治霾还需能源立法绿色化：中日大气污染案例对能源立法的启示 | 阳光视点
文/阳光时代律师事务所环境业务部
陈臻 文黎照
能源在一国中的战略地位不言自明，安全、稳定的能源供给是社会发展的前提和保障，是经济发展的命脉。与此同时，如同一把双刃剑，能源也是造成环境问题的重要原因，尤其是大气污染。现今，针对大气污染我国已制定诸如“大气十条”、修订了《环境保护法》、《大气污染防治法》等，雾霾问题虽有改善但形势依然严峻，遗憾的是，原以促进能源行业发展为立法导向的能源法立法工作至今未厘清思路。
一中日两例典型大气污染案概述
从20世纪30年代开始，日本大阪西淀川地区由于水运的便利条件，聚集了钢铁、电力等重工业企业，成为阪神工业带中心。虽然这里在二战时受到重创，但战后迅速恢复大幅增产，与此同时，经济增长的环境负面效应显现。60、70年代，整个大阪烟雾笼罩，即使是白天汽车也要开着车灯行驶。西淀川地区更加严重，工厂排放的二氧化硫、煤尘和粉尘导致大气质量急剧恶化。雪上加霜的是，该地区由于地处大阪和神户之间的交通要道，道路密集，仅大型卡车通行量就达到三十万辆，汽车尾气中的NOX和悬浮颗粒物（SPM）混合在一起，最终导致了该地区的“复合型大气污染”，约5%的当地居民确认患支气管哮喘、慢性支气管炎、肺气肿等疾病。
当时日本其他地区也有公害发生，如富山痛痛病、熊本和新泻水俣病、四日哮喘等。排污企业的普遍做法是推卸责任，大阪也不例外，因此反公害运动在各地开展。1970年7月该地区成立了“将公害从西淀川赶出去市民会”，1972年10月成立了“公害患者与家属会”，他们与污染最大的电力公司和其他企业交涉，但谈判最终破裂。1978年4月，部分受害居民以10家大企业、国家及原阪神告诉道路公社（道路管理机构，以下简称“原道路公团”）为被告提起公害诉讼，要求被告中止或停止排放，对原告进行损害赔偿，该诉讼历时长达20年，直到1998年才最终解决，700多名原告全部获得赔偿。
山东德州晶华集团振华有限公司（以下简称“振华公司”）成立于2000年，是晶华集团的核心子公司，是当地的明星企业，经营范围主要有电力生产、玻璃深加工、玻璃制品制造等，其主导产品为浮法玻璃、空心玻璃砖，其空心砖彩色技术为亚洲唯一。振华公司从2013年起就存在超标排放二氧化硫、氮氧化物及烟粉尘的违法情形，德州市环保局和山东省环保厅曾五次对振华公司做出了行政处罚，但收效甚微。直到2015年3月23日，德州市环保局责令振华公司全面停产整治、停止超标排放污染物以及同年3月27日原告中华环保联合会提起环境公益诉讼之后，振华公司生产线才全部放水停产，宣布另选新厂址搬迁。经过一年多的审理，被告振被判决承担2198.36万元大气污染治理费用，并在省级以上媒体向社会公众道歉。
二中日两例大气污染案的比较分析
上述两个案件，尽管发生在不同的国度，不同的时间，但是这两个案例本身有着诸多相似之处。第一，两个案例都涉及大气污染，根据国际能源署发布的能源与大气污染特别报道，全球每年约650万人死于室外大气污染，而大气污染排放物大多来自能源领域，主要是一次性化石燃料的燃烧；第二，主要污染物相同，以二氧化硫、氮氧化物和粉尘为主；第三，污染企业的所处行业类似，均涉及电力和玻璃，日本案例中被告涉及十家企业，包括电力、玻璃、瓦斯等行业，中国案例的被告仅振华公司一家企业，该公司主营玻璃制造，但其母公司涉及电力和玻璃。两个案例的对比信息详见表1：
表1：中日两例大气污染案信息对照表
中国德州案 | 日本大阪案 | |
损害发生时间 | 2013-2016年 | 1960-1998年 |
污染企业行业 | 电力、玻璃制造 | 电力、钢铁、玻璃、化工等制造类企业；汽车尾气 |
主要污染物 | 二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘 | 二氧化氮、二氧化硫、悬浮颗粒物 |
损害结果 | 因大气污染造成生态环境损害 | 因大气污染造成当地居民患支气管、肺部疾病 |
原告 | 中华环保联合会 | 725名受害人（三次起诉） |
被告 | 振华公司 | 10家生产企业 国家 原道路公团 |
诉讼结果 | 被告赔偿生态损害2198.36万元 省级以上媒体公开道歉 | 原告与10家企业达成39.9亿日元和解
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诉讼历时 | 16个月（2015.3-2016.7） | 20年(1978-1998) |
典型意义 | 中国首例大气污染环境公益诉讼案 | 原告人数众多，日本规模最大的大气污染公害诉讼 |
由于具有如此多的相似之处，因此有必要对两个案例中的因果关系认定、环境修复和被告所处行业的影响三个方面进行考察分析。
首先，日本大阪一案为环境类纠纷中因果关系认定提供有益参考。由于大气污染引发疾病的重点和难点就是因果关系的证明，包括企业排放物与大气污染之间以及大气污染与疾病之间的因果关系两类。这种关联确定到何种程度才能形成法律上的“因果关系”，是否要达到民事证据的高度盖然性，一直是讨论的焦点。该案采用了流行病疫学的观点，认定了污染与损害之间的因果关系，使被害人得到救济。流行病学的方式，是指某个地区因为某一类或几类物质的侵入，当地居民患某个疾病的概率高出该等物质入侵前的机率，因此它建立在公平与正义的司法判决之上，并非是自然科学中严格意义上的因果关系。
其次，关于环境损害的赔偿与修复。山东德州一案最终认定被告的行为侵害了公众的精神性环境权益，应当在省级以上媒体赔礼道歉。该案采用虚拟治理成本的计算方法，即以污染物排放量为基础，测算出治理费用，再根据地域情况确定一个系数，由于大气具有很强的扩散性，这种计算方法应该是目前可得的较为合理的计算方法。而日本大阪公害诉讼中，原告和被告10家企业间达成了总额为39.9亿日元的和解，其中的15亿日元用于促进环境修复的各项措施。原告用6亿的和解金设立了以公害地区环境再生、地域再生为目标的“蓝天财团”，，同时开展了机动车环保驾驶试验，设置公害环境资料馆，进行环境教育和公害患者健康恢复等活动。
最后，关于对被告所处行业的影响。中国德州的大气污染公益诉讼案，是我国第一例由社会组织提起的大气污染环境公益诉讼案，尽管在判决之后有着各种各样的声音，但是本案开创性的里程碑意义是不容置疑的。被告公司也因环保社会组织的起诉，先是整改污染防治设施，然后停产搬迁，进行升级转型。日本大阪一案同日本其他公害一起对日本整个社会起到颠覆性影响。通过公害，日本开始对自己二战后经济社会发展模式进行反思，认识到本土环境承载能力低将会制约发展，并开始实施污染转嫁，转移到其他国家去，同时也引发对能源使用的思考，促进多项能源立法的诞生。
当然，除此之外，在比较时还发现另一日本大阪的公害诉讼，与日本同时期其他公害诉讼一样，原告在起诉时缺乏要求被告承担责任的直接法律依据，法院在案件审理中基于客观事实，运用正义与公平等基本法理，在自由裁量的权限内确定合理的因果关系证明标准，从而通过典型判决推动公害诉讼的发展。因此可以想象诉讼的艰辛，污染企业在当地都是处于相对强势的地位，与地方政府紧密关联。比如熊本水俣病公害诉讼一案，污染企业氮肥公司水俣厂长与水俣市长是同一人，诉讼每推进一步都非常困难。
可是由于这些污染造成的损害显而易见，这在60、70年代成为日本尖锐的社会和政治问题，民众高涨的反公害运动推动了公害控制立法。1967年《公害对策基本法》诞生，1972年制定了《自然环境保全法》，1993年制定了《环境基本法》，《公害对策基本法》废止。前两部法为应对环境问题的“末端控制型”应景立法，《环境基本法》则要建设有益于环境的经济社会，明确提出了以环境负荷小的新型社会经济方式和生活方式，实现可持续发展。
相比之下，我国大气污染公益诉讼一案，原告中华环保联合会在2015年3月提起诉讼时，正值我国新修订的《环境保护法》开始施行，第58条规定的环境公益诉讼制度，主要是为了应对在环境损害时，立法上缺乏对环境损害的救济而设立。由于环境的公共属性，环境公益诉讼制度就是授权以环境保护为宗旨的公益组织，代表社会公众利益，通过司法途径，向造成环境污染和生态破坏的行为追责，及时扼制破坏行为和修复受损环境。山东德州一案中被告长期存在超标排放行为，对当地的大气污染负有主要责任，虽然未造成直接的人员伤亡或财产损害，但是对造成的大气污染也要承担法律责任。
至此我们发现，尽管在日本公害发生六十年后，我们也遭受环境污染的困扰，但是法制背景、损害结果以及纠纷解决的效率差距甚远。日本大阪一案，虽然通过一个诉讼实现民事赔偿和国家赔偿，但路途艰辛。而我国细分为环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼、环境私益诉讼等，有利于尽快解决纠纷，这可能是我们聊以自慰的祸中之福。
三能源立法的绿色趋势及建议
大气污染的主要原因来自于工业与能源行业的排放，大气污染的影响也集中在快速发展的亚洲和非洲，尽管没有一个国家能彻底地解决这个问题，但是尽一切可能、精心设计的大气污染防治策略无疑会对其他政策目标产生重大影响，当然包括能源使用。
◆ 日本大阪大气污染案对能源立法的影响
日本的大阪大气污染诉讼案及其他公害诉讼推动了日本环境立法及能源行业转型，而能源行业的转型，是通过能源立法的引导而实现的，日本2002年制定的《日本能源政策基本法》，是从宏观上统领日本能源法律体系的基本法,以该法为基础，日本建立了较为完善的能源法律制度。主要包括能源管理制度、能源战略与规划制度、能源储备制度、能源开发制度、能源节约制度等。《日本能源政策基本法》第一条立法目的中规定“鉴于能源是国民生活之安定向上及国民经济的保持和发展所不可缺少的，并且能源的利用将给地区和全球的环境造成较大影响，本法旨在通过确定与能源供需政策有关的基本方针，明确国家及地方公共团体的责任和义务的同时，规定能源供需政策的基本事项，以长期地、综合地和有计划地推进与能源供需有关的政策，并以此在对地区和地球的环境保护做出贡献的同时，对我国和世界经济的持续发展做出贡献。”该条规定明显体现出日本能源法的绿色化倾向，不仅要保障供应，也要考虑对区域和全球环境的影响，还要为环境保护做出贡献，根据该法，2007年5月25日日本内阁会议通过的《2007能源白皮书》，要求确立自立的、符合环境要求的能源结构，即在推进节能的同时，大力推进核能、太阳能、风能等清洁能源的发展，继续降低石油在能源消费结构中的比重。
《日本能源政策基本法》制定之时，日本对于能源的态度处于这样一种变化态势之下：从避免石油危机、保障能源稳定供应转变为保护环境、能源可持续利用。上世纪70年代的石油危机给日本社会带来了原油价格高攀、石油供给断绝恐慌等深刻教训，因此日本从那时就开始调整能源结构，1973年石油的依存度为77％，到2001年降至49.4％。此外，日本自上世纪60年代发生的公害事件给整个日本造成很大影响，身体残疾和失去亲人的痛苦深深地感染了几代人，再加上1997年12月召开的气候变化大会上达成的一致协议，日本承担自2008年至2012年期间的二氧化碳等温室效应气体排出量比1990年削减6％的国际责任， 因此，为确保能源可持续使用、保护地球环境，日本政府深刻地认识到有必要进一步导入并推进受资源制约少、保持优良环境特性的清洁能源。《日本能源政策基本法》颁布之后，日本形成了以能源政策基本法为指导，由煤炭立法、石油立法、天然气立法、电力立法、立法、能源利用合理化立法、新能源利用立法、原子能立法等为中心内容，相关部门法实施令等为补充的能源法律体系，形成金字塔式的能源法律体系。
◆ 我国的大气污染治理与能源的关系
我国的能源结构中，一次性能源煤炭长期以来一直占据约70%的比重。与此同时，工业活动是我国大气污染物的一个重要来源（如图1），其中火电行业的三类大气污染物（二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘）排放量，相比水泥和钢铁行业来讲也是最高的（如图2）。因此，大气的污染治理将火电厂作为主要对象之一，但是仅靠这种末端治理措施，距离环境问题的真正解决还很远。
图1：2014年我国大气污染物排放组成及工业排放量占比
数据来源：2014年《全国环境统计公报》
我国这种以化石燃料为主的能源消费结构，导致我们走着一条以“污染防治”为主的环境问题解决路线，尽管依据现行环境立法，能源领域会有不少企业面临被处罚或被诉的可能，但是环境问题的解决，可能是有多少部环境立法都无法解决的，强制的关停必然带来诸多社会问题，因此，根除雾霾必须与资源利用相结合，改变能源消费结构和能源利用状况，在能源立法上引入“预防原则”，引导能源产业转型，才能改变“末端治理”，从源头防控，从根本上解决雾霾问题及其他环境问题。
图2：火电、水泥及钢铁行业大气污染物排放百分比
数据来源：2014年《全国环境统计公报》
◆ 建设生态文明推进绿色发展要求能源立法绿色化
生态文明的战略高度和立法导向不言自明，2014年修订的《环境保护法》第一条，2015年修订的《大气污染防治法》第一条，正在修订的《水污染防治法》（草案）第一条，都明确将建设生态文明和促进经济社会可持续发展作为立法目的。生态文明要求人与自然和谐相处，形成人类社会可持续的发展方式，即从“高能耗、高排放”的粗放型方式转变为“低能耗、低排放”的绿色发展方式，在新常态经济范畴中，绿色是永续发展的必要条件，绿色发展是关系中国发展全局的深刻变革，成为建设生态文明的重要抓手。如何走绿色发展之路，当然离不开法律的引导、保障和规范。而作为能源领域的基本法，能源立法义不容辞地要承担引领能源领域绿色发展的重担。
能源领域目前正面临两大挑战，一是能源安全，二是生态环境。国际社会上能源供给存在极大不确定性，同时能源开发利用造成的环境外部性问题异常突出，因此可持续能源正在迅速显现并必定成为一项获得认可的法律原则，已经有一些国家在能源基本法中将环境保护、可持续发展及能源安全供应列为立法目的。
此外，我国能源领域也在实践绿色发展，根据2016年工业和信息化部发布的《工业绿色发展规划（2016-2020年）》，“我国工业总体上尚未摆脱高投入、高消耗、高排放的发展方式，资源能源消耗量大，生态环境问题比较突出，形势依然十分严峻”，因此迫切需要“加快构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的绿色制造体系”。能源行业作为绿色转型发展的重要主体，需要能源立法在法律规制层面给予明确的指引。
◆ 对我国能源立法绿色化的建议
在现行环境立法体系中，有多部法律包含能源相关条款，比如《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《海岛保护法》、《大气污染防治法》等都规定了优先使用清洁能源，使用资源利用率高、污染物排放量少的工艺、技术、设备等。《环境影响评价法》第8条要求国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府，对其组织编制的能源、自然资源开发的有关专项规划，应当在报批前进行环境影响评价。此外，《大气污染防治法》对能源行业的要求更为具体和明确，调整能源结构、推广清洁能源，降低煤炭比重、减少排放，实行燃煤与其他行业区域联防联控，控制二氧化硫、氮氧化物、颗粒物等污染物的排放等，同时也对燃煤电厂提出了具体要求。
《大气污染防治法》的各项制度更加直接地指向能源领域，除此之外，也有号称“史上最严”的罚则，罚款、按日计罚、限产停产、查封扣押、行政拘留等处罚措施，让环境法律成为解决环境污染问题的利剑。
另外，从目前的环境执法和司法环节考察，2015年及2016年1-5月，全国范围内环境执法实施按日连续处罚案件954件，共计7.81亿元；罚款42.5亿元；实施查封、扣押案件6153件；实施限产、停产案件3802件；移送行政拘留3006起；移送涉嫌环境污染犯罪案件2346件。
新修订的《环境保护法》自2015年实施以来，在一年半的时间里，全国各地社会组织共提起了93件环境民事公益诉讼，检察机关自2015年7月获得全国人大常委会授权之后共提起环境民事、行政公益诉讼21件，环境资源类刑事案件自2014年至2016年上半年共37216件。与此同时，环境司法专门化也在稳步推进，截至2016年6月底，全国法院共设立环境资源审判庭、合议庭或者巡回法庭共558个，有15个高级人民法院设立了专门环境资源审判庭，最高人民法院确立了“注重预防、修复为主、公众参与”等现代环境资源司法理念，种种措施皆为环境类纠纷解决司法道路扫除障碍。
对于环境法治在立法、执法和司法三个层面的体现及可能对能源领域造成的影响，能源立法应当给予充分的关注、尊重、吸收和遵循。当然这种衔接，不是生硬的结合，是能源与环境发展到一定时期，内外因共同作用的结果，是一种自然而然、顺理成章的融合。
综上，由于能源与环境的密切相关性，能源立法的绿色化是必然的趋势与选择，在我国的能源立法千呼万唤，即将出台之际，强烈建议与环境立法衔接，引导能源领域实现源头控制污染，这不仅是解决环境问题的根本，也是建设生态文明与促进绿色发展的关键所在。
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