数据交易会是一门好生意吗？ | 伏羲智库评论
01数据交易的巨大诱惑
数据交易似乎是发展数字经济绕不开的一个话题。地方政府对数据交易有超乎寻常的兴趣，一半以上的省份及主要的城市都在成立和准备成立数据交易相关的机构。数据交易缘何有如此大的诱惑力，至少有两方面的原因：
第一个原因，数据交易利用的图景（远景）实在太诱人了。要素交易从来都是万亿规模的大买卖。比如2021年，全国土地交易规模6.81万亿元；产权交易资本市场规模达到22.3万亿元；全国技术合同交易成交金额3.73万亿元，技术交易额为2.49万亿元；服务劳动力要素配置的人力资源服务行业营收规模也达到了2.46万亿元；四大要素交易规模粗略加总超过35万亿元。
如果说数字经济是确定的未来，那么数据交易和利用似乎就是逃不脱的风口。作为与土地、资本、劳动力、技术并列的第五大生产要素，数据交易似乎也应该具备万亿规模的市场空间。但是数据交易市场尚未形成，不管想没想清楚，先成立数据交易所占位数据交易风口，没有人能忽视一个万亿规模不设上限的未来领域。
第二个原因，数据可能是唯一兼具区域均等化和异质性的资源要素。每个区域的自然资源禀赋和区域位置都不同，但是只要城市运行都会产生各类数据，这些数据都与区域中的人、机构、设施、业务相关，不同的区域就会有不同的数据。所以每个地方都有数据，但是数据又具有特殊性、唯一性。如果数字经济是基于数据驱动的经济，那么区域数字经济的发展必然仰仗区域数据的使用，数据交易似乎对所有地区都有机会。
02政策驱动的数据交易
数据交易并不是一个新生事物。自互联网商用以来，大量基于数据交易（交换）的互联网服务出现，比如行业数据库服务（彭博1982年与美林证券合作提供金融数据服务）、广告服务（2007年上线的Bluekai平台专注于广告数据交易，该平台2014年被甲骨文收购）、地理信息系统服务（2017年上线的Factual平台主要提供地理空间数据交易）。
直到2012年美国率先发布《大数据研究和发展倡议》之后，世界各国开始高度重视大数据，并将数据视作“石油”，数据交易开始受到广泛关注和重视。在这个过程中，我国更是出台了一系列政策支持和推动数据交易。
2015年8月国务院发布《促进大数据发展行动纲要》，提出“引导培育大数据交易市场，开展面向应用的数据交易市场试点，探索开展大数据衍生产品交易，鼓励产业链各环节市场主体进行数据交换和交易，促进数据资源流通，建立健全数据资源交易机制和定价机制，规范交易行为。”这是在国家层面首次提出数据交易概念，并做出了方向性的指引。
2016年12月工业和信息化部印发《大数据产业发展规划（2016－2020年）》，提出“开展第三方数据交易平台建设试点示范”，“研究制定数据流通交易规则”。发展规划并没有对行动纲要进行细化，甚至没有完全承接行动纲要涉及的内容。这种现象在产业规划制定中是比较少见的。
2020年4月，中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，非常简短的提及“引导培育大数据交易市场，依法合规开展数据交易”；到2021年12月，国务院办公厅发布《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，也是简短的提及“规范培育数据交易市场主体”，“规范发展大数据交易平台”。这显示出国家层面注意到数据交易存在不够规范问题，但是仍然以原则性表述为主。
2021年11月工业和信息化部印发《“十四五”大数据产业发展规划》，提出“健全数据要素市场规则。推动建立市场定价、政府监管的数据要素市场机制，发展数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系。培育大数据交易市场，鼓励各类所有制企业参与要素交易平台建设，探索多种形式的数据交易模式。”这与前述内容上保持了一致，明确了数据交易模式可以有“多种形式”。
过去两年，地方政府纷纷出台数据条例，不断的推动数据交易落地。比如，2021年6月深圳通过的《深圳经济特区数据条例》第65条和第66条就对数据交易机构设置和数据交易要求做了规定；2021年11月上海通过的《上海数据条例》专门有一节内容讲到数据交易，并明确要求在“浦东新区设立数据交易所并运营”；2022年3月出台的《重庆市数据条例》规定“政务部门和财政资金保障运行的公共服务组织应当通过依法设立的数据交易场所开展数据交易”。
03数据交易的三座“大山”
第一座“大山”：数据确权难，要回答谁的数据可以进行交易，谁又会从中获得收益？
数据确权事关数据交易活动的对象合法性和交易可持续性。然而，关于数据的权属问题迄今学界仍无定论，已出台的法律法规也未予明确。
一方面，对于是否要就数据进行确权尚存争议。支持者普遍认为明确权属有利于划定数据主体之间的边界，明晰各方权利和义务，数据确权是建立数据产权制度的核心。但有不同观点者则表示，照搬所有权理论不符合数据的独特特性，不具有业务实操性。
另一方面，如何对数据进行确权面临多重难题。从主体看，数据的生成、收集、存储、加工等过程中会涉及到多个不同主体，它们都可能为数据投入相应的成本，数据权益如何在这些主体之间进行分配？
从数据本身看，具有可复制、易传输特性，且高度依赖于技术系统和平台，这决定了物权所有权理论无法直接移植适用于数据领域。从权益内容看，数据既可能涉及财产性权益（如数字藏品、虚拟货币等），人身性权益（如个人信息可能涉及到隐私、肖像、名誉等），知识产权权益（如具有创造性的视频、文章、照片等），甚至是同时具备前述几种权益，数据确权需要构建一个科学的权利束模型。
基于这种错综复杂的关系，在法律法规尚未做出明确规定的情况下，有关主体无法确定其所持有的数据是否能够进行交易，以及是否会侵犯其他主体权益，数据交易受到的直接影响就是不敢交易或私底下偷偷交易。
当然，今年6月份中央深改委会议审议通过的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》中，明确提出要建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，为数据权属问题的解决打开了新局面，有关效果和作用值得期待。
第二座“大山”：数据分类分级难，哪些数据可以进行交易，交易的形式如何？
数据分类分级是保障数据安全和促进数据利用的基础。《数据安全法》明确提出国家建立数据分类分级保护制度，要求制定重要数据目录并加强保护，对国家核心数据实行更严格的管理；国家网信办去年发布的《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》进一步将数据分为一般数据、重要数据、核心数据，不同级别的数据采取不同的保护措施；《“十四五”数字经济发展规划》《“十四五”国家信息化规划》《关于加强数字政府建设的指导意见》等文件以及六月份中央深改委第二十六次会议上，也都提出了数据分类分级管理、保护或确权授权使用等要求。
但是从实践层面数据分类分级仍然存在不少难点，事关数据交易过程中哪些数据能够交易、以何种形式交易等关键问题。
首先，数据分类分级具体规则尚不完善。法律规定各地区、各部门对本地区、本部门以及相关行业、领域的数据进行分类分级管理，但目前已发布相关规定或标准的行业或地区并不多，比较有限的如金融领域的《证券期货业数据分类分级指引》《金融数据安全 数据安全分级指南》，电信领域的《基础电信企业数据分类分级方法》，浙江的《数字化改革 公共数据分类分级指南》，北京的《政务数据分级与安全保护规范》等。
其次，各地区和各部门均有权管理，一方面将产生非常多数量的标准或规则，另一方面可能存在交叉或冲突，给有关数据主体带来较高的合规成本和负担。
再次，对海量数据进行分类分级从技术上也存在难题。例如对音视频等非结构化数据的识别和分类分级，对同类型数据在不同业务场景下的分类分级等。
第三座“大山”：安全保障难，数据由谁来管理、认证和授权，数据安全的界限在哪？出了问题谁来负责？
保障数据安全是开展数据交易和数据流通的必要前提条件。近年来频繁发生的数据和隐私泄露事件凸显了保障数据安全的重要性，促使各国加快数据安全和个人信息保护立法，并不断提高数据安全监管水平。
在数字化转型和发挥数据要素价值促进数字经济发展的大背景下，当前数据安全面临以下几个突出难题：
首先是数据安全的边界问题。促进数据开发利用与保障数据安全之间应取得巧妙的平衡，对于关键概念应当进行明确的界定，过于严苛的安全监管可能会抑制有关主体的行为，致使数据价值无法得到最大化释放。
其次是对海量数据的安全管理和认证问题。万物互联时代，每天都有数以万计的数据被生成、流转和处理，数据交易等流转方式和渠道的增加，相应加剧了数据安全风险，有关数据主体如何增强自身的安全管理能力成为挑战。同时，谁来对数据主体的安全保护能力水平进行认证，也需要进一步的机制设计。
最后是数据安全风险的归责问题。由于数据广泛的存在于终端、网络、平台、系统之中且处于多利益主体控制之下，很难说有关数据安全风险在哪个主体或环节发生，致使安全责任存在追责困难。
04数据交易机构冰火两重天
数据交易机构上演现实“冰火两重天”：火的是到处在建数据交易机构，冰的是数据交易业务规模上不来。
自2015年第一个大数据交易所成立之后，数据交易机构如雨后春笋般纷纷成立。据不完全统计，截至2022年8月，全国先后成立和宣布筹建的数据交易机构至少有36家。其中，2015年成立8家，2016年成立6家，但到2016年底，各地热火朝天成立的大数据交易机构基本处于“无交易”状态，仅存零星“撮合类”业务。2017、2018、2019三年进入“冷静期”，但依然有8家知难而上者。
2020年以来，中央“数据要素市场化配置”政策陆续出台，各地方政府数据要素相关政策条例频频发布，大数据市场生机再现，新一轮数据交易机构重燃建设热潮。不到两年的时间里，已建立和正在筹备的数据交易机构14余家，北京、上海、重庆、湖南等地数据交易机构闪亮登场，深圳、广州、安徽、内蒙古等也在紧锣密鼓地筹备。这一波数据交易机构与以往成立的交易机构有很多新的特征。
一是政府指导、国有控股是共识。行政指导、国资背景的数据交易机构更加具有“信任中介”的角色优势，能够增加其权威性和公信力，吸引更多数据相关方，从而使数据收益分配更广泛、更平等且更加符合伦理道德。如北京国际大数据交易所由具有优质数据资源的市属国企对现有交易所重组更名。上海数据交易所是经上海市人民政府批准，上海市经信委和商务委联合批复成立的国有控股企业。2015年成立的贵阳大数据交易所重组为100%国资控股。
二是丰富产品、模式创新是核心。不再仅仅做数据资源的链接和未加工或粗加工数据的初级买卖，而是对数据提供、数据需求、应用场景等方面进行梳理，形成满足市场需求的数据产品，并创新服务提供和交易模式。如北京国际数据交易所与政务数据、公共服务数据等合作，建设了北京金融公共数据专区，向金融机构提供风控信贷等数字金融服务，同时创新了涵盖数据、算法和算力多要素组合的数据交易合约。
三是技术保驾、法律护航是关键。通过隐私计算、区块链等新技术剥离原始数据承载的个人隐私、商业秘密和国家秘密等信息，确保数据安全的同时进一步释放数据深层价值。如北京国际大数据交易所运用隐私计算将数据所有权与使用权分离，实现“数据可用不可见，用途可控可计量”，利用区块链技术保障数据来源可追溯、内容防篡改。同时，各地方通过出台相关条例等规制数据交易中的交易主体、交易客体、交易规则等内容。如《深圳经济特区数据条例》明确数据交易客体是经市场主体合法处理数据形成的数据产品和服务，而非原始数据。
四是制度机制、标准规范是保障。更加明确了公共服务的价值导向，针对交易主体入场难、互信难，数据确权难、定价难、监管难等“卡脖子”难题，为交易各方提供全流程合规、安全、可信、可控的数据要素流通规则、标准规范和制度保障。如重组后贵阳大数据交易所于2022年5月发布了数据商准入指南、数据交易合规性审查指南、数据交易安全评估指南、数据价值评估指引等数据交易规则，促进数据交易的透明化、规范化、合法化。
除了上述一系列新动作的加持，数据交易机构还在试点探索数据保险、数据信托、数据资产证券化等金融创新工具。然而，目前数据交易机构并未形成成熟的、可复制、可借鉴、可推广的经验和路径，还需要审慎地推进。
05数据交易的未来
数据交易的诱惑在持续，各地还在马不停蹄设立数据交易机构，重庆、福州等地近期也宣布成立数据交易机构。数据交易机构的未来将会怎样，有一些问题需要回答。比如：
第一个问题：为什么要到数据交易所上交易数据？
一般的情况下，两家企业因为业务需要进行数据的交易共享，双方签定数据共享或交换协议，可以很高效的通过点对点（P2P）方式进行数据交易，并不需要第三方数据交易机构。实际上，欧盟很早就发布了关于企业间数据共享的文件，支持企业间建立直接的数据共享机制。
有两个场景可能需要数据交易机构参与比较好。
第一个是公共数据的交易问题。这里面涉及有两个层次的公共数据。一是政府在行使公权力时形成的可以公开的数据，这部分数据不应该作为交易标的，而可以通过交易所进行数据的开放。即，各地都在推进的政府数据开放工作，可以通过数据交易机构更好地组织实施。二是政府通过财政资金支持各类机构收集的公共数据，如公共交通、教育科技、文化体育、卫生健康等公共服务相关的数据。这类数据可以考虑通过数据交易机构按照较低的费率最大程度供外部使用。特别的，部分政府授权特许经营的业务，也可以在授权中增加有关公共数据需通过数据交易机构进行数据转移或者合作的条款。
第二个是政府控制的国有企业的数据，这部分数据可以要求通过数据交易所进行匹配。一个原因与各地建立公共资源交易中心和产权交易中心的初衷有一致性，即确保国有资产的保值增值不流失，确保不出现内幕交易等，同时也可以以此吸引更多的中小企业与国有企业进行合作。
第二个问题：数据交易是备案制，还是许可制，数据交易机构要不要各地都建？
虽然大部分地方在出台数据条例等地方法规时，并没有对数据交易所设立的主体做明确限制，但是今年两年设立的数据交易机构基本上都是政府背书、国资主导的综合性数据交易机构，数据交易机构“国进民退”很明显。
部分观点认为，数据交易与证券交易类似，不论是按照资源进行交易还是按照资产进行交易，都应该采取许可制和持牌经营，相关部门严格监管。特别是，近一段时间有观点将数据交易纳入金融监管范围。
也有专家认为，数据的种类数量都非常大，一方面大量的数据交易行为是按照P2P方式进行，根本不需要进场交易，所以没有持牌和许可一说；另一方面数据是被广泛使用的，而且数据交易还处于非常早期的尝试之中，许可制和持牌经营必然会影响数据的流通利用和新模式的尝试，还是应该让数据交易再飞一会，不宜过度干预数据要素的市场化配置。
数据交易机构要不要大家都建这个问题的核心，是要清楚如何能够让数据惠及更多的人和地区。明明每个城市都在生产数据，但是最终却只有少量的城市因为数据交易而获益，这不仅不利于区域均衡发展，也无形中扩大了数字鸿沟。各地当然没有必要都建数据交易机构，但是大家都应该参与到数据交易过程中，而且从中获得应得收益，这或许是可行的思路。
第三个问题：鼓励综合性数据交易机构，还是垂直领域数据交易机构？