浅谈 | PPP规范发展之“四部曲”

周月萍周兰萍等中伦视界 2022-05-19

文 / 周月萍周兰萍刘昊

日前，国家发改委发布《国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》（发改投资〔2017〕2059号，以下简称“2059号文”），鼓励民间资本规范有序参与基础设施项目建设，促进PPP模式更好发展。这与国资委办公厅前不久下发的《关于加强中央企业PPP业务财务风险管控的通知》（国资发财管[2017]192号,以下简称“192号文”）中提及“央企要审慎开展PPP业务，对PPP业务实行总量控制”的要求遥相呼应。此前财政部刚刚发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号，以下简称“92号文”）提出严格规范全国PPP项目管理的要求。一番严格规范，又一番鼓励倡导，此般为何？ PPP模式如何走上更为规范、稳健发展之路？本文将给出“四部曲”规范发展建议。

一、“乱象”及其特点分析

（一）亟待规范的“乱象”

历经四年，PPP模式发展“突飞猛进”。然而，“突飞猛进”发展的背后，是PPP项目质量的“良莠不齐”。按照92号文的规定，已有PPP项目中，可能存在部分“不适宜采用PPP模式实施”或“不适宜继续采用PPP模式实施”的情形（如尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的项目等），该类PPP项目未能有效提升公共服务的供给质量和效率；也可能存在部分项目执行流程不合规（如采用建设-移交（BT）方式实施、未按规定开展“两个论证”、涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批及评估手续等）等情形。此外，还可能存在有关PPP项目开展或执行会加大企业融资风险和国家金融风险的情形（如未建立按效付费机制、未按合同约定落实项目债权融资、未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股权等）。当然，在当前PPP项目实践中，还存在不同所有制形式的社会资本之间不均衡参与的情形。

（二）“乱象”特点分析

1. 只重视“量”，不看重“质”

根据全国PPP综合信息平台项目库发布的第8期季报，截至2017年9月末，四年来全国入库PPP项目合计14220个，累计投资额达17.8万亿元，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域。其中，6778个项目处于准备、采购、执行和移交阶段，均已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，纳入管理库，投资额10.1万亿元；7442个项目处于识别阶段，尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，是地方政府部门有意愿采用PPP模式的储备项目，纳入储备库，投资额7.7万亿元。在管理库中，已落地即处于执行和移交阶段的项目2388个，投资额4.1万亿元；国家示范项目697个。[1]由此可见，已经实际落地并处于执行阶段、处于高效率高质量运行的PPP项目数量不多、占比只有16.79%。PPP项目发展“量”大“质”低的情况较为普遍。

2. 短期利益看得过重，长期效益严重忽视

实践中，不少地方在推进PPP项目时，往往只考虑本地方利益以及本届地方政府利益，较少从国家全局视角及长期利益角度考虑PPP项目的落地执行，造成“短期激进主义”现象蔓延。有的PPP项目成为地方“形象工程”的“代言品”。PPP项目从识别、准备、采购、执行到移交的全生命周期管理的内在要求被严重忽视。

3. 借“真PPP”之名，行“伪PPP”之实

个别地方政府与社会资本不顾地方财力状况，借国家推广PPP之际，将大量不适宜采用PPP的项目借PPP名义实施，加上缺失运营及有效的绩效考核机制，致使项目实际沦为拉长版BT。真假PPP莫辨一是。

二、规范之路“四部曲”

（一）“立足根基”——加快出台上位法，奠定各方利益保障基础

我国著名经济学家厉以宁曾表示，中国PPP是有前途的，但一定要规范化[2]。规范化是指先有法规，再有条例，最后是法律，一定要按步走。从我国发布鼓励发展PPP模式伊始，已出台大量的政策及规范性文件，但专门的PPP上位法至今缺位[3]。由此，基于实践的需要，PPP上位法应尽快出台并基于问题导向原则对PPP项目执行过程中已出现的各类问题加以根本性规范。笔者同时建议，在PPP相关政策及规范性文件发布过程中，政策的发布与必要的解释工作宜同步进行，以使得各方对于监管方的监管意图有更为明晰的了解，降低“事后清理”对于PPP模式发展可能带来的负面影响。

（二）“正本清源”——立足PPP模式发展之初衷，扫清各项不规范，防止PPP项目异化发展

从国家主张开展PPP模式伊始，其目的即为提高政府公用事业的运行效率，缓解政府的债务负担。因此，正如92号文中所规定，各类不属于公共服务领域且政府不负有提供义务，无任何实质进展或者仅涉及工程建设且无运营内容的项目均应排除在PPP项目之外或被清退“出库”，以防止该类项目异化发展。同时，为了严控金融风险并降低地方各级政府财政承受压力，对任何各类由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失，或者政府向社会资本承诺固定收益回报的，或者政府及其部门为项目债务提供任何形式担保等违法违规举债担保行为也应严格控制，以防止由此带来的系统性金融风险。

此外，规范清理工作还应建立有效的执行机制及定期汇报机制。按照92号文的要求，各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区PPP项目清理工作。鉴于目前项目数量众多的实际情况，“正本清源”工作应建立强有力的执行机制以及定期汇报机制，以确保清理效果的切实执行到位。

（三）“穿针引线”——兼顾政策的连续性与引导作用

如上所述，虽然各类政策及规范性文件紧锣密鼓出台，但是各项规范发展法律法规及规范性文件之间彼此相对独立。鉴于项目的规范发展需要，政策及规范性文件之间应秉承“穿针引线”原则，保持文件相互之间的连续性。以地方国企的角色为例，《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号，以下简称“113号文”）规定融资平台和地方政府控股国企（上市公司除外）不可参与本级政府的PPP；《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号，以下简称“42号文”）规定融资平台去平台身份后可以参与本地PPP，但对地方政府控股国企能否参与本地PPP未作明确规定。实践中，各地出现了诸多地方国企一纸公告声明去平台身份目的为参与本地PPP，还出现地方国企与外地企业组建联合体参与本地PPP，对此类联合体中标结果各方均心照不宣。融资平台的发展去向、地方政府控股的国企对本地项目有无参与权，该两类主体对本地经济发展的促进作用与PPP机制所要求的充分竞争之间如何有效协调，是PPP规范发展过程中需同步解决的问题。

（四）“互利共赢”——强化各方利益共同保护，多元社会资本共同发展

PPP项目在风险分配方面应坚持“风险共担、利益共享”的基本原则，以保证各方利益得到共同保护，不偏废其一。偏废其一，PPP项目会变成“跛脚先生”，即使可以执行下去，在实际执行过程中也会因利益不均而失衡，合作难以持续。但是相关各方利益的共同保护原则及具体措施仍有待上位法加以根本性保障。

此外，目前，民营社会资本包括符合条件的外资社会资本因担心受到歧视、政府违约、可能处于谈判劣势等原因，参与PPP项目热情普遍不高。然而，民营社会资本作为国家经济发展的一股“洪流”，对于PPP的稳健发展不可或缺。为了鼓励民营社会资本参与PPP项目，2059号文要求不得以任何名义、任何形式限制民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目。但是，民营社会资本参与PPP模式的利益保障，还有赖更多更具操作性的文件支持尤其是上位法的保障，以保证民营社会资本真正不受歧视，通过多元化社会资本的积极参与，促进国内PPP模式的稳健发展。

三、结语

正如经济学家厉以宁所言，中国PPP是有前途的，但是“我们要和企业同甘共苦”。[4]中国PPP在发展过程中难免出现这样那样的问题，但是，有问题不可怕，可怕的是“暴风雨来临之前的寂静”，怕的是“有问题而不敢承认有问题”。PPP规范之路只要“立好根基”稳住脚跟、“正本清源”扫清障碍、“穿针引线”持续发展，最终一定能最大程度实现各方“互利共赢”，从而根本上保障公共服务和产品的有效供给。

注：

[1] 来自全国PPP综合信息平台项目库第8期季报。

[2] 来自2017年9月9日，由财政部和北京大学联合主办的“引领新常态，创新PPP发展实践高层对话暨北京大学政府和社会资本合作研究中心成立大会”上厉以宁先生的发言。

[3] 《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》于今年8月底截止向社会公开征求意见，但至今未出台。

[4] 来自2017年9月9日，由财政部和北京大学联合主办的“引领新常态，创新PPP发展实践高层对话暨北京大学政府和社会资本合作研究中心成立大会”上厉以宁先生的发言。

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作者简介：

周月萍律师

合伙人上海办公室

业务领域：建设工程与基础设施，诉讼仲裁，房地产

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