最高法答复请有关部门完善立法推动老旧小区既有住宅加装电梯的建议

问津学术 2023-03-24

对十三届全国人大五次会议第6150号建议的答复

发布时间：2023-01-09 01:01:34

　　您提出的《关于请有关部门完善立法推动老旧小区既有住宅加装电梯的建议》收悉。经商全国人大社会建设委员会、司法部、住房和城乡建设部，现答复如下：

　　老旧小区加装电梯工作，是党中央、国务院作出的一项重大决策部署，是一项重要的民生工程，对于解决老旧小区居民出行困难，提升人民群众幸福感、获得感具有重要作用。目前，我国已经进入老龄化社会，推进老旧小区加装电梯工作刻不容缓。您提出的建议对于推进住宅适老化改造、加强无障碍设施建设、加快构建老年友好型社会具有积极意义。

　　近年来，相关单位为推进老旧小区加装电梯开展了大量工作。

　　全国人大及其常委会高度重视老年人、残疾人等特殊群体利益，通过立法等多种方式保障其参与融入社会生活、共享改革发展成果。老年人权益保障法和残疾人保障法分别设立“宜居环境”“无障碍环境”专章，明确规定国家采取措施，推进宜居环境建设，逐步完善无障碍设施，为老年人提供安全、便利和舒适的环境，为残疾人平等参与社会生活创造无障碍条件。为进一步保障包括老年人、残疾人在内的社会成员独立、平等、充分地参与和融入社会生活的权利，今年全国人大常委会将无障碍环境建设法列入2022年度立法工作计划。目前，全国人大社会建设委员会已经启动无障碍环境建设立法工作，形成了征求意见稿并广泛征求各方面意见，下一步将继续加强对相关问题的研究，进一步修改完善征求意见稿，切实促进友好人居环境建设，满足新时代人民群众对美好生活的向往。

　　司法部高度重视老旧小区适老化改造和无障碍设施建设工作。2012年出台的《无障碍环境建设条例》从无障碍设施建设、无障碍信息交流、无障碍社区服务等方面，对无障碍环境建设作了全面规定，对创造无障碍环境，保障残疾人等社会成员平等参与社会生活发挥了重要作用。下一步，司法部将根据职责，认真研究相关立法建议，研究论证无障碍环境范围、无障碍环境设施改造、资金保障、执法监督等问题，密切配合全国人大社会建设委员会等部门做好无障碍环境建设等相关立法工作。同时，司法部积极发挥调解职能优势，引导基层人民调解组织和物业纠纷人民调解组织将因老旧小区既有住宅加装电梯引发的邻里、物业等矛盾纠纷主动纳入调解范围，扎实做好源头预防、排查预警、调解化解工作。2021年，全国人民调解组织共调解邻里纠纷210.4万件，物业管理纠纷36.8万件。引导律师、基层法律服务工作者做好民生领域法律服务工作，通过担任村（居）法律顾问、律师调解员等方式，因地制宜推广村民评理说事点、社区“法律之家”等做法，为基层自治组织和广大居民提供法律咨询、纠纷调解等法律服务，加强基层依法治理，维护社会和谐稳定。下一步，司法部将继续指导各地做好居民加装电梯纠纷调解工作，坚持主动排査、抓早抓小、应调尽调，切实维护居民合法权益；加强与有关部门的协调联动，对不适宜调解或调解不成的矛盾纠纷，及时引导当事人通过其他合法途径解决；完善村（居）法律顾问和律师调解等制度机制，引导律师、基层法律服务工作者积极参与公益法律服务，依法依规参与化解涉老旧小区既有住宅加装电梯法律纠纷，促进各方理性表达诉求，妥善化解矛盾纠纷。此外，广泛开展民法典普法工作，连续3年以“美好生活·民法典相伴”为主题，组织开展民法典主题宣传，注重宣传物权等与人民群众生活息息相关的规定。在中国普法网、中国普法官方微博、微信、手机客户端和全国普法新媒体矩阵上加强相关法治宣传。2021年以来，中国普法微信公众号共发布老旧小区加装电梯相关文章4篇，总阅读量84.6万。下一步，司法部将结合“八五”普法规划全面实施，以“民法典宣传月”“12·4”国家宪法日、“宪法宣传周”等重要时间节点为契机，做好民法典集中宣传，对物权、合同等与人民群众切身相关的重要内容加强宣传解读；深化法治乡村（社区）建设，加大乡村（社区）普法力度，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系；加强新媒体新技术的运用，在中国普法“一网两微一端”和全国普法新媒体矩阵上组织开展民法典宣传活动，在全国法治动漫微电影作品征集展播、全国百家网站微信公众号法律知识竞赛、“我与宪法”微视频征集展播等新媒体活动中，把民法典列为重要内容，突出物权相关内容的宣传解读。

　　住房和城乡建设部认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，指导各地结合城镇老旧小区改造等工作，完善加装电梯工作机制和政策体系，积极推进既有住宅加装电梯，取得积极成效。具体包括：第一，加强政策指导。会同相关部门认真落实《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，指导各地将加装电梯纳入“完善类”改造内容，结合城乡老旧小区改造年度计划，积极推进有条件的楼栋加装电梯，力争做到能改则改；结合工程审批制度改革，精简优化加装电梯项目审批事项和环节。2021年，全国加装电梯2.1万部。第二，健全动员居民参与机制。既有住宅加装电梯属于应当由业主共同决定的重大事项。会同相关部门指导各地按照相关法律规定，充分发挥社区党组织的领导作用，搭建沟通议事平台，开展小区党组织引领的多种形式基层协商，充分发挥基层党员及热心群众、专业技术人员作用，及时化解加装电梯过程中存在的矛盾分歧，促进居民就加装电梯费用分摊及补偿、电梯选型、后续维护管理等达成共识。第三，总结推广好的经验做法。梳理各地在老旧小区加装电梯方面出台的政策文件、标准规范等，总结推广上海、广州、成都等地坚持居民主体、社区协商、多方参与的经验做法，印发可复制政策机制清单，推广加装电梯方面可复制政策机制40余条，指导各地学习借鉴先行地区经验做法，加快完善加装电梯工作机制及政策体系。第四，多渠道筹措加装电梯资金。一是政府给予资金补助。按照《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》规定，老旧小区改造加装电梯支出列入补助资金支持范围。各地结合实际，根据当地财力状况，给予适当补偿支持。二是合理落实居民出资责任。引导居民按照谁受益、谁出资原则，承担加装电梯出资责任。支持小区居民提取住房公积金、住宅专项维修资金用于加装电梯等自住住房改造。三是推动社会力量参与。通过政府采购、新增设施有偿使用、落实资产权益等方式，吸引专业机构参与电梯加装和运营。从杭州等先行地区实践看，采取企业投资建设、业主自愿付费使用方式加装电梯，推进顺利。第五，健全激励先进、督促落后机制。2022年12月，会同相关部门印发《关于进一步明确城镇老旧小区改造工作要求的通知》，明确城镇老旧小区改造工作衡量标准，将加装电梯情况列为指标内容，指导各地对改造工作开展成效评价，把评价结果作为中央补偿资金、确定国务院督促激励名单的重要依据，推动各地聚焦加装电梯达成共识难等难题攻坚，不断提升工作质量和效果。

　　最高人民法院和地方各级人民法院亦大力支持老旧小区适老化改造工作。老旧社区适老化改造关系到人民群众最关心最直接最现实的利益问题，增设电梯是其中最重要的改造项目。现实生活中，由于增设电梯是对于既有房屋的改造建设，不可避免会对相关业主的生活产生重大影响，不同业主基于不同的生活习惯、居住楼层等差异，对于加装电梯事项存在很大争议，尤其是低层住户和高层住户的利益冲突最为典型。虽然对于老旧小区加装电梯事项是否属于“改建、重建建筑物及其附属设施”有不同意见，对于加装电梯决策程序的表决范围也有一定争议，但立法、司法和实践中都在积极推进业主加装电梯这一工作。从立法上来看，民法典第278条将业主共同决定事项参与表决的范围由原物权法的全体业主参与表决修改为由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决，这在一定程度上降低了业主共同决定事项的表决门槛，为老旧小区加装电梯事项在业主共同表决时能够顺利通过创造了有利条件。实践中，虽然民法典未明确加装电梯属于哪一类业主共同决定事项，但认为加装电梯事项属于民法典第278条规定的“改建、重建建筑物及其附属设施”的意见在实践中占据主流，各地在加装电梯事项表决时基本按照民法典此条规定进行操作。关于表决范围是电梯所在单元、楼栋还是所在小区的问题，各地根据具体情况都在进行有益探索，均有一定合理性。从各地法院司法实践看，各地法院对于老旧小区加装电梯这一关系民生的事项也是大力支持的。如重庆某法院判决的一起案件中，法院认为案涉楼房加装电梯事项，已经过该单元专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总户数三分之二以上的业主同意，并依法履行了其他程序，故案涉楼房加装电梯施工符合法律规定。今年3月最高人民法院发布的第二批社会主义核心价值观典型案例中的第六个案例“方某某、黄某诉周某、陈某某等物权保护纠纷案”也明确指出，老旧小区加装电梯涉及广大群众的出行方便，关系到社会的和谐稳定，经民主决策以合理方式在老旧小区加装电梯受法律保护。

　　关于完善相关立法，请最高人民法院就加装电梯事项出台相关司法解释的问题。我们认为，加装电梯事项表决范围应当如何确定，还有赖于实践中进一步摸索和尝试。关于民法典该条规定在适用过程中是否需要解释以及如何解释的问题，我们将加强调研，认真研究，确保民法典该条规定正确实施。

　　关于加强纠纷调解的建议。最高人民法院高度重视矛盾纠纷调解工作，各级人民法院在工作中亦严格贯彻“调解优先、调判结合”的原则。下一步，人民法院将继续严格贯彻调解法，在涉及电梯加装工作中加强与人民调解在程序对接、效力确认、法律指导等方面的协调配合，强化矛盾纠纷源头治理，健全诉前、诉中和事后一体化调解机制。同时，准确把握人民法院职能定位，既积极参与、主动融入党委领导下的诉源治理工作，发挥专业优势，为非诉讼方式解决纠纷提供司法保障；又认真把好案件“入口关”，对起诉到人民法院的纠纷，发挥主导作用，促进涉电梯加装矛盾纠纷一站式多元化解。

　　关于强化执法普法的建议。您建议总结一批加装电梯相关纠纷的典型案例，与我们计划开展的工作十分契合。下一步，我们将继续坚持以人民为中心的理念，按照工作计划，适时开展涉及电梯加装纠纷案例的收集、筛选、讨论及发布工作，在司法层面推动电梯加装工作有法必依、有例可循。同时，注重在审判和执行活动中通过新闻媒体等形式大力宣传老旧小区适老化改造、无障碍设施建设、严格依法办事等理念，在全社会形成学法、懂法、用法的良好氛围。就老旧小区加装电梯在司法实践中遇到的新情况新问题，我们将持续保持关注，认真研究加以解决。

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