年银保监发15号文后，国家针对债务风险防范一以贯之的工作重点。与此同时，国务院、财政部针对贵州、山东等区域重点发文，在聚焦区域发展及债务缓释等方面有所指导，并且局部区域在落实债务化解当中已有所实操，未来不排除其他区域也有类似的安排。在债务监管压力不减的态势下，国资平台仍然需要关注如何合法合规的运作，避免新增隐性债务。

其五，从产业投资角度看，现代化产业体系建设加快推进，平台公司的产业引领任务愈发艰巨。二十大报告明确指出，坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业化，建设现代化产业体系。加快包括房地产在内的行业调控和转型升级，推动战略性新兴产业融合集群发展，构建新一代信息技术、人工智能、生物技术、新能源、新材料、高端装备、绿色环保等一批新的增长引擎，构建现代化基础设施体系。除了战略性新兴产业之外，乡村振兴、城市更新、“双碳”等都是国家近年来大力推进的重大战略。上位产业体系的调整、产业政策的出台，直接影响地方的产业规划，给地方国有资本布局也提出新的要求。为此，平台公司除了坚守好城市建设、城市运营重任之外，围绕着地方产业转型升级方面，在开展产业招引、培育、赋能、投资等方面任务愈发艰巨。

其六，从国企改革角度看，三年行动收官，国资国企改革仍将持续并进入后半程。2020年，从中央到地方大力推行国企改革三年行动，国企改革进入了深水区。经过三年的攻坚克难，各地基本都已完成国企改革任务，国企改革三年行动收官，在这期间，按照国企改革三年行动要求，地方国资平台从现代企业制度建立、市场化经营机制等多个方面完成了改革。未来，国资国企改革进入后半程，将进入重点变革和落实机制阶段，有哪些新要求，将如何推进，需要国资部门甚至地方政府牵头来谋划，需要国资平台公司主动思考。

其七，从政府治理角度看，地方政府面临复杂的发展与改革诉求，诸多落脚点都在国资平台公司。中国式现代化提上日程，地方政府面临包括基础民生保障、产业转型升级、平衡财政收支在内的诸多战略任务，政策诉求很多，要做的事情很多。以前地方政府运用土地财政、举债发展游刃有余，往后可能要转向依托平台公司盘活资产资源、推动产业升级。当前，城市发展从“造城”向“营城”开始转变，迈入城市运营阶段，“营城”理念下，国资平台公司面临城市运营、城市更新、片区开发、乡村振兴、新型城镇化建设等机遇，这同样也是挑战。国资平台公司作为地方政府的外延，更需承担逆周期的调控职能，其功能定位也将相应变化。此外，地方政府债务风险问题最终解决需要地方政府依托良好的产业环境和经济基础，实现持续的政府债券发行。从实践来看，地方产业升级往往需要国资平台公司发挥良好的抓手和带动作用。参考《高位推动国资平台改革，打造政企“命运共同体”》（点击可查看全文）

其八，从企业发展角度看，城投转型不乏面子工程，多元化问题依旧，实质性转型任重道远。“十四五”以来，多省多地将推动国资平台公司转型作为“一把手”工程，城投也因此进入快速迭代升级期——顶层架构调整、外部资源整合、内部资源重组、运作架构重塑、管理体系重构等等。最重要的是，随着《政府投资条例》逐步落地，以国资平台公司为中心的地方投融资模式也进入实质转型期，从高度依赖地方政府信用的投融资模式转向“政府信用+项目/企业信用”双轮驱动。在国企改革三年行动的浪潮下，不少国资平台公司已经实施推动了市场化转型工作，市场化的投融资模式已经取得了一定的效果。然而，方达咨询团队近一年多来的调研发现，不少国资平台公司仅仅是因为上位的改革要求，为了短期提升融资能力，“运动式”、“任务式”转型不在少数，转型不乏面子工程。当前，广大平台公司仍然受制于政企关系不分、发展定位不清、发展思路不明、发展后劲不足、债务负担过重、管理方式粗陋等各类问题，如何实质性完成转型，平台公司任重道远。

二、“十四五”下半场，国资平台需要做哪些准备？

适应变化的关键在于认清变化，并主动拥抱变化。面向“十四五”下半场，国资平台需要从三个方面着手准备：

其一，提高战略认知，优化国有资本布局。党的二十大明确提出，全面建设社会主义现代化国家的首要任务就是高质量发展。要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。下一步，地方也将加快建设现代化经济体系，提高全要素生产率，提升产业链供应链韧性和安全水平，推进城乡融合和区域协调发展。对于地方政府和国资平台公司而言，都需要清晰地认识到，每个阶段都有对应的时代红利。随着新一代信息技术、人工智能、生物技术、新能源、新材料、高端装备、绿色环保等一批新的产业引擎布局落地，无数的新业态风口也将打开。这就需要地方政府和国资平台公司提高战略认知，主动发现并借助大趋势的变化，高位谋划国有资本布局，不断强化和提升平台公司的综合竞争力，参与到构建现代化基础设施体系中来，参与到中国式现代化建设中来。

其二，做好中期修编，优化三年发展规划。在充分理解“十四五”中期外部环境变化和自身转型诉求的基础上，国资平台公司要更加主动地打开对话窗口，以“十四五”中期战略规划修编为契机，再次做个全面的自我“诊断”，找出优势，发现短板。基于平台公司未来长远的战略目标，对“十四五”剩余三年的发展规划进行优化完善，重新明确“十四五”规划目标的实现路径、实现举措等，进一步做好战略目标分解与实施落地，打造新投融资体制机制下的企业核心竞争力。此外，还应积极争取整合更多更优的资产资源，盘活利用以泛城市特许经营权价值为核心的能产生充裕现金流的项目资产和现金流资产。在外部整合的基础上，进一步对城投公司内部资源要素进行配置和运营。

其三，全面管理提升，激发企业活力和效率。“十四五”下半场，国企改革的工作将持续深化，以创建一流企业为抓手，完善治理机制、提升管理效能、加强集团化运作、锻造高效团队成为平台公司改革提升的重要目标。为此，平台公司应系统实施管理体系改革，通过管理能力提升促进企业高质量发展，主要聚焦以下十大维度：一是承接上位规划与制定企业战略能力的提升，二是国企特色文化塑造能力的提升，三是企业治理与决策能力的提升，四是基于集分权平衡的集团管控能力提升，五是组织架构自适应企业战略动态变化能力提升，六是战略性人力资源配置与人才培养能力提升，七是适配于企业战略目标的绩效管理能力提升，八是企业价值分配与激励机制设计能力提升，九是新型的员工关系管理能力提升，十是以制度流程治企的管理理念与构建能力提升。参考《城投公司在国企改革浪潮下的全面管理提升》（点击可查看全文）

结语

“十四五”进入下半场，在二十大精神的指引下，国家将迎来由大国走向强国的重要战略机遇期，一万多家国资平台公司亦将伴随国家发展大势迎来转型发展的新红利。地方政府的政策诉求很多，而诸多政策手段落地的出口，往往都落在国资平台公的身上。国资平台公司一方面需要扛起更重的政治责任和政治任务，另一方面需要应对更大的发展压力和经营挑战，要从宏观政策环境着眼，要从城投自身问题着手，要从地方政府支持着力，始终以服务地方经济社会发展为己任，持续把构建四大关键能力（市场化融资能力、可持续经营能力、规范化管理能力、资本化运作能力）作为基本要求，更好地实现和达成“十四五”规划目标。

版权声明：欢迎转发[方达咨询]团队原创文章（需经授权）；本号转载的文章不代表[方达咨询]观点，转载的图片来源网络，版权均归原作者所有。

【重磅推荐】