如何看待2024年财政政策积极程度？

粤开证券首席经济学家、研究院院长：罗志恒

积极财政：适度加力、提质增效，赤字、专项债与超长期特别国债合计8.96万亿，中央加杠杆，优化支出结构，谋划改革

《政府工作报告》中财政政策的基调延续了中央经济工作会议的提法，与去年财政政策基调大致相当，既要发力，用好财政空间，更要优化政策组合、优化支出结构、提高支出效率，把钱花好，兼顾力度和效率效果，兼顾发展需要和财政可持续性；谋划长远推动新一轮财税体制改革，加强对高质量发展的财税支持。

2024年的赤字率拟按3%安排，与去年年初赤字率持平；赤字规模为4.06万亿，高于去年1800亿元；专项债拟按3.9万亿安排，高于去年1000亿元；更重要的是未来几年将连续发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。赤字、专项债与超长期特别国债合计8.96万亿元，超过去年赤字与专项债的7.68万亿元，也超过去年赤字、专项债与特别国债之和的8.68万亿元。考虑到去年四季度发行的1万亿用于减灾防灾建设的特别国债，将主要在今年使用，今年的财政实际支出力度将明显增强（债务可用资金多出2万亿左右）。一句话概括今年财政政策：力度较大，更加强调优化政策组合和支出效率；稳妥以及标本兼治化解债务风险，长期要谋划新一轮财税体制改革。

一、积极的财政政策主调不变，“适度加力”这是由当前宏观经济有效需求不足、微观主体信心仍未根本提振的形势决定的

“加力”并“保持必要的支出强度”是今年经济形势的需要，是顺应经济形势和经济工作目标的顺势而为。当前我国宏观经济总体处于疫后恢复期，但面临一些困难和挑战：一是有效需求不足，居民消费和企业投资意愿不强；二是部分行业存在重复布局和内卷式竞争，出现产能过剩；三是物价水平低位运行，尤其是PPI降幅较大，导致企业利润下降、债务负担加重、投资意愿降低、财政收入放缓。

二、赤字规模和专项债上调，发行超长期特别国债，中央加杠杆，支持国家重大建设的同时扩大有效需求。

其一，2024年赤字率保持在3%，但赤字规模有所增加，首次突破4万亿元。单纯看赤字率本身意义不大，因为我国赤字率口径偏小，仅涵盖一般公共预算，不足以判断我国财政政策力度。财政赤字率数值本身不是个真问题，真问题是两个：财政支出力度有多大；有哪些政策工具组合。财政赤字率维持不变，但通过专项债、特别国债、其他调入资金等扩大支出具有同扩大赤字率一样的效果。比如1万亿元的超长期建设国债就相当于增加赤字率0.7个百分点；比如专项债3.9万亿元相当于增加赤字率2.9个百分点。如果将这三者加总计算，实际赤字水平已经达到6.6%的水平，高于去年的6.1%（赤字与专项债之和除以GDP），力度是不小的，是符合当前形势需要的，不能根据3%本身来得出财政不积极的判断。

从结构看，赤字规模中中央赤字为3.34万亿元，较去年新增的1800亿元赤字全部由中央负担，中央赤字占比为82.3%，属于近年来最高水平，体现中央加杠杆；考虑到1万亿超长期特别国债，中央加杠杆程度更高，优化了债务结构。

由于财政收入尤其是土地出让收入形势的不确定性较大，因此，未来年度有必要根据收入形势动态调整赤字和债务，类似去年底根据形势变化及时果断发行1万亿元特别国债。

其二，报告提出“合理扩大专项债投向领域和用作资本金范围”“额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。统筹用好各类资金，防止低效无效投资”，有利于解决当前专项债项目收益持续下降的问题。当前各方对于专项债一般化的问题已形成较强共识，专项债项目收益持续下降引发债务风险、降低财政统筹能力，同时部分专项债资金闲置导致未能充分发挥出财政资金稳增长作用。扩大用作资本金范围有利于储备更多收益更高的项目，推动项目尽快落地，降低风险、促进稳增长。更重要的是提出额度分配向投资效率较高的地区倾斜，这实际上在优化债务结构，即优化债务的区域结构，债务扩大的同时通过项目收益来降低债务风险。

其三，报告提出“从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债,专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设,今年先发行１万亿元”，有利于扩大总需求，优化供给结构，提高经济运行效率，提高中国经济潜在增长率。同时，超长期国债发行优化了债务结构，降低了债务风险。中央发债相对地方而言成本更低、周期更长，超长期特别国债形成了优质资产，更重要的是避免了地方过度加杆杆导致的风险，为地方财政腾出了空间。

三、重提“结构性减税降费”， 减税降费从追求规模转向注重精准有效，支出科技创新和制造业发展，同时有利于进一步稳定宏观税负

我国已连续十几年实施积极的财政政策，长期实施大规模的减税降费导致宏观税负逐步下降下行，财政空间仍有但总体在持续收窄。一般公共预算收入/GDP下降至17.2%，较2015年的高点下降了4.9个百分点。大国必须保证一定的宏观调控能力以应对经济社会风险财政化等各方面挑战，这就需要稳定宏观税负。因此，未来的减税降费要注重效率和效果，注重结构性减税降费，侧重支持科技创新和制造业等领域，这有利于稳定宏观税负。详见《稳定宏观税负势在必行》。

四、进一步加大对地方的转移支付，确保基层“三保“不发生风险，缓解区县财政压力和收支矛盾

报告在面临的风险挑战中提出了“一些基层财力比较紧张”，同时在政策取向中提出“中央财政加大对地方均衡性转移支付力度、适当向困难地区倾斜，省级政府要推动财力下沉，兜牢基层‘三保’底线。”近年来受疫情冲击和房地产形势低迷等影响，宏观税负下行、经济社会风险财政化导致我国财政收支紧平衡，叠加债务到期，部分区县财政流动性风险上升。而基层“三保”直接面向企业和居民，关系到市场主体的满意度和获得感。因此，财政部门持续加大对地方转移支付，并要求省对市县加大转移支付力度。2024年中央对地方转移支付预计10.2万亿元，剔除支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付、灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力补助资金等一次性因素后，同口径增长4.1%。 

五、统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制

报告提出“稳妥有序处置风险隐患”“坚持以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展，标本兼治化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险，维护经济金融大局稳定。” 前期国务院常务会议提出我国地方政府债务风险总体得到缓释，这主要通过财政化债和金融化债等方式实现了展期、降息，度过了短期的流动性风险，以及实现了部分隐性债务显性化，化债成绩值得充分肯定，为经济社会进一步发展打下了基础。但是要巩固成果，从长期和源头治理债务，建立同高质量发展相适应的债务管理制度。

其一，债务本身不是风险，关键是债务支出效率和结构，因此优化债务的区域结构、投向结构、期限结构、主体结构极为重要，投向高质量发展的领域的和区域，债务规模扩大的同时风险并未扩大。

其二，推动地方融资平台转型是一揽子化债后的关键步骤，融资平台是滋生隐性债务的主体，要理清楚地方政府与融资平台的关系，同时推动业务转型。详见报告《城投转型的实质与隐性债务测算》。

六、谋划新一轮财税体制改革是下阶段的重要任务，既从根本上解决当前财政运行紧平衡的问题；更为高质量发展提供财税制度支持

1994年分税制改革实施以来，有力地推动了中国经济持续高速增长，是社会主义市场经济体制中至关重要的基础性制度。一是集中了中央财力，有力地提高了中央宏观调控能力；二是建立了税收返还和转移支付制度，有效地降低了区域财力差距，助力推动区域均衡发展和区域基本公共服务均等化；三是配套的税收制度改革等理顺了政府与市场关系，维护了统一大市场，避免了区域分割；四是初步理顺了中央和地方关系，稳定了中央和地方的预期，从形形色色的包干制进入到稳定的中央地方关系阶段。

但是，当前仍然存在政府与市场关系和边界不清、中央和地方事权和支出责任划分不清、地方政府承担过多的事权和支出责任、财力不够协调、转移支付不规范、省以下财政体制有待进一步深化等问题，有必要在未来改革中进一步解决。分税制改革实施已三十年，有必要进一步将改革进行到底。

可以预期，未来要进一步理清政府与市场关系，界定政府规模，避免政府支出责任持续扩张；中央上收部分事权和支出责任，减轻地方政府的支出责任和支出负担；进一步稳定宏观税负，改革消费税、完善增值税；强化财政资源的统筹，提高预算管理完整性；不断规范转移支付尤其是共同事权转移支付等。详见报告《新一轮财税体制改革向何处去？》

《财政的逻辑》系列研究报告：

44、《全球财税趋势与主要经济体财税形势（2023）》，2024年1月15日

43、《省以下财政体制的四个总体特征、问题与建议》，2024年1月10日

42、《新一轮财税体制改革向何处去？》，2023年12月26日

41、《负重前行：2023年财政债务形势总结与2024年展望》，2023年12月21日

40、《中美财政政策比较：实施方式、效果与未来空间》，2023年11月23日

39、《打破3%赤字率的约束，财政从重投资转向投资消费并重》，2023年11月8日

38、《我国历次调整预算和发行特别国债的背景、效果及启示》，2023年10月30日

37、《如何看待增发1万亿国债？兼谈2024年财政政策的建议》，2023年10月24日

36、《关于近年来减税降费的反思与展望》，2023年10月16日

35、《城投转型的实质与隐性债务测算》，2023年9月25日

34、《专项债全面回顾：结构特征、利弊分析与应对》，2023年9月22日

33、《防范化解债务风险：当前形势与14条综合应对举措》，2023年8月7日

32、《何为股权财政？能否接替土地财政？》，2023年6月26日

31、《中国财政的未来：如何化解财政困难？》，2023年5月23日

30、《中国财政的家底与余粮》，2023年5月22日

29、《罗志恒：分税制不是土地财政的原因，政绩考核才是》，2023年4月24日

28、《罗志恒丨如何看待地方债务：形势与应对》，2023年2月27日

27、《31省份债务全景（2022）：谁多谁少谁压力大》，2023年2月16日

26、《谁在“养活”中国？“六省一市养全国”的表象与真相》，2022年10月11日

25、《地方财政的困难与自救：力挽狂澜还是权宜之计？》，2022年09月20日

24、《财政局长的烦恼与坚守：为国理财，负重前行》，2022年09月08日

23、《31省份财政收支差转负，大梁谁来挑？》，2022年08月10日

22、《疫情下的北上广深财政：凉热不同》，2022年06月09日

21、《广州、深圳财力差异大解密》，2022年05月26日

20、《冰封的土地市场和土地财政何时解冻？》，2022年05月06日

19、《从三轮积极财政政策看财政之变》，2022年04月20日

18、《城投之变——2022年城投债展望与投资策略》，2021年12月22日

17、《专项债回顾、反思与展望：投向哪了？存在哪些问题？明年如何？》，2021年12月13日
16、《财政发力，路在何方？—2022年财政政策和基建投资展望》，2021年11月29日
15、《土地市场降温，土地财政向何处去？》，2021年11月03日

14、《房地产税试点：为何要开征？能否降房价？》，2021年10月23日

13、《中国城市财力大比拼：南强北弱下的紧平衡》，2021年10月08日

12、《当前财政形势：好看的数字，难过的日子》，2021年08月23日

11、《专项债投向哪了？能否托起基建？》，2021年07月06日

10、《澄清土地财政的五个认知》，2021年06月06日

9、《城投债的风险有多大？未来向何处去？》，2021年05月26日

8、《中国财政形势：何去何从？》，2021年02月23日

7、《政府债务风险有多大？怎么办？》，2021年02月09日

6、《财政资金去哪了？——2020中国财政政策全面回顾与2021年展望》，2021年01月27日

5、《财政局长的烦恼：紧平衡下的负重前行》，2021年01月05日

4、《哪里还有羊毛可薅？消费税改革》，2020年05月26日

3、《地方债务风险：宏观成因、现状及治理》，2019年09月17日

2、《广视角看中国的个税：怎样影响你的钱袋子？》，2018年10月29日

1、《个税简史、改革逻辑与存在问题》，2018年06月24日