跨境合规观察 | 中国首次发布出口管制白皮书，企业需要关注什么？【走出去智库】

Original 蔡开明律师团队走出去智库 2022-11-22

走出去智库观察

2021年12月29日，国新办发布《中国的出口管制》白皮书（以下简称“白皮书”）。这是中国首次发布出口管制的白皮书，旨在全面介绍中国完善出口管制治理的立场、制度和实践，阐述中国维护世界和平与发展，维护国家安全和国际安全的主张和行动。

走出去智库（CGGT）特约法律专家、北京大成总部高级合伙人蔡开明指出，尽管白皮书本身没有法律效力，但其对于中国出口管制体系高屋建瓴的论述，为企业理解中国现行的出口管制制度以及未来监管趋势提供了极有价值的注脚。对于涉及出口业务的企业，特别是涉及多种类产品出口的贸易公司或已知涉及管制物项出口的企业，建议率先自行或委托第三方专业机构初步开展对本企业的出口管制风险评估，了解现有相关业务可能涉及的风险以及相关风险的管控机制，以更有针对性的采取出口管制合规措施。

今天，走出去智库（CGGT）刊发蔡开明律师团队针对白皮书的解读文章，供关注跨境合规管理的读者参阅。

要点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、“坚决反对滥用出口管制措施”是一体两面的政策，在身体力行“反对滥用出口管制措施”、推行有限度的出口管制的同时，对于滥用出口管制措施危害我国安全和利益的国家或地区，我国也会对等采取措施。

2、白皮书第三部分专门设有一节“推进合规建设”，提出了中国政府推进企业出口管制合规建设所坚持“政府引导、企业为主、多方联动”的原则，并具体说明了加强“法治保障、政策指引、公共服务”三项具体政府工作。

3、根据白皮书及答记者问相关内容，中国出口管制法律体系正在加紧完善之中，并可能对现有行政法规、部门规章开展进一步调整和更新，出口管制执法措施也将得到加强。

正文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/蔡开明阮东辉

一、白皮书重点内容解读

2021年12月29日，国务院新闻办公室发布《中国的出口管制》白皮书（以下简称“白皮书”），这是中国首次发布出口管制的白皮书，旨在全面介绍中国完善出口管制治理的立场、制度和实践，阐述中国维护世界和平与发展，维护国家安全和国际安全的主张和行动。同日，商务部有关负责人就白皮书的发布背景、主要内容、如何看待扩大开放与出口管制之间的关系等问题回答了记者提问（以下简称“答记者问”）。

白皮书全文9千余字，由前言、正文和结束语三部分组成。正文包括四个部分，正文包括四个部分，分别是：中国出口管制的基本立场、不断完善出口管制法律制度和管理体制、持续推进出口管制体系现代化、积极开展出口管制国际交流与合作。结合白皮书正文及答记者问，白皮书表达了中国在出口管制治理方面的立场、主张和目标，主要介绍了中国所实施的出口管制制度及未来持续推进出口管制体系现代化的方向。尽管白皮书本身没有法律效力，但其对于中国出口管制体系高屋建瓴的论述，为企业理解中国现行的出口管制制度以及未来监管趋势提供了极有价值的注脚。

本文将主要从帮助企业开展出口管制合规工作的角度，对白皮书的重点内容进行分析解读。

(一) 我国出口管制的基本立场

白皮书在第一部分明确提出了中国出口管制制度的四项基本立场，即“坚持总体国家安全观”、“认真履行国际义务和承诺”、“积极推进国际合作协调”和“坚决反对滥用出口管制措施”。这与2020年10月通过的《出口管制法》（简称“《出口管制法》”）的相关内容保持了一致。《出口管制法》明确指出，我国实施出口管制的目标为“维护国家安全和利益，履行防扩散等国际义务”，此外，《出口管制法》也明确提到我国积极开展国际合作的态度，我国会“加强出口管制国际合作，参与出口管制有关国际规则的制定”、“根据缔结或者参加的国际条约，或者按照平等互惠原则，与其他国家或者地区、国际组织等开展出口管制合作与交流”。值得注意的是，在“坚决反对滥用出口管制措施”这一点上，《出口管制法》仅在第四十八条提到了中国实施出口管制的对等原则，即“任何国家或者地区滥用出口管制措施危害中华人民共和国国家安全和利益的，中华人民共和国可以根据实际情况对该国家或者地区对等采取措施”，而白皮书首次将该等态度提高到出口管制基本立场的高度。

一方面，结合商务部相关负责人在答记者问中对个别国家“滥用出口管制措施和无理实施歧视性限制措施的行为”、“泛化国家安全，凭空捏造理由，动用国家力量干预正常贸易往来和市场交易，屡次滥用出口管制作为打压和霸凌他国的工具”、“拼凑出口管制小圈子”等当前国际出口管制形势之回复，能够看出我国在维护国家安全和履行国际义务的基础上，谋求合作共赢的出口管制基本立场。另一方面，该基本立场与我国企业在国际贸易中屡屡遭受相关个别国家出口管制行政干预与执法打击的趋势具有紧密关系。近年来，美国不断动用出口管制法律工具对部分国家和主体实施针对性的打击，其中包括将许多中国高科技企业、高等院校、科研机构、军工单位等主体列入美国实体清单以限制其采购美国原产货物或技术，修订针对中国为最终目的国的出口许可政策以加强对中国出口特定物项的管制，对特定中国企业直接修订出口管制规则等。因此，我们理解，基于上述背景，中国出口管制将继续承继我国一贯的立场和主张，采取不同于与美国等国持续采取单边行动、不断将出口管制政策政治化、不断扩大长臂管辖效力的实践方式，在出口管制制度立法与执法中尊重“其他国家和平利用出口管制物项的正当权益”，重视“和平利用科技进步成果促进发展、正常国际科技交流与经贸合作、全球产业链供应链安全顺畅运转”。此外，“坚决反对滥用出口管制措施”是一体两面的政策，在身体力行“反对滥用出口管制措施”、推行有限度的出口管制的同时，对于滥用出口管制措施危害我国安全和利益的国家或地区，我国也会对等采取措施。

(二) 出口管制法律制度和管理体制

白皮书第二部分介绍了我国不断健全出口管制法律制度和管理体制的历史发展和变迁，对于企业整体了解我国出口管制法律体系和管理体制有很好的指导作用。我国当前的出口管制法律体系在法律层面，已确立了统一的法律文本《出口管制法》，现有行政法规仍沿用《出口管制法》颁布以前的分散于化学品、核、核两用、军品、导弹、生物两用这六类管制物项的出口管制相关条例、办法和规定，尚未在《出口管制法》下形成统一的配套行政法规；在部门规章方面，虽然当前沿用的绝大多数规章仍为《出口管制法》生效前制定，但也已经修订了《敏感物项和技术出口经营登记管理办法》等部分规章，并出台了《商务部办公厅关于做好两用物项和技术进出口许可无纸化工作的通知》等部分规章。

在出口管制制度后续立法的法律层级方面，白皮书第二部分在对《出口管制法》的统领地位进行论述之后，提出“《出口管制法》出台以来，为确保各项制度有效实施，国家出口管制管理部门积极开展相关配套法规、部门规章的“立改废”工作，确保出口管制法律制度各领域之间高效衔接。”答记者问也提出“……抓紧完善《出口管制法》配套法规，加快制定统一的出口管制清单……”。我们理解，这一表述表明我国出口管制相关配套制度仍在紧锣密鼓的“立改废”之中，并且这一工作将涵盖此前对六类管制物项分别进行规范的行政法规和《出口管制法》颁布前的相关部门规章的“立改废”。

在配套法律法规制定的法律渊源方面，白皮书着重强调了对多边机制的尊重，并在第四部分强调了中国在出口管制领域开展双边交流与合作、加强多边对话和磋商的意愿，并明确主张发挥联合国“核心作用，平衡处理防扩散与和平利用的关系，保障发展中国家和平利用科技进步成果的合法权利”；此外，这一部分还详细列举了中国积极参与或对话国际主要出口管制多边机制的努力，如我国参加联合国框架下的防扩散工作、加入《武器贸易条约》、加入“核供应国集团”、申请加入“导弹及其技术控制制度”并与其保持沟通交流、同“瓦森纳安排”保持沟通与交流、与“澳大利亚集团”保持接触和交流。我们理解中国出口管制配套法律法规的具体内容，除主要遵从的《出口管制法》以及白皮书中明确列举的《对外贸易法》、《国家安全法》、《数据安全法》、《核安全法》、《海关法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《刑法》等法律中的相关条款外，也可能会在不同程度上借鉴前述的不同多边出口管制机制的相关内容，包括但不限于管制物项的范围等内容。

白皮书第二部分还介绍了我国协同高效的出口管制管理体制，白皮书总结了不同类型管制物项的对应主管部门，具体分工如下图所示：

具体到两用物项出口许可审查环节，白皮书第三部分优化许可管理章节中明确提出，我国出口管制推行跨部门会商制度和两级管理模式，具体来说：

1、跨部门许可会商制度：是指在两用物项出口许可审查环节，建立商务部、外交部、工业和信息化部、国家国防科技工业局、国家原子能机构、中央军委装备发展部等部门参与的出口管制许可会商制度。各部门各司其职、分工协作、密切配合，从国家安全和利益、国际义务、最终用户和最终用途等方面对出口申请进行审查，确保相关出口符合法律及相关政策规定。这一制度在《出口管制法》第五条亦有体现，“国家建立出口管制工作协调机制，统筹协调出口管制工作重大事项。国家出口管制管理部门和国务院有关部门应当密切配合，加强信息共享”；

2、两级管理模式：是指在许可管理上推行两级管理模式，由省级主管部门为出口经营者提供出口管制公共服务、协助其转报出口申请，即目前出口经营者的出口许可申请应首先向省级商务主管部门提交，但省级商务主管部门并没有审理出口许可申请的权限，省级商务主管部门应向中央政府相关主管部委转交出口许可申请，实质的审查权限仍归口商务部，这与目前的出口管制监管实践基本一致。我们认为，推行两级管理模式有助于减轻国家商务主管部门的审查压力，利用各省级商务主管部门的资源和能力，共同为出口经营者提供更快捷的服务。未来，随着各地商务主管部门能力的提升，两用物项出口许可申请审查的实质权限也可能会逐步完全下放，从而实现真正的两级管理。

(三) 出口管制执法态势

在第三部分“提升执法能力”章节，白皮书从“完善组织机构，构建协同有力执法机制；拓宽手段措施，增强执法监管威慑力；推进执法装备和信息化运用，切实强化保障能力”这三个角度对如何推进出口管制执法做出了系统性的论述。

其中，在组织协同执法方面，白皮书明确指出将加强由不同部门横向协作执法与中央—省级政府相关部门纵向联动执法形成的严密执法网格。可以预见，如这一执法网络建设完毕并有效运作，将极大提高出口管制执法水平。然而出口管制相关工作涉及前述不同政府层级间的众多主管部门，其权责范围的确定、工作流程机制的设计对接也将面临许多需要进行商讨的细节，因此我们理解短期内相关执法工作的开展仍将主要依赖省级商务主管部门与商务部，并在实践中逐渐摸索不同政府层级、不同主管部门间执法合作的方式、方法。在执法主体方面，白皮书第二部分提到，海关总署与相关管理部门紧密合作，依法对管制物项的出口实施监管，参与相关违法出口案件的调查处理，开展风险防控、监督执法等相关工作。结合《出口管制法》第十九条和第四十条规定，目前海关也在中国出口管制管理工作中承担了重要的职责，包括在货物出口时的查验职责，按照法律规定参与相关违法案件的调查处理和对相关违规行为进行处罚。实践中，尽管两用物项和技术进出口许可已施行无纸化管理，海关可直接通过系统核验电子许可证件，但是由于出口管制和海关监管未完全打通衔接，两用物项的海关编码并非完全一一对应，这导致在物项识别、鉴别方面仍存在完善管理部门间衔接机制的空间。

在拓宽执法手段措施方面，白皮书列举了执法部门可采取的实地检查、询问调查、查阅资料、查封和扣押涉案物项、查询银行账户、违法情况纳入信用记录等强制性执法手段，同时也提出了监管谈话、行政指导等非强制性执法手段。前述强制性执法手段均由《出口管制法》第二十八条和第三十六条进行了授权，但非强制性手段暂无法律规定。此举对于企业来说释放了良好的信号，将非强制性手段作为执法的前置程序已经在反垄断、网络安全等执法领域广泛适用，在出口管制领域适用相关手段，可以起到预防、指导、监督的作用。我们理解前述非强制性执法手段可能用于相关执法部门对存在重大出口管制合规风险的企业进行警示，如企业收到相关监管谈话、只针对本企业或包括本企业的特定少数企业的行政指导，应立即审查本企业可能涉及出口管制问题的具体业务、评估面临的出口管制违规风险和现有合规管理措施，避免出口管制违规风险的发生。在行政指导方面，我们注意到，商务部已于2021年修订并发布《商务部关于两用物项出口经营者建立出口管制内部合规机制的指导意见》，将合规要素拓展为9个，包括拟定政策声明、建立组织机构、全面风险评估、确立审查程序、制定应急措施、开展教育培训、完善合规审计、保留资料档案和编制管理手册。并同时新增《两用物项出口管制内部合规指南》，为企业提供了较为详尽的合规指引和场景化参考。

在推进执法装备和信息化运用方面，白皮书列举了海关配备专门用来测检放射性、生物和化学等物项的专业设备，出口管制违法案件信息数据统计分析，执法官员执法技能培训等手段。值得注意的是白皮书着重提及了“有关非法出口活动信息的交流合作”、“涉案企业、案情等信息综合运用功能”，这意味着在出口管制执法活动中，有关主管部门已经开始重视信息手段的运用，由此存在一定可能为执法信息获取、执法活动协同、上下游违规主体查处、执法效果监督等执法活动带来重大变革。当然，高度信息化的出口管制执法也依赖于众多主管部门间的通力合作，相关机制的建立健全也需要一定时间。

(四) 出口管制合规建设

白皮书第三部分专门设有一节“推进合规建设”，提出了中国政府推进企业出口管制合规建设所坚持“政府引导、企业为主、多方联动”的原则，并具体说明了加强“法治保障、政策指引、公共服务”三项具体政府工作。其中，在“法治保障”方面，再次重申《出口管制法》所明确的有关行业出口管制指南、给予通用许可等便利措施的规定；在“政策指引”方面回顾了已经发布的《商务部关于两用物项出口经营者建立出口管制内部合规机制的指导意见》、《两用物项出口管制内部合规指南》等文件；在“公共服务”方面回顾了已经开展的出口管制合规宣传培训和研讨交流、已上线的出口管制信息服务平台等内容。

虽然在该章节白皮书主要阐述的是中国政府和相关部门推进出口管制合规建设的努力，并未从企业角度阐述企业合规建设的相关要求，但结合全文，白皮书部分章节内容也对企业开展相关合规工作提供了有益参考，包括：

（1）涵盖的合规主体范围

白皮书指出，中国出口管制执法对出口各环节实施全覆盖，除出口环节外，还包括为相关出口活动提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等中介服务，这一要求与《出口管制法》第20条相呼应，再次强调了中介服务商不得为出口经营者从事出口管制违法行为提供相关服务的合规要求。

在《出口管制法》第36条下，对相关中介服务商的责任认定中明确提及了“明知出口经营者从事出口管制违法行为”这一要求，而出口经营者的相关违法责任条款中则无此规定，因此我们理解出口经营者与中介服务商在违法责任认定中，二者的在主观故意的构成要件方面存在差别，中介服务商仅在存在主观故意的情况下承担出口管制违规责任，而出口经营者对于出口管制违规行为承担严格责任，不以是否知情作为违法条件。因此，中介服务商在开展相关合规工作时，可基于具体业务模式、并以正常业务活动中企业能够知悉和接触的信息作为建立相关合规风险评估与管控机制的重要参考依据。

此外，《出口管制法》第5条提出“国家出口管制管理部门适时发布有关行业出口管制指南”，白皮书第三部分“推进合规建设”一节也提到了中国政府部门适时发布有关行业出口管制指南，引导出口经营者建立健全出口管制内部合规制度以规范经营。考虑到中介服务商与出口经营者对相关出口活动在参与程度、管控能力上的巨大差异，我们理解未来相关部门有可能参考其他国际组织和国家做法（如联合国《海运业遵守制裁规定的情况》、美国BIS 《货运代理指南》等），出台针对特定类别中介服务商的相关合规指南。

（2）最终用户和最终用途证明要求

白皮书指出，一般情况下，要求出口经营者提供由最终用户出具的最终用途证明文件；对具有“潜在风险”的出口申请，要求相关证明经最终用户所在国家和地区政府机构和中国使领馆认证，或者要求最终用户所在国家和地区政府机构出具该等证明文件。此规定进一步细化了《出口管制法》第十五条的最终用户和最终用途证明要求，并进一步明确了最终用户和最终用途证明的“多层次管理”机制。

考虑到实践环节可能存在各种各样的风险情形，虽然现有出口管制法律法规并未对构成“潜在风险”的具体情况进行规定，我们推测未来商务部可能会进一步补充完善相关细则，并有可能将这一最终用户证明文件的“多层次管理“机制与《两用物项出口管制内部合规指南》下的企业“风险评估”工作结合。

（3）通用许可措施

白皮书提出，中国施行通用许可措施，丰富许可证管理种类，对建立出口管制内部合规制度且运行情况良好的出口经营者，在符合规定条件的情况下，可授予通用许可，允许其在有效期内多次向多个国家和地区或多个最终用户出口使用。根据《出口管制法》第十四条，出口经营者建立出口管制内部合规制度，且运行情况良好的，国家出口管制管理部门可以对其出口有关管制物项给予通用许可等便利措施。具体办法由国家出口管制管理部门规定。

根据现行有效的《两用物项和技术出口通用许可管理办法》，两用物项和技术出口通用许可分为甲类通用许可和乙类通用许可。甲类通用许可允许出口经营者在许可有效期内向一个或多个特定国家（或地区）的一个或多个最终用户，出口一种或多种特定两用物项和技术。乙类通用许可允许出口经营者在许可有效期内向同一特定国家（或地区）的固定最终用户多次出口同种类特定两用物项和技术。该办法第七条规定了申请通用许可的条件，包括建立企业两用物项和技术内部控制机制、从事两用物项和技术出口业务两年以上（含两年）、连续两年以上（含两年）申领两用物项和技术出口许可超过一定数量等。由于该办法于2009年颁布生效，距今已过去十多年，与目前企业出口贸易实践可能存在一定程度的脱节，我们预测，在未来《出口管制法》配套条例立法中，可能会对通用许可的申请条件、类型、企业义务进行修订，作出细化规定，我们建议企业持续关注这一利好企业的便利规定。

二、企业合规建议

如前所述，根据白皮书及答记者问相关内容，中国出口管制法律体系正在加紧完善之中，并可能对现有行政法规、部门规章开展进一步调整和更新，出口管制执法措施也将得到加强。虽然当前如管制清单等具体细则内容尚未完全落实，但相关企业应充分重视中国出口管制合规风险，在当前形势下，建议率先采取以下行动，了解自身风险、奠定开展出口管制合规工作的良好基础。

（1）关注立法及执法动态，及时响应监管需求。

中国出口管制制度不仅规范各类管制清单、目录和名录中的货物、技术、服务等物项的出口、再出口、提供、过境、转运、通运等行为，同时在合规主体方面涵盖了为出口行为提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等中介服务，涉及管制的物项、环节和主体范围广泛。当前相关实施办法或细则的“立改废”工作仍在加紧进行中，因此涉及相关业务的企业，应持续关注出口管制立法及执法动态，及时掌握监管要求、执法重点，有的放矢地开展相关合规管理工作。

（2）开展初步风险评估，了解自身风险。

对于涉及出口业务的企业，特别是涉及多种类产品出口的贸易公司或已知涉及管制物项出口的企业，建议率先自行或委托第三方专业机构初步开展对本企业的出口管制风险评估，了解现有相关业务可能涉及的风险以及相关风险的管控机制，以更有针对性的采取出口管制合规措施，包括及时申领出口许可证、要求最终用户提供最终用途证明文件、要求业务人员做好保留记录存档、对重点岗位人员宣贯合规要求等，并在业务活动发生变化和立法更新时及时开展政策研判、执法活动追踪、出口管制合规体系建设等相关工作。

（3）开展出口管制合规培训，提高公司合规意识。

对于企业而言，出口管制合规工作并非某一特定部门或某些特定员工需要关注、参与的事项，行之有效的出口管制合规体系需要公司全体员工对相关制度规则的遵守。当前，在相关企业暂无法投入过多资源搭建或完善出口管制合规体系的情况下，我们仍建议优先对重点岗位员工（例如：销售岗位业务人员、法务合规人员）开展出口管制合规培训，提高重点岗位员工出口管制合规意识、营造合规氛围，为后续根据需要推行的出口管制合规工作奠定良好基础。随着出口管制立法的完善，企业可考虑进一步采取分级培训的模式，对高级管理人员、合规人员以及业务人员提供不同内容的出口管制合规培训。

专家介绍

■蔡开明 | 中美贸易合规专家

蔡开明律师从事跨境合规、出口管制、经济制裁、数据保护等相关业务。

蔡律师入选中国司法部“中国千名领军涉外律师”名单；入选钱伯斯（Chambers）全球国际贸易（海关、出口管制及经济制裁）第二级别（Band 2）律师；入选钱伯斯（Chambers）亚太地区国际贸易（海关、出口管制及经济制裁）第二级别（Band 2）律师；入选法律500强（Legal500）亚太地区WTO/国际贸易领域推荐律师（2020）；入选法律500强（Legal500）亚太地区数据保护领域推荐律师（2020）；入选LegalBand国际贸易/WTO中国顶级律师（2020）；被《中国商法月刊》（CHINA BUSINESS LAW JOURNAL）评为A-List精英律师（China’s A-list lawyers, 2018）。

目前担任中国贸易促进委员会（CCPIT）及中国国际商会（CCOIC）经贸摩擦专家委员会委员、CCPIT海外常年美国地区法律事务的法律顾问、走出去智库（CGGT）特约专家、仲裁员、北京理工大学法学院法硕校外导师。

蔡开明律师服务的客户包括中国贸促会、国家发改委国际合作中心、上海市商委、浙江省商务厅、招商局集团、中兴通讯、腾讯、阿里巴巴、中芯国际、联想、华大基因、三峡国际、中外运、菜鸟物流、东航物流、华泰证劵、北方工业、传音手机、中科曙光、齐鲁制药、辽港集团、渤海银行、安克科技、渤海银行、小米、京东方、安塞乐米塔尔等，其专业表现获得了客户的高度认可。

蔡律师带领团队向中国商务部提交了对《出口管制法》（草案）的立法建议，部分建议被采纳后体现于正式立法。

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