清华国金院课题组：从负债方界定银行业金融机构及其意义 | 银行法研究专栏第28期

目前各国家、地区或国际金融组织对银行业、银行业金融机构的界定没有明确、统一的标准。在银行业修法迫近之际，本文提出了从负债方界定中国银行业金融机构的初步设想，并阐述了这一构想的重要意义。

银行是一国金融的核心，在以间接融资为主的中国， 银行更是金融的中坚力量，起着举足轻重的作用。但是， 关于银行业金融机构的定义和范围，中国各监管部门尚未统一清晰地界定。

一、当前我国银行业金融机构的界定不清晰

（一）从金融立法角度看

目前涉及的法律制度有《商业银行法》和《银行业监督管理法》。《商业银行法》中规定：商业银行是指依法设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。《银行业监督管理法》中规定：本法所称银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。对在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，适用本法对银行业金融机构监督管理的规定。

（二）银监会监管范围

2003年颁布实施并于2006年进行部分修订的《银行业监督管理法》中将银行业监管对象主要分为两种并进行了不完全列举：一是银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行；二是参照适用银行业金融机构监管规定的机构，包括境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构。

而根据银监会在网站发布的2014 年年报口径， 银行业金融机构包括政策性银行、国有控股大型商业银行、全国股份制商业银行、城市商业银行、民营银行、农村商业银行、农村合作银行、城市信用社、农村信用社及其联社、村镇银行、外资银行、新型农村金融机构、邮政储蓄银行、信托公司、信托业保障基金公司；参照适用银行业金融机构监管规定的机构包括金融资产管理公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、消费金融公司、货币经纪公司等。

（三）中国人民银行统计口径

1.人民银行2014年9月发布的《金融机构编码规范》显示，银行及其他由银监会批准设立的金融机构包括：银行、城市信用合作社、农村信用合作社、农村合作银行、农村商业银行、村镇银行、农村资金互助社、财务公司、信托公司、金融资产管理公司、金融租赁公司、汽车金融公司、贷款公司、货币经纪公司。以上共计涵盖14类金融机构。

2.2015年12月人民银行定期发布的信贷收支报表中， 从信贷统计口径对金融机构进行了详细列举，将金融机构分为存款类金融机构和信托投资公司、金融租赁公司、汽车金融服务公司、贷款公司。其中存款类金融机构包括3家政策性银行、4家中资全国性大型银行、13家中资中小型银行、外资金融机构以及邮政储蓄银行、城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、农村信用社、中资财务公司、村镇银行。以上共计涵盖15类涉及信贷统计口径的金融机构。

3.根据2015年1月人民银行调查统计司存贷款统计修订口径，银行分为两类：一是银行业存款类金融机构，包括国家开发银行及政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、邮政储蓄银行、城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、村镇银行、外资银行、农村信用社、农村资金互助社和企业集团财务公司；二是银行业非存款类金融机构，包括信托投资公司、金融租赁公司、汽车金融服务公司、贷款公司、消费金融公司、货币经纪公司。以上共计涵盖18类金融机构。

综上所述可以看出，中国现有的相关法律及制度未对“银行业”进行明确界定；货币当局和监管当局根据自身管理范围区分不同口径对金融机构进行了列举。

二、国际上关于银行业金融机构界定没有统一标准

（一）有明确界定的国家、地区和组织包括法国、中国香港和国际货币基金组织等

法国的《银行业法》对银行业务及开展银行业务的机构进行了规范：一是银行业务包括吸收公众资金、开展授信业务以及支付手段的提供和管理，吸收公众资金指从第三方接受资金、以自己名义使用并负有偿还义务，但不包括合伙企业吸收合伙资金、股东、员工及高管提供资金。二是经营银行业务的法人为信贷机构，根据获得许可范围大小，分为银行、互助或合作银行、储蓄和公积金机构、市政信贷银行、金融公司或者专业金融机构，其中前四个机构可以吸收活期或两年期内的公众存款，金融公司和专业金融机构则不被允许。

中国香港地区通过《银行业条例》对“银行业务”进行了界定，区分银行与其他金融机构的主要标准也是吸收存款。香港金融管理局负责监督所有吸收存款的机构（证券及期货事务监察委员会和保险监理处分别监管证券市场和保险市场业务及机构），对银行实行三级发牌制度，根据三级牌照制定差异化监管规范：一是持牌银行，经营往来及储蓄业务，接受公众任何数额和期限的存款，以及支付或接受客户支票；二是有限制牌照银行，从事商业银行及资本市场业务，接受50万港元或以上任何期限的存款；三是接受存款公司，从事私人消费信贷、证券等业务，只可接受10万港元以上最初存期最少3个月的存款。

国际货币基金组织（IMF）的统计分类将存款性公司分为中央银行和其他存款性公司，其中其他存款性公司为主要从事金融中介业务和发行包含在该国广义货币概念中的负债的所有居民金融公司（中央银行除外）和准公司。具体包括商业银行、商人银行、储蓄银行、储贷协会、房屋互助协会和抵押贷款银行、信用社和信用合作社、农村和农业银行、主要从事金融性公司业务的履行支票公司。上述机构分类主要服务于IMF数据统计，不具有规范性含义。

（二）没有明确界定的包括英国、新加坡、美国等国家

英国没有对“银行业”金融机构进行明确界定，区分银行与其他金融机构的主要标准是是否吸收存款。英国银行是混业经营，可同时经营证券业务和保险业务；英国本国没有独立的证券公司，证券公司业务均从属于银行。

新加坡也没有对“银行业”金融机构进行明确界定， 区分银行与其他金融机构没有统一标准，部分银行机构（如离岸银行）不能吸收存款。新加坡实行综合监管，新加坡金融管理局监管所有金融机构和整个金融市场。涉及吸收存款的机构主要有三类：一是商业银行，其中全面牌照银行可接受各类存款，限制执照银行不能接受储蓄存款且定期存款不能低于25万新元，离岸银行不准接受新加坡元存款，只能经营外汇交易；二是金融公司，通常是银行的附属公司，可以接受定期和储蓄存款；三是邮政储蓄银行，由政府设立鼓励国民储蓄，提供储蓄财务服务，可做房屋贷款。

美国立法体系庞杂，区分银行与其他金融机构没有统一标准，吸收存款也不是定义银行或银行业的唯一标准。《全国性银行法案》定义的银行业务包含接受存款、买卖外汇、铸币和金银、发放贷款、票据发行及贴现等业务。美国存款机构分为州和联邦注册，并由联邦政府或州政府对各存款机构实施监管。联邦层次的监管者有货币总监署、美国联邦储备局和联邦存款保险公司，其中货币总监署监管美国国民银行和外国银行分行；美联储是美国的中央银行，监管州银行、银行控股公司和金融控股公司。

综上所述可以看出，目前各国家、地区或国际金融组织对银行业、银行业金融机构的界定没有明确、统一标准。各国银行业金融机构经营范围有所不同，有些国家对“银行业”的概念做了界定，或者对具体银行业务的范围做了列举，有些国家没有使用或者界定“银行业”或“银行业金融机构”范畴。同时，吸收存款是银行业最主要的负债来源。经营存款业务作为银行业的构成元素受到广泛的认可，只是在对存款或接受存款的认定范围上有不同程度的差异，部分国家和地区（新加坡、中国香港）根据不同机构牌照对存款的金额或期限进行明确规范，部分国家（法国）认为合伙人、股东、员工及高管提供资金不属于公众存款。另外，银行业以自身名义承担存款偿付义务。一般意义上讲，银行业机构吸收的存款是以自己的名义使用，并应按约定要求返还本金和收益。

（三）从负债方界定中国银行业金融机构的初步设想

为规范和完善银行业金融机构经营管理行为，建立健全统一的监管标准和监管体系，建议中国结合国际监管经验、本国当前监管环境及下一步金融监管目标，由现阶段机构立法逐步转向行为立法与机构立法共同导向，以维护公平有序的金融体系为目的，从负债业务对“银行业金融机构”进行界定和规范，从相同法律关系经营行为的角度进行立法整合。

三、银行业金融机构界定及核心要素

依据国际上银行业立法和监管实践经验，结合遵循银行的基本职能和业务属性，我们建议将“银行业金融机构”界定为：可以吸收存款、发放贷款，并以自身信用承担债务偿付责任的企业法人。

1.核心要素之一：吸收存款

接受存款作为银行业的构成元素受到各国普遍认可， 可参照国外做法将是否能吸收存款作为界定和监管银行业金融机构的主要标准。存款业务是指银行业金融机构经批准从事的按约定形式、期限、利率等条件有偿吸收单位和个人货币资金的经营活动。

存款的吸收范围是公众存款。一是吸收公众存款是指向社会不特定对象吸收资金、出具凭证，并承诺在一定期限内还本付息的行为，包括储蓄存款（个人存款）和对公存款、人民币存款和外币存款。公众存款不是成员单位、股东、股东境内子公司等特定对象的存款，其监管目的是保护金融消费者的利益，存款人即银行的债权人指的应是不特定的大众。二是不含同业存款，无论从人民银行、银监会的统计口径和监管口径， 还是从国际银行经营实践来看，均无同业存款项目，同业业务相关数据均在同业往来项下而非存款项下予以反映，且同业存款也不属于存款保险制度中的被保险存款。

另外，从存款分类标准来看，根据存款金额大小，分为大额存款和小额存款，大、小额存款具体金额由国务院银行业监督管理机构进行规定和调整。此外，按期限划分，包括活期存款、定期存款、通知存款；按存款来源划分，包括个人存款、企事业存款、财政存款、保证金存款等。

2.核心要素之二：以自身信用承担债务偿付责任

信用中介是商业银行的基本职能，通过吸收存款等负债业务，集中社会闲散资金并投向社会经济各个部门。银行作为货币资本的借入者（债务人）和贷出者（债权人） 实现货币资本的融通，在这个过程中，银行是以自身信用参与其中，享有债权受偿权利和承担债务偿付责任。

四、银行业金融机构具体范围

根据以上对“银行业金融机构”的界定及中国现阶段金融机构主要形态，符合“银行业金融机构”定义的包括：政策性银行、全国性商业银行、城市商业银行、农村商业银行、其他比照管理的商业银行、集团财务公司、融资租赁公司、消费金融公司、汽车金融公司等。此外，外资银行、信用合作社适用“银行业法”有关规定；另由于货币经纪公司、第三方支付公司、信用卡公司、征信公司等单牌照公司虽不经营存贷款业务，但主要服务于银行业机构或专门从事某一类银行业经营行为，也可以将其比照“银行业法”进行规范。

1.从各类银行业金融机构主要负债情况来看，银行业金融机构可划分为商业银行、政策性银行、有限牌照银行，从主要负债业务范围看，商业银行主要负债业务范围是吸收存款；政策性银行的主要负债业务范围是吸收大额存款（对公存款）、发行债券及大额存单；有限牌照金融公司的主要负债范围是吸收限定金额以上大额存款，且期限不得短于3个月。

2.应该将政策性银行纳入“银行业金融机构”范  畴，主要原因一是根据《大额存单管理暂行办法》（人民银行公告[2015 ]第13号），大额存单是由银行业存款类金融机构面向非金融机构投资人发行的记账式大额存款凭证，属于一般性存款，国家开发银行作为全国性市场利率定价自律机制成员单位，符合人民银行要求的大额存单发行人条件，具备大额存单发行人资格，政策性银行面向社会公众发行存款凭证的监管限制将被打开。二是根据人民银行信贷收支统计表，截至2015年12月末，三家政策性银行单位存款（即对公存款）项下余额2.41万亿元。可见， 虽然政策性银行不被允许吸收公众存款（储蓄存款），但基于贷款留存、企业合作等实际经营需求，具备有限的存款吸收职能。

3.银行业金融机构不包括四类机构：一是信托投资公司。根据《信托法》（主席令第50号，2001年10月1 日施行）以及《信托公司管理办法》(银监会令2007年第2 号)，信托公司不得开展除同业拆入业务以外的其他负债业务，且投资损失由委托方而非信托公司承担。考虑到信托公司没有经营存款或者发放贷款的许可，也没有信用中介职能，因而不在“银行业金融机构”涵盖范围。二是金融  资产管理公司。根据《金融资产管理公司条例》（国务院令第297号）以及《金融资产管理公司监管办法》（银监会等五部委发布，2015年1月1日施行），金融资产管理公司的资金来源包括发行金融债券、向金融机构借款、划转人民银行发放给国有银行的部分再贷款。金融资产管理公司没有经营存款的许可。三是小额贷款公司。小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的金融机构，未纳入银监会或人民银行系统监管，基本由地方金融办牵头，或由跨部门的协调（领导）小组来承担监管职能。小额贷款公司资金来源渠道较窄，在“只贷不存”制度框架下，主要以 股东投入的自有资本放贷，与通过吸收存款放贷具有本质区别，因此也不认为属于“银行业金融机构”。四是融资  平台类互联网金融企业（不含第三方支付公司）。近年来网络借贷、众筹融资、电商小贷等形式的互联网金融迅速发展，多种风险隐患时有发生并正在积聚，配套法律法规和监管制度仍为空白，应从立法上与时俱进加以规范。虽然有些互联网金融企业开展的融资（平台）类业务（如个体网络借贷（P2P）业务、众筹业务等）已经实质体现 为金融行为，但由于其募集的资金并非公众存款，且仅提供融资融通平台，并非以自身信用承担债务风险，与“银行业金融机构”有所区别，属于非银行业金融机构。

五、从负债方界定银行业金融机构有着重要意义

从负债方界定银行业金融机构的重要意义：

一是推动监管目标实现的需要。当前国内金融监管体系主要还是面向机构的监管，即从金融机构的牌照类型及法律属性（如银行、证券、保险）的角度出发对监管机构进行划分，并由不同监管机构分别实施监管，对部分非银行业机构从事类银行业务或者对金融机构交叉业务可能出现监管空白或过度监管，滋生了部分机构监管套利的空间。在越来越多的金融机构开展跨业经营、提供各类金融服务的情况下，金融监管模式有必要进一步实现机构监管向功能监管与机构监管并重的转变。按照负债业务界定银行业金融机构并据此颁发不同牌照开展有效监管，有利于拓宽监管视角，完善金融监管体系，避免部分机构监管套利，维护金融市场公平有序。

二是弥补政策性银行的立法空白。政策性银行可开办许多传统商业银行主营业务，如贷款、同业拆借等，而其资金来源具有特殊性和非市场性，且经营业务强调政策需要，不太强调盈亏，亏损会由国家补贴，享有财政隐性担保，因此政策性银行在银行业市场上被认为具有占优的、垄断的竞争实力。目前我国尚无专门的政策性银行立法， 可借此次修法契机对政策性银行经营行为、内部控制、资本约束、公司治理等方面进行立法规范，在《银行业法》中明确政策性银行的法律地位、权益和约束，进一步完善我国金融监管法律体系，弥补监管立法空白。

三是弥补互联网金融的立法空白。深圳微众银行和浙江网商银行已得到开办民营银行的许可并于2015年挂牌开业，经营范围包括吸收公众存款、发放贷款、支付结算、银行卡、外汇、票据等业务。与传统商业银行相比，新兴的网络银行和第三方支付公司等互联网金融办理业务无需物理网点，但具有传统业务无法比拟的覆盖面广、服务便利、交易成本低等诸多优势，也意味着各项风险将蔓延更快、集聚力更强。目前互联网金融业务立法和监管存在诸多空白，且自身管理能力较弱、风险意识也有待提高。为预防互联网金融的潜在风险，亟需监管层尽快完善立法和监管，更好地促进互联网金融业务的持续健康发展。

（本文刊载于《清华金融评论》2016年6月刊，编辑为王蕾老师；感谢《清华金融评论》授权本专栏刊载。）

专栏主持人：何海锋，法学博士，北京市天同律师事务所顾问律师。

专栏介绍：当前我国银行业发展日新月异，商业银行从单一存贷款业务走向混合经营和网络经营，各种新兴银行业态不断出现，开放银行方兴未艾，银行监管的理念、框架和方式也在调整升级，《商业银行法》《银行业监督管理法》等法律修订和完善势在必行。在此背景下，银行家杂志推出《银行法研究专栏》，分享最新最重要的银行法研究成果，为银行法的修订完善以及实施落地提供参考，敬请关注。

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