联合国秘书长《全球数字契约》政策简报概述及有关观察和启示
政策简报阐述了当前数字合作急需解决的问题，包括数字鸿沟、数据鸿沟、创新鸿沟以及这些鸿沟背后存在的治理差距问题，GDC所搭建的框架就在于应对这些问题。
一是数字鸿沟。当前全球使用互联网的人数约53亿，但由于地区、性别、收入、语言和年龄等因素，数字发展不平衡问题仍然存在。欧洲有89%的人口使用互联网，但是低收入国家使用互联网的女性只有21%。此外，仍有地区无法负担互联网接入费用。南亚和撒哈拉以南非洲地区的智能手机成本超过月均收入的40%，非洲用户为移动数据支付的费用是全球平均水平的三倍多。在信息社会世界峰会召开二十年后，数字鸿沟问题依然十分显著。
二是数据鸿沟。数据在收集和使用中产生巨大的商业价值。到2026年，月均全球数据流量预计将增长400%以上，但数据所产生的价值被少数主体所享有，很多发展中国家成为原始数据的提供者，但仍要为基于这些数据而形成的相关服务付费。
三是创新鸿沟。数字技术创新产生的财富由少数大平台等主导，经济力量越来越向少数精英和公司集中。同时，技术领域的大量投资并未带动公共教育和基础设施的支出，不平等现象逐渐加剧。
四是治理能力差距。简报指出，前述鸿沟的背后存在着巨大的治理差距。技术的发展缺乏基本的防护措施。由于数字技术由私人开发，政府出于公共利益采取的监管措施一直存在滞后性。数十年来在国家能力建设方面的投资不足，导致大多数国家的公共机构缺乏评估和应对数字挑战的能力。很少有公共部门能够与私营部门进行人才竞争，也缺乏机制激励数字技术人才在公共部门工作。在实现安全、公平的数字化转型的关键时刻，公共部门无法提供有力支持。
文件中提出了“缩小数字鸿沟，推进可持续发展目标”“对每个人开放在线空间并确保安全”“为人类管理人工智能”三点愿景。
（一）缩小数字鸿沟，推进可持续发展目标
文件指出，从供给侧来看现在需要：一是通过协调一致的行动，连接其余27亿人，其中超过10亿是儿童，大多数生活在最不发达国家；二是通过政策和财政投资，提供负担得起、可靠的宽带和移动设备；三是在全球范围内加强数字学习，尤其是对妇女、女童和年轻人，让数字技术惠及所有人。
从需求侧来看，一是通过提供对人们和社区有意义的数字公共产品和服务来拉动需求，并为数字公共基础设施和服务建立共同的框架和标准。必须确保数字公共基础设施的开放、包容、安全和可操作，以保证公共数据的汇集和使用。二是解决数据碎片化问题，在全球范围内推动数据的大规模利用，并利用数据为国家和国际发展计划和方案以及公私伙伴关系、电子商务、技术创业和资本投资提供信息。三是迫切需要对“数据公域”进行投资，以跨境、跨机构汇集数据和数字基础设施，建立主要数据集和互操作性标准，推动实现可持续发展目标。
（二）对每个人开放在线空间并确保安全
文件指出，当前网络空间仍然存在各种危害人权的行为，严重影响互联网的开放、安全、可靠。尽管联合国制定并推进实施国家行为准则，各个国家、地区也在探索应对威胁的措施，但收效甚微。为了应对这些威胁，需要从四个方面做出行动。一是在激励政府和行业最大限度收集数据的原则和标准与数据保护和隐私政策和实践之间取得平衡。个人数据收集应当具有特定、明确和合法目的，数据处理必须与这些目的相关，并且限于这些目的所必需的范围。人们要能够控制其个人数据，选择数据使用方式。公共和商业数字平台要允许人们选择加入和退出，人们需要有知识和技能来做出这些选择。二是数字技术和平台必须采用与实体产业一样的安全设计方法和标准，加强建设发展和风险管理的能力。三是必须加强对网络有害和恶意行为的问责。鉴于数字平台的跨国性质，透明度和安全措施必须具有互操作性。四是必须确保互联网的全球性质、保护支撑互联网的实体基础设施。互联网由长期建立的多利益相关方机构管理，尽管各司法管辖区的法律和监管方法可能有所不同，但必须做出协调一致的努力，保持积极的政策兼容性和互联网的互操作性。
（三）为人类治理人工智能
文件中指出，数字技术对现有治理体系构成挑战，公共立法等治理工具存在一定的滞后性，很难对技术创新做出及时应对。人工智能技术的迅速发展和应用带来了一系列积极影响，同时也可能加剧错误信息、虚假信息等威胁，若未采取恰当的防护措施，可能影响国际安全。需要全球性、多学科对话，审视、评估和调整人工智能和其他新兴技术的应用，协调多利益相关方制定的不同人工智能治理措施，确保人工智能技术在广泛应用之前，符合普遍的人权和价值观。同时，公共管理部门、中小型企业、社区、全球人才也要参与其中，多样化、有代表性的数据集也必不可少。
《全球数字契约》致力于从连接所有人、避免互联网碎片化、数据保护、线上人权、歧视与误导性内容问责标准、人工智能治理、数字公共产品等议题出发，为构建一个开放、自由和安全的数字未来而制定共同原则。政策简报对每个议题拟实现的具体目标和行动提出了建议。
（一）数字连接和能力建设
文件中提出，数字连接和能力建设的具体目标应包括：一是缩小数字鸿沟，以有意义且负担得起的方式让所有人，尤其是弱势群体连接到互联网；二是通过数字技能和能力，让人们充分参与数字经济、保护自己免受伤害、促进身心健康和发展。
为了实现前述目标，秘书长提议成员国应采取以下行动：一是承诺制定政策和新的金融模式，以鼓励电信运营商为难以到达的地区提供负担得起的连通性；二是承诺开展公共教育，推动数字扫盲、加强跨学科技能，并鼓励终身学习。
秘书长还提议所有利益相关方应：商定实现普遍和有意义的连通性的共同目标，并承诺跟踪这些目标的进展；承诺将目前正在为学校进行的连通性规划和建设扩大到医疗设施和相关公共机构；承诺为数字技术和职业培训以及公共接入设施协调行动、提供补贴和激励措施，特别是为妇女、女童以及农村地区的人；设定目标，到2030年为可持续发展目标培养100万名“数字倡导者”，其中四分之一在非洲，方法是通过建立能力发展网络，利用现有举措汇集培训内容、培训师和案例研究，制定共同的能力框架，并提供可持续发展目标数字培训标准。
秘书长提议多边组织应：设定修订目标（国际电信联盟），到2030年为Partner2Connect数字联盟认捐1000亿美元；到2030年将所有学校连接到互联网（国际电信联盟和联合国儿童基金会发起的“互联网校校通”倡议“Giga”）。
（二）开展数字合作，加快实现可持续发展目标
文件中提出，开展数字合作，加快实现可持续发展目标的具体目标应包括：一是有针对性的投资数字公共基础设施和服务，推动全球对数字公共产品的了解和最佳实践的分享，促进实现可持续发展目标；二是通过提升数据代表性、可互操作和可获取性，确保数据成为促进可持续发展目标实现的关键力量；三是跨境汇集数据、人工智能专业知识和基础设施，以创新实现目标；四是通过设计全球统一的数字可持续性标准和保障措施，促进环境可持续性发展。
为了实现前述目标，秘书长提议成员国应采取以下行动：与其他利益相关方一道，根据最佳实践制定设计原则框架，并为安全、包容和可持续的数字公共基础设施制定一套定义；建立并维护数字公共基础设施和服务的全球经验库；将国际发展援助总额的商定比例分配给数字化转型，特别关注公共行政能力建设。
秘书长建议多利益相关方应当：承诺完成对可持续发展目标数据差距的确认，并在2030年前面向公众提供90%的可持续发展目标跟踪数据；承诺通过联合国的复杂风险分析基金和世界气象组织的系统观测融资机制等途径，推动形成开放、可进入的数据生态系统，以更早、更快、更有针对性地减轻灾害、应对危机；在农业、教育、能源、卫生和绿色转型等优先领域，为数据和人工智能应用制定合作研究倡议；承诺为研究人员和政策制定者提供可信、开放的全球在线环境数据资源，并提供必要的许可证、质量标准、基础设施和保障措施，以支持绿色数字化转型。
秘书长指出，多边和区域组织应：建立集群融资机制，支持政府规划和设计数字公共基础设施和服务；扩大经济合作与发展组织发展援助委员会的自愿守则，以便跟踪和报告所有发展部门和可持续发展目标的数据和数字转型的融资情况；利用联合国将设计的数字化转型蓝图，作为数字发展指南。
（三）维护人权
文件中提出，维护人权的具体目标应包括：使人权成为开放、安全、可靠的数字未来的基础，核心是人类尊严；推动消除性别数字鸿沟；确保国际劳工权利。
秘书长建议成员国应该采取如下行动：承诺在联合国人权事务高级专员办事处的推动下建立数字人权咨询机制，就人权和技术问题提供实际指导等。
秘书长提议所有利益相关方应：承诺在区域、国家和行业政策和标准中反映现有的法律承诺，并采取具体措施，使不同群体通过数字技术充分受益；承诺在国际劳工组织的支持下促进有意义和公平的就业机会。
（四）包容、开放、安全和共享的互联网
文件中提出，包容、开放、安全和共享的互联网的具体目标应包括：一是保护互联网的自由和共享性质，使其成为独特、不可替代的全球公共资产；二是加强负责任的多利益相关方互联网治理模式，推动可持续发展目标实施。
为了实现前述目标，秘书长提议成员国应采取以下行动：承诺避免全面切断互联网，因为这与缩小数字鸿沟背道而驰；承诺在联合国网络外交进程中，不采取可能扰乱、损害或破坏提供跨境服务的关键基础设施以及支撑互联网普遍可用性和完整性的基础设施的行动。
秘书长提议所有相关方应该：承诺维护网络中立、非歧视性流量管理、技术标准、基础设施和数据互操作性以及平台和设备中立性，以支持开放、互联的互联网。
（五）数字信任和安全
文件中提出，数字信任和安全的具体目标应包括：加强政府、行业、专家和社会组织之间的合作，制定和实施规范、准则和原则，以确保数字技术负责任地使用；为数字平台和用户制定强有力的问责标准和规范，以处理虚假信息、仇恨言论和其他有害的在线内容；加强能力建设，扩大全球网络安全工作队伍，制定信任标签和认证计划，并设立有效的区域和国家监督机构；将性别纳入数字政策和技术设计的关键问题，确保对性别暴力零容忍。
为了实现前述目标，秘书长提议所有利益相关方应采取以下行动： 承诺制定共同标准、准则和行业行为守则，处理数字平台上的有害内容，推动形成安全的公民空间，具体行为包括：一是不同司法管辖区的在线安全专员应进行合作，形成共同理解和最佳实践，在尊重表达和信息获取自由的同时，保护人们免受伤害；二是社交媒体平台应承诺并建立共同监管机制，如社交媒体委员会，以确保整个行业遵守商定标准；三是促进性别平等的技术和创新行动联盟等多利益相关方联盟应帮助制定针对妇女和女童的网络暴力的衡量标准，以及衡量、跟踪和打击威胁的方法；四是安全政策和标准的制定应优先考虑儿童需求，平台必须与监管者和研究人员分享儿童影响评估和数据。
（六）数据保护和赋权
文件中提出，数据保护和赋权的具体目标应包括：一是确保数据治理服务于所有人的利益，并以避免伤害民众和社区的方式进行；二是为人们提供管理和控制其个人数据的能力和工具，以及做出加入或退出数字平台和数据被用于算法训练的选项；三是在充分尊重知识产权的前提下，实现安全可靠的数据流和包容性的全球经济，为数据质量、数据测量和数据使用制定多层次、可互操作的标准框架。
为了实现前述目标，秘书长提议成员国和区域性国际组织应采取以下行动：通过法律要求保护个人数据和隐私。该类措施将赋予公民对于个人数据使用的同意控制权，同时增加独立的监督保护机制；考虑通过一项具有透明度的数据权利宣言。确保基于数据驱动的决策可审查，确保数据的互操作性和可携带性，以及防止被操纵和歧视；在未来通过GDC寻求数据治理原则的一致性共识。
秘书长还提议所有的利益相关方都应：承诺制定通用的定义和标准以实现数据互操作性；分类的数据访问机制；加强个人对数据使用的控制，包括强化数据可携带性等。
（七）人工智能和其他新兴技术的敏捷治理
文件中提出，人工智能和其他新兴技术的敏捷治理的具体目标应包括：确保人工智能和其他新兴技术的设计和使用透明、可靠、安全，并在负责任的控制之下；将透明、公平和问责作为人工智能治理的核心，政府有责任识别和处理人工智能系统可能带来的风险，开发人工智能系统的研究人员和公司有责任监测、公开说明和处理这些风险；将国际指导和规范、国家监管框架和技术标准相结合，形成敏捷的人工智能治理框架，并跨国、跨行业、跨部门积极交流经验教训和新出现的最佳实践；就监管机构而言，在数字、竞争、税收、消费者保护、在线安全、数据保护政策等方面进行协调，确保新兴数字技术与人类价值观一致。
为了实现前述目标，秘书长提议成员国应采取以下行动：与业界共同紧急启动全球合作研发工作，确保人工智能系统安全、公平、可问责、 透明、可解释、可信并与人类价值观一致。同时，应考虑将人工智能投资的一定最低比例分配给人工智能治理，确保人工智能系统与人类价值观一致。成员国应考虑有效多边主义高级别咨询委员会的建议，成立基金激励对人工智能发展可能产生的风险做研究和准备；在全球数据契约的框架内建立一个人工智能高级别咨询机构，汇集成员国专家、相关联合国实体、行业代表、学术机构和社会组织，通过定期举行会议，对新出现的区域、国家和行业人工智能治理安排进行审议、公开分享审议结构，提供相关建议和想法；在行业协会层面达成协议，制定准则，确保人工智能衍生工具的设计、实施和审计有适用的、相关的指导；相关联合国实体可以支持利益相关方制定具体部门的尽职调查和影响评估；与技术开发商和数字平台共同承诺提升透明度、加强问责措施等。
（八）全球数字公共产品
文件中提出，全球数字公共产品的具体目标应包括：发展和管理数字技术，使其能够促进可持续发展、赋能人类、预测并有效解决风险；确保数字合作具有包容性，使所有利益相关方能够做出有意义的贡献；认同《联合国宪章》《2030年可持续发展议程》以及公认的人权和国际人道法框架为合作基础；促使各国、各地区、各行业进行定期、持续交流，汲取经验和最佳实践、治理创新和能力，并确保数字治理持续符合共同价值观。
为了实现前述目标，秘书长提议所有利益相关方应采取以下行动：承诺分享治理和监管经验，使国际原则和框架与国家措施和行业实践保持一致，提高监管能力，制定敏捷治理措施，紧跟技术的快速发展；承诺通过下文所述的持续、务实的多利益相关方合作框架，推进GDC中规定的原则、目标和行动。
对于《全球数字契约》的后续实施，简报中提出两点措施。
一是提出“多利益相关方的实施路径”。政策简报中认同成员国在推动全球框架中的主导作用，但也认为私营部门、社会组织等参与是重要的，不仅有利于全球框架所需要的治理创新，还将避免造成过于僵化和迟缓的官僚体系。同时文件也指出，联合国体系内现有的数字合作机制，特别是互联网治理论坛和信息社会世界峰会，以及联合国实体也将继续发挥重要的支撑作用。
美国、英国等国家，微软等企业在各自的提案中也对多利益相关方模式表示支持，尤其指出将IGF作为继续开展GDC相关对话的平台，坚持自下而上、多利益相关方的模式开展讨论。但同时中国、美国和七十七国集团（G77）也提出，GDC不应与已有的国际机制所重复，例如已有的联合国信息安全开放式工作组、打击网络犯罪公约特设委员会等。
二是提议设立年度数字合作论坛（Digital Cooperation Forum）及其咨询小组。文件提出设立一个年度论坛对GDC的实施情况进行定期评估，同时促进多方对话与合作、信息共享，针对新出现的数字挑战和治理差距确定政策解决方案等。为支撑论坛筹备，还将组建一个由国家、非国家和联合国利益相关方成员组成的三方咨询小组。该小组具有多样性和代表性，成员将每两年轮换一次。此外，在论坛筹备过程中，可能由联合国区域经济委员会与区域组织合作推动进行区域磋商，以便反映不同区域的优先事项和视角，并针对后续行动和具体情况等进行交流。
首先，《全球数字契约》制定已成为联合国框架内数字合作最为重要的工作之一。联合国秘书长及其技术事务特使、互联网治理论坛（IGF）、信息社会世界峰会（WSIS）论坛等均就GDC开展了很多工作。技术事务特使办公室在官网开辟了在线通道，呼吁全球所有多利益相关方提交对GDC的意见建议。第十七届联合国互联网治理论坛（IGF）年会设置的五大议题，与GDC的重点关注领域保持一致。论坛年会举办前，联合国IGF多利益相关方专家咨询组（MAG）专门就GDC发布声明文件，希望多利益相关方能够在IGF年会上对契约输出成果；IGF领导小组（IGF LP）则基于2022年IGF成果文件就GDC提交建议，从“连接所有人和保障人权”“避免互联网碎片化”“数据治理和隐私保护”“实现安全、安保和问责制”“解决包括人工智能在内前沿技术问题”等方面提出核心原则和关键承诺。2023年WSIS论坛部长级圆桌会议、大使圆桌会议上对GDC进行了讨论，WSIS也提交了对GDC的建议。
其次，国内外多方积极参与到《全球数字契约》制定过程中。国内方面，包括中国科学院、世界互联网大会、中国互联网治理论坛、中国信息通信研究院、伏羲智库等在内的机构向联合国提交了建议。国际方面，美国、欧盟、日本、印度、德国、法国等国家和地区政府，以及多家跨国科技企业提交了建议。
全球多方的参与有以下几个点值得特别关注：一是从反馈内容来看，虽然联合国本轮征求意见给出了“核心原则+关键承诺”的模板，但美国、英国等还就GDC的后续实施提出了意见；二是从合作机制来看，德国在技术特使办公室的支持下，联合印度、墨西哥、肯尼亚分别推动了亚洲、美洲和非洲的区域性多利益相关方咨商活动，试图通过此打造区域性影响力，我国除了单独提交反馈外，还联合七十七国集团联合提交了提案；三是企业方面，来自美国的跨国科技巨头，例如英特尔、Meta、微软、谷歌、亚马逊、维基媒体基金会、Cloudflare等均独立提交了反馈，关注数字连接、数据保护、人工智能监管议题，其中谷歌的意见建议中还包含了其自身为打造负责任的AI和内容等所采取的措施。
第三，问题文件制定阶段即将开始，多利益相关方主题讨论持续进行。政策简报的发布标志着GDC本轮多方意见征询环节结束。根据GDC的时间线，2023年6月至8月，GDC的制定将正式进入到问题文件制定阶段。问题文件将基于共同召集人就GDC发起的成员国和利益相关方之间的非正式协商，并在2023年9月的部长级会议上进行讨论。我们也观察到，多方的反馈中强调GDC制定过程的多利益相关方持续参与，建议国内各方持续关注GDC制定，并在适当的机会充分反馈各自的意见。当前，GDC的主题讨论仍在持续，6月14日将举行“全球数字公共产品”“加快可持续发展目标进程”两场主题讨论。
图1：《全球数字契约》制定时间线（来源：政策简报）
第四，各方应积极关注并持续参与联合国数字合作机制生态。习近平总书记多次表示“中方坚定维护联合国在国际事务中的核心作用”，“十四五”规划中指出要“推进网络空间国际交流与合作，推动以联合国为主渠道、以联合国宪章为基本原则制定数字和网络空间国际规则”。到目前为止，联合国框架内围绕数字合作已经（曾经）设立了非常多的多边和多方参与平台和机制（如下图），包括互联网治理论坛（IGF）/IGF领导小组、打击网络犯罪公约特设委员会、信息安全开放式工作组（OEWG）、信息安全政府专家组（GGE）、信息社会世界峰会（WSIS）及其论坛、国际电信联盟（ITU）世界电信发展大会（WTDC）、世界无线电通信大会(WRC)、世界电信标准化全会（WTSA）、联合国贸易和发展会议电子商务和数字经济政府间专家组（IGE）、科学和技术促进发展委员会(CSTD)等。联合国是当前开展国际合作最为重要的平台之一，应加强对这些平台和机制的关注和研究，并持续地参与有关工作。
图2：联合国政府间和多利益相关方数字合作机构和论坛（来源：政策简报）
伏羲智库网络空间国际治理研究基地将持续密切关注GDC制定等网络空间国际治理重大事件有关进展，积极开展相关研究工作。
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文章作者：李娜，伏羲智库网络空间国际治理研究基地、互联网治理研究中心研究员
选题/指导：杨晓波，伏羲智库网络空间国际治理研究基地研究员、互联网治理研究中心总监
注：文章转载请注明来源并附上原文链接。敬请关注伏羲智库后续关注话题。另现围绕数字治理、数字发展领域，向广大业内资深撰稿人约稿，投稿邮箱：pr@fxzk.org，欢迎洽谈。