李晓东：数据的产权配置与实现路径
6月22日下午，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革委员会主任习近平主持召开中央全面深化改革委员会第二十六次会议，会议指出，要建立数据产权制度，推进公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权使用，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，健全数据要素权益保护制度。
要建立合规高效的数据要素流通和交易制度，完善数据全流程合规和监管规则体系，建设规范的数据交易市场。要完善数据要素市场化配置机制，更好发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用，建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度。
要把安全贯穿数据治理全过程，守住安全底线，明确监管红线，加强重点领域执法司法，把必须管住的坚决管到位。要构建政府、企业、社会多方协同治理模式，强化分行业监管和跨行业协同监管，压实企业数据安全责任。
伏羲智库一直专注于数据治理及数据要素的研究工作。今年1月，伏羲智库创始人、清华大学互联网治理研究中心主任李晓东教授曾就数据的产权问题发表《数据的产权配置与实现路径》一文，全文如下，以飨读者。
李晓东
伏羲智库创始人、清华大学互联网治理研究中心主任
随着经济形态从农业经济、工业经济走向了数字经济，数据已经成为关键的生产要素，并成为促进全要素生产率提升的重要动因。党的十九届四中全会提出“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”，首次将数据确立为生产要素。2020年3月《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》进一步明确提出“加快培育数据要素市场”，“研究根据数据性质完善产权性质”和“建立健全数据产权交易和行业自律机制”。将数据作为新型生产要素是一项重大的理论和制度创新，其核心议题是数据确权，特别是对数据的产权进行界定和配置。
数据的产权配置不清制约数据要素市场构建
产权配置是要素市场构建的基础。当前数据的产权配置机制和规则不健全，数据主体之间的权责利配置不对等、不清晰、不充分，不能有效支撑数据要素市场构建。
首先，数据的产权配置不清制约数据高效共享交换。数据的产权配置不清既阻碍了政府数据开放共享，也影响到企业间、政企间的数据交换。产权配置不清意味着难以有效界定各数据主体的权益和对应的责任。随着《数据安全法》《个人信息保护法》等法律法规的先后出台实施，在日趋严格的数据监管和问责环境下，数据共享和交换带来的负向激励大于正向激励，各数据主体都会倾向于成为数据需求方而非供给方，最终导致数据市场中缺少优质的数据供给方。
其次，数据的产权配置不清制约数据流通交易市场发展。流通交易是数据要素市场的基本功能，也是自大数据战略提出后企业和地方政府发力的重点。自2015年起，国内成立了众多的大数据交易所，但时至今日数据交易所模式鲜有成功案例，究其原因在于这些交易所受证券、期货、商品及技术等以完全产权交易为核心的交易所影响较大。证券、期货、商品及技术的产权本身非常清晰，其产权配置相对简单。而数据的产权配置相对复杂，在配置不清晰且无有效确权技术保障的背景下，很难在开展数据流通交易时确保数据主体的权益，从而导数据流通交易市场难以建立。
最后，数据的产权配置不清阻碍数据资源整合和数据价值倍增。数据资源整合的本质是将不同类型、不同领域、不同结构的数据进行关联和融合，并实现数据价值倍增。但是由于产权配置不清晰，数据交换共享和交易受阻，数据所有者偏向于保护自己的数据而希望引进整合其他所有者的数据，结果导致没有人愿意将数据交予外部机构进行整合，最终数据资源不能得到有效整合，数据价值倍增难以实现。
数据具有独特的产权属性
产权是主体对其所有物的使用、支配、收益和处分的权利之和。数据作为一种特殊的“物”，具有可复制、易传输、非独存等特性，因而具有独特的产权属性。
首先，数据受多利益主体约束，其产权具有有限排他性。数据从产生到流通利用等各个环节一般是由多参与者协同进行完成，并导致数据广泛的存在于终端、网络、平台、系统之中且处于多利益主体控制之下。这些利益主体会从不同角度表达对于数据产权的诉求，因而很难清楚明确界定“谁的数据，归谁所有”。但这并不意味所有的数据可以被任意的、公开的使用，机构系统的内部数据、个人设备中的私有数据以及存在于受控网络平台中的特定数据都具有一定的排他性。数据作为一种生产要素，具有显著的资产属性，利益主体必然采取制度、技术等多种方式予以保护，从而构建起数据产权的排他性，而由于数据是被多利益主体控制和分享，因此这种排他性是有限的。
其次，数据产权具有可分割属性，即数据产权可以被多个主体进行分享、转移和交换。数据产权由一系列不同属性的数据权益或权利构成，比如数据的归属权、使用权、管理权以及利用数据获取收益的权利等。这些权益或者权利可以根据供需关系或者制度安排等分别配置给不同的主体，以实现数据资源的利用和保护平衡。数据产权的可分割性还表现在数据所有者可以选择全部或部分出售其所拥有的数据，或者通过授权给予公众或者特定人使用该数据。正是由于数据产权具有可分割属性，才能够使得数据的所有者、使用者、监管者、撮合者等都可以在数据流通利用中获取相应的收益或满足相应的诉求。
再次，数据产权不是固定不变的权利束，而是处于动态调整的过程之中。数据因其应用方式、范围、规模的不断变化，而显示出不同的特点和利益主体以及对应的权利。比如，过去讨论数据可携的问题，2016年欧盟发布《通用数据保护条例》给予个人数据可携权，2021年中国发布《个人信息保护法》给予个人数据可转移权，通过法律法规的形式先后将可携带或可转移的权利赋予了个人，即数据产权扩展权利束的一种体现。此外，近些年国内外学者都关注到隐私经济，并构建了个人数据财产化模型，即个人可以通过让渡一部分隐私信息而获取相应的服务。这个实质上是一个不断丰富数据产权内涵的过程，也可以说明数据产权并非是固定不变的权利束，而是处于持续变化的过程之中。此外，产权界定与交易成本直接相关，只有在数据的产权界定收益大于产权界定成本时，相关利益主体才有激励去制定规则和界定产权。从这个意义上讲，推动数据价值释放是产权配置的前提，数据产权随着数据价值释放而不断完善。
最后，数据产权还表现出较强的技术依赖性。土地、资本、劳动力等传统要素的产权确认和配置并不依赖于特定的技术系统和平台，其中很重要的原因在于这些传统要素不依赖于技术系统和平台产生、流转、存储、分析和增值。但是，数据的全生命周期都依附于技术系统和平台，数据本身也是技术系统和平台运行的结果，数据无法独立于技术系统和设备平台而存在。数据产权的确认及配置都需要依赖于技术系统和平台进行，并构成了数据的独特产权属性。此外，由于技术系统的演进和发展，前述数据产权属性可能发生变化，比如随着数据标识确权等技术的发展，数据产权的有限排他性可能会增强。
03数据的产权配置思路及实现路径
数据及其产权的独特属性，决定了数据的产权配置不能如同普通物品一般按经典产权理论进行产权划分，而需要依据其在生产者、使用者、监管方以及数据所依附的平台之间相互博弈的结果进行产权配置，同时还需要有与之相匹配的技术系统予以支持。
第一，以数据的不同属性为依据，构建所有权、使用权、管理权、平台权等多权分离的产权配置模型。根据数据从生成、流通、利用到销毁等全生命周期各环节的参与对象，将数据主体归集为数据发布方、数据请求方、数据撮合方（平台）和数据监管方等，对应的数据产权类型分为数据所有权、数据使用权、数据平台权和数据管理权。其中，数据所有权是数据最基本的权利，是数据其他权利的基本来源，后续使用权、管理权和平台权都由数据所有权衍生而来。在实际的数据流通过程中，数据所有权来源于直接生产或创造数据的主体，亦可通过交易等方式让渡获得，但需要满足相关的法律要求，一般认为将数据发布方作为数据所有权的拥有者。使用权是指为使用数据而通过共享、交换或交易等行为获取在一定范围、一定程度、一定限制条件下使用特定数据的权利，数据请求方可以获得数据使用权。数据所有者（数据发布方）和数据撮合方（平台）对数据享有一定的数据管理权，该项权利可对数据的使用范围、流通方式、数据格式等数据规则进行定义和监督。数据平台权是指通过数据撮合方或者第三方平台进行数据共享、交换和交易让渡的部分权利，可表现为有限的管理权或使用权，以及与管理、使用无关的获取收益权利等。多权分离的产权配置模型使得数据要素市场中的各方可以从关注数据本身而变为关注数据的某项权益，从而淡化了数据为我所有，转而寻求数据为我所用。
第二，以数据的多利益主体约束和权属可分割属性为核心，构建数据产权的权利束模型。数据所有权明确数据归属和数据变现的受益者，其核心包含声明权、可携权、收益权和申诉权。其中，声明权利是指对所有权的声明，享有数据唯一标识的权利，并被永久记录（保证数据可溯源）；可携权利是指数据所有者可以根据需要将其发布在平台上的数据进行转移；收益权利则按照平台规则获得每笔数据调用（使用）收益的权利；申诉权利允许所有者向平台（监管）方就数据所有权问题进行申诉。数据管理权的核心是确保数据的安全、有效和及时更新等内容，包含删除权利、更正（新）权利，以及定义数据的权利等。其中数据所有者拥有完全的删除权，而平台仅可在发布者违反平台规则和法律法规时删除相关数据，所有者和平台均拥有数据更新（正）的权利。此外，数据管理权还赋予数据所有者或平台定义数据的使用范围、流通方式、数据格式等数据规则的权利。数据平台权含有三方面的权利，一是平台按照与数据所有者约定，有使用数据提升平台服务水平的权利，以及其他用途的权利；二是平台有权利将数据源按照平台规则进行格式化和重构的权利；三是平台对数据的发布和利用进行监督和审计，并进行违规处罚。此处的平台可以分为撮合平台和监管平台。数据使用权赋予数据请求者按照（平台或者发布者）规定使用数据的权利，同时要求数据的使用需能够进行审计。
第三，构建以数据交换为核心的数据标识及确权系统，支持数据产权配置的理念和政策落地。由于数据具有技术强相关的属性，数据的产权配置理念和政策主张必须通过相应的技术系统进行落地实现。因此，数据的产权配置实现路径必须包含技术方案和系统。该技术系统应包含三大特性：其一是统一标识管理，具有广域互联网中的唯一性特征，可以依托新一代可信标识技术，支持和兼容互联网标识、物联网标识、工业互联网标识的标准和技术体系，实现对多元异构标识的对接和融合；其二是元数据和数据源分离，确保数据访问权限受控，依托标识技术与云数据仓库技术，实现各类数据对象的元数据定义、源数据发布、关联信息维护、数据目录编制；其三是数据安全互操作，身份认证、内容确权、访问控制等信息上链，授权行为过程通过智能合约自动处理，并依托隐私计算技术提供敏感数据的多方安全处理机制。多权分离的产权配置模型不要求将数据进行中心化的归集，而是在原始数据不离地的情况下，以标识技术、区块链技术、隐私计算技术、云数据仓库技术为工具，完成对数据各类权利，尤其是使用权的确权和交换。在数据交换过程中，各数据主体依据其权限范围使用和管理数据，任何接入该系统的公共数据、社会商业数据以及各类物联网数据等都能够获得与其他数据源进行融合和价值倍增的机会，并充分释放数据要素的应用潜能。
【参考文献】
①周宏仁：《我国数据产业发展前景光明》，《人民日报》，2016年1月18日。
②付伟、李晓东：《个人数据的法律权利与经济权利配置研究》，《电子政务》，2021年第9期。