发布丨《风险治理蓝皮书》：社会力量越来越重要，应加强社会组织参与风险治理的能力

2022年11月14日，北京师范大学风险治理创新研究中心、基金会救灾协调会、中国应急管理学会社区安全专业委员会与社会科学文献出版社联合召开“减少灾害风险 应对气候变化”研讨会暨《中国风险治理发展报告（2020～2021）》蓝皮书新书发布会。此次会议采取线上形式召开，来自风险治理相关领域近60位专家学者和各界代表参加。

本书总报告首先以影响全球的新冠肺炎疫情为切入点，总结我国在抗击新冠肺炎疫情期间防范化解重大风险、统筹发展和安全的系列重大举措。其次，从全球风险耦合复杂化的角度出发，总结全球面临的主要风险以及代表性国家和地区的风险治理策略。最后，从国家和国际组织的角度，展示全球风险治理的重大进展，为政策制定者、公共管理实践者、研究者在高度不确定性的世界寻找确定性，以工作的确定性应对形势的不确定性，为努力在危机中育新机、于变局中开新局提供借鉴与启示。

专题报告从社区、学校、企业、社会组织等多元主体的角度出发，论述不同主体风险治理的发展状况和未来展望。第二篇报告从韧性社区框架下的综合减灾示范社区和安全社区建设实践的现状展开分析，给出未来社区风险治理的发展建议；第三篇报告通过对校园安全创新进行分析梳理，总结中国校园安全的创新发展并展望了未来的发展路径；第四篇报告总结社会组织参与新冠肺炎疫情风险治理情况和相关经验，并对今后社会组织参与风险治理进行趋势展望；第五篇报告通过梳理中国企业参与风险治理在不同发展阶段的具体表现和面临的问题，为企业参与风险治理提供更多开放性思路和可持续性路径；第六篇报告以新冠肺炎疫情下的应急物资保障为切入点，总结我国应急物资体系建设的经验和教训，为未来应对巨灾峰值需求提供启示。

案例报告选取典型机构参与典型风险治理的活动展开深度分析。第七篇报告以基金会为代表的社会组织参与应急救援行动为案例，对基金会在我国风险治理中发挥的独特作用进行梳理、分析和反思，总结社会组织参与风险治理的价值和可提升空间。第八篇报告以“iwill志愿者”的联合抗疫行动为例，讲述应急志愿服务在应急管理中参与人力供给、知识传递、服务递送和社会调节的情况，探索专业志愿者参与国家风险治理的新机制。第九篇报告通过分析新冠肺炎疫情下国际国内四种不同水平的社区公共服务供给和社区自治模式之间的差异，为实现不同情境下公共服务的可持续性、实现风险治理和应急管理的重要目标提供不同的国际案例借鉴。

一、我国风险治理实践呈现出五个特点

（一）韧性社区理论推动我国社区风险治理

2020年是我国社区风险治理具有标志性的一年，随着新冠肺炎疫情的肆虐，社区作为外防输入、内防扩散的第一现场，被验证是风险治理最有效的防线，是社会治理的基础支撑。我国社区风险治理取得了长足进步，主要表现为：在理论层面，我国采用的基于韧性的社区风险治理理论视角，与国际社会提出的提升社区治理水平和抗风险能力的发展理念一致；在实践层面，围绕社区韧性的概念框架，从组织结构与管理、物理空间、文化与环境、信息沟通等维度，推动了国内综合减灾示范社区和安全社区的建设实践。

（二）安全学校建设立足于创新发展

高质量的教育要建立在为学生提供安全无障碍的学习环境的基础之上。我国采用创新的手段，推动中小学安全学校的建设工作。主要表现为：中国的学校非常重视学校环境与硬件的安全检查，形成了定期检查与安全检查相结合、校内人员检查与校外人员检查相结合的安全检查体系；关口前移，强化学校备灾工作，比如，中小学幼儿园制度化的应急疏散演练，对于提高教师和学生的安全意识和应急避险能力、培养学生的安全素养，起到了积极的作用；风险减轻和韧性教育进校园，各级各类学校普遍都将安全教育作为学校教育当中非常重要的一个组成部分。

（三）社会力量成为中国风险治理体系的重要组成部分

2003年“非典”疫情之后，我国逐步建立起以“一案三制”为核心内容的国家应急管理体系，明确了社会力量（包括以基金会、草根组织为代表的社会组织、志愿者等）在公共突发事件救援救助中的地位，社会组织开始不同程度地参与风险治理。2018年应急管理部成立以来，社会组织参与风险治理已经成为我国应急管理体制系统建设的重要部分。

（四）企业参与风险治理具有独特的优势

参与风险治理是企业社会责任的一部分，中国企业不仅是风险治理中不可忽视的力量，同时也具有独特的优势。在2020年抗击新冠肺炎疫情的过程中，不少企业除了常规性的捐款捐物外，还将企业的核心市场竞争能力迁移到风险治理中来，其创新的产品和专业技术极大地提升了风险治理的效果。

（五）破解应急物资保障的“峰值需求”难题

应急物资保障是国家应急管理体系的重要组成部分，我国具有较强的应急物资统一管理与紧急调配能力，通过分析新冠肺炎疫情了解我国应急物资保障的峰值需求挑战，在日常储备管理、生产调用、紧急采购、社会物资捐赠管理等方面进一步完善我国应急管理保障体系。

二、社区参与风险治理信息沟通手段呈现多样化、智能化等特点

（一）社区风险治理信息沟通手段更多样

综合减灾示范社区建设中，社区防灾宣传除了传统的宣传栏张贴减灾资料模式外，主要以各类微信群——社区居民群、楼门长群、居民代表群、各区党支部群、志愿者队伍群、掌上四合院群等传播发送信息，辅以覆盖全辖区的小区广播，由专人高效、准确发送相关信息，由领导把关。小区广播可以覆盖不便用手机的老人、儿童等脆弱人群，达到全社区、全居民覆盖。

（二）社区风险治理信息沟通手段更智能

各地推进的城市大脑建设，融合城市大脑天眼、电子眼、AI、时空一张图，打破了业务、流程、数据、系统的壁垒，重构全链条全量即时多维数据治理，打造新型智慧城市风险治理平台。兰州市七里河区不断深入拓展“民情流水线”，以“智慧党建”推进“基层治理”，实现“智慧服务”，有力地推动了全区城市基层治理工作迈上新台阶。北京市石景山区八角街道建立“智慧安全养老社区应急服务中心”，将大数据、“互联网+”与养老服务有机结合起来，建设智慧健康养老新模式。进一步对“试验田”关键技术进行融合创新与推广落地，以形成面向全国的社区风险治理智慧技术，从社会的“细胞”层面，以科技为支撑开展社会风险的“靶向治疗”。

疫情期间，很多街道都在已有的“智慧大脑”上增加了防疫模块。例如上海市半淞园街道在“智慧大脑”上增加“疫情防控”功能后，通过电子化、信息化手段汇总辖区各条战线防疫工作数据，实现“电子作战图”，联动的公安派出所指挥室就会接到经过智能研判后产生的告警信息，并自动生成重点人员行动轨迹，快速提醒管理方及时精准找到该重点人员。

三、应从六个方面加强社会组织参与风险治理的能力

一是依法厘清各部门在应对重大突发公共事件社会组织参与方面的权责关系，做好政府部门纵向和横向的接口管理。坚持政府主导和社会协同并行，继续加强政府部门业务主管的社会组织、红十字会在应急动员中的主力军作用，提升其应急动员和风险处置能力，强化其与专业机构的合作能力，同时加强对其相应风险治理活动的监管和指导。政府可以公开指定、有序引导，但不应做强制限定、大包大揽。原则上只要在法律允许和章程规定的业务范围内，社会组织可以自主参与重大突发公共事件的风险治理工作。应当设置专业社会组织的认证及优先准入机制，对专注救灾的大型慈善组织、专业社会救援队、公益物流等组织，建立相应的标准和规范，保障专业力量参与协同的权利。

二是加强社会组织顶层设计和长效机制建设。充分认识社会组织在国家治理体系与治理能力现代化中的重要角色。适当为社会组织或慈善机构赋权，为其行动提供制度性基础，为社会组织参与风险治理和应急管理提供行为准则与行动指南，拓展公益发展的合法性空间。建立重大突发公共事件的社会联动应急管理体系，将社会组织纳入应急管理体系和联防联控机制，坚持款物捐赠与社会服务并重，优化社会力量参与结构，着力发展慈善服务。

三是加强社会组织参与风险治理相关法治建设。有关部门应就此次新冠肺炎疫情中因社会组织广泛参与而出现的新情况和新观念，在《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》等法律基础上，将涉及慈善力量、社会组织的相关内容增补到法律中，适时填补和完善《中华人民共和国公益事业捐赠法》等立法过程中因删除募捐专章留下的制度空白和制度缺陷，完善《中华人民共和国慈善法》确立的慈善募捐制度和突发事件应急条款，制定“慈善募捐（管理）条例”，推进慈善法治与慈善治理现代化。制定重大突发公共事件下社会力量动员应急预案，明确响应流程和机制，设置相应职能指挥部门，建立常态和非常态下社会力量动员的政社协同机制。畅通社会力量制度化参与重大突发公共事件风险治理渠道，真正向联防联控模式转变。

四是推进建立调查评估机制和社会影响评估。完善快速评估、项目评估的标准和操作机制。此前国家在社会治理领域开展了强有力的推进性工作，但目前仍缺少一个系统化的社会治理体系的真实发生。社会组织作为社会治理体系主要参与者和公共服务递送者，需要规范化的评估机制对其行为、影响进行评估，目前相关的操作体系仍远未建立健全。应尽快推进社会评估体系建立，完善评估规范和标准，细化评估指标，引入专业支撑的第三方评估机构，规范第三方评估机构参与资质和行为。

五是建立健全社会组织在多领域的响应机制与工作体系，挖掘组织优势，加强能力建设。建立社会组织在多领域的响应机制与工作体系，提前制订相关预案，协调多方共同开展突发事件应对的讨论和演练，梳理不同类型重大突发事件的工作流程和工作机制。提升针对多领域突发事件响应技能，包括发展公益服务线上运作的基础设施和相关的能力建设工作。明确社会组织在风险治理中的定位，细化专业领域，提升专业技能，加强自身韧性，建立与地方政府、其他社会组织之间的多元链接，立足属地开展服务。提升专业化技能和快速响应能力，加大人才培养力度，加强对工作人员和志愿者的培训，提高其风险处置水平和救援救助效率。

六是强化科技支撑机制。将科技创新成果运用到应急管理工作及应急产业中，发挥大数据平台、人工智能、物联网、区块链、5G通信技术等优势。推动互联网公募信息平台成为公益行业数字化建设好助手，在常态下开发应对不同级别突发公共事件的筹款页面模板及应急处置标准作业程序，做好信息搜集、产品开发、上线推广等的日常技术准备。着力推动大数据平台建设，汇聚各类主要平台的负责人和技术人员，打破平台间技术壁垒和利益壁垒，利用区块链技术打通具有统一公开募捐备案编号的公益项目在不同平台上的筹款数据，强化慈善捐赠信息统计和大数据、云计算能力。开发移动互联网备案平台，慈善组织可以通过手机端直接申请备案。减少人工审核程序，通过信用担保，更快发放备案许可。

四、社区风险治理过程应强调社区的主导作用

蓝皮书指出，社区风险治理的战略和计划的制定和实施应以社区为主导，以社区自治为指导，以当地解决方案为基础。在各级政府的支持下探索和建构与社区发展匹配的长期的综合风险治理规划、可持续的风险治理融资框架，以及各级政府和其他利益相关方的合作，从而提升社区韧性。

第一，通过大数据等跨时间和跨空间地利用综合的分类数据，去分析研判社区风险暴露度和脆弱性，尤其是那些面临风险最大的人群，掌握社区的风险治理需求，避免决策和行政过程中存在“代理主义”，从而导致社区风险治理策略的失焦、失聪、失效。

第二，整体来看，我们尚没有充分地认识和理解迫在眉睫、相互关联和快速变化的风险。但社区群众对社区的风险有最直接的感受，在很大程度上可以对传统风险数据进行补充。另外，社区风险在很大程度上仍然缺乏按性别、年龄和残疾状况分类的数据，社区本身可以弥补充该方面的不足。

第三，本着以人为本的理念，在社区风险治理中应统筹兼顾不同群体的多样化与差异化需求，提升个人参与风险治理的动机和活力，激活社会风险治理的细胞。

五、中国企业利用专业优势，加强分工协作，参与抗疫

蓝皮书指出，中国企业利用专业优势，加强分工协作，参与抗疫。

企业参与抗疫的专业性体现在两个方面：一是利用企业核心能力支持抗疫；二是联合专业的社会组织，协作抗疫。在本次抗疫行动中，企业利用核心能力支持抗疫成为常态化，例如金融企业推出抗疫相关的保险、跨国企业调动全球资源采购口罩、能源化工企业转产口罩等。而基于新冠肺炎疫情作为突发性公共卫生事件的特殊性，医疗健康类企业在利用企业核心能力支持抗疫上表现更加突出，是对紧急状态下的公共卫生体系的有效补充。

为解决捐赠物资调配效率低的问题，九州通医药集团充分发挥在医药流通领域的专业优势，接手武汉市红十字会受捐物资的管理工作后，在一天之内完成了勘查现场、库容规划、系统搭建、组织协调人员、制定组织架构和流程方案等工作，大大提升了物资的调配效率。

企业和社会组织各有所长，协作抗疫可以提升捐赠效率、进行精准帮扶。而选择有合作经验的社会组织，一方面可以让项目的对接沟通更加顺畅，另一方面也更容易保证项目的实施效果。2019年，康宝莱中国与中国红十字基金会合作发起了“营养零饥饿——乡村医生项目”，通过乡村医生在线培训、捐赠康宝莱博爱卫生站等方式，提高我国农村地区健康保障水平和公众健康意识。2020年，新冠肺炎疫情突袭，康宝莱迅速响应，再次携手中国红十字基金会，为武汉市及周边疫情较严重地区捐赠医疗物资，向武汉的四所定点收治医院定向捐赠康宝莱蛋白营养粉，为一线医务工作者提供营养补给。

来源：ICRG、社会科学文献出版社

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