《企业投资项目监督管理暂行办法 （征求意见稿）》简评
本文作者系北京市君合律师事务所律师
近日，国家发改委投资司发布《企业投资项目监督管理暂行办法（征求意见稿）》，引起业内极大关注。作为PPPers的一员，P3带路君在这几年的PPP业务实践过程中，经常会有政府投资、企业投资、审批、核准和备案之惑。今天就和大家一起来学习一下与之有关的这份新文件，以了解和预判相关政策导向。
企业投资项目监督管理暂行办法 （征求意见稿）
第一章 总 则
第一条【立法目的】为转变政府的投资管理职能，加强企业投资项目的监督管理，规范企业投资行为，维护公共利益和企业合法权益，依据《行政许可法》、《行政处罚法》、《企业投资项目核准和备案管理条例》等法律法规，制定本办法。
P3带路评：开篇名义，点明上位法，而把立法目的界定为在企业投资领域实现放（转变政府投资管理职能）、管（规范企业投资行为）、服（维护公共利益和企业合法权益）。
第二条【监管主体】县级以上发展改革部门对其核准或备案管理权限内的企业投资项目（以下简称项目）开展监督管理工作，适用本办法。本办法所称的核准机关、备案机关，均指县级以上各级发展改革部门依照政府核准的投资项目目录对企业投资项目进行核准、备案的机关。
对政府投资项目和企业投资项目使用政府投资的监督管理，依照有关规定执行。
P3带路评：监管目标是“核准或备案管理权限内的企业投资项目”，监管主体为县级以上发改部门。因此，属于企业投资项目的PPP项目，也将适用本办法。
第三条【监管权限】县级以上发展改革部门应当对项目以下情形实施监督管理：
（一）是否按照核准、备案管理规定办理项目核准、备案及变更手续；
（二）是否按照核准、备案的内容进行建设；
（三）是否符合产业政策。
项目有关企业、个人应当接受县级以上发展改革部门依法进行的监督检查，不得拒绝或阻碍。
P3带路评：监管期限为三个“是否”，聚焦准入手续、建设内容和产业政策等三个方面。
第四条【社会监督】任何单位和个人都有权对项目核准、备案、建设实施过程中的违法违规行为进行检举。发展改革部门对检举中属于监管职权范围内的问题应当及时核实、处理。
P3带路评：社会监督的归口处理在发改部门。
第五条【监管保障】县级以上发展改革部门必须转变政府的投资管理职能，根据履行项目监督管理职责的需要加强监管和执法能力建设，保障工作经费。
P3带路评：转变政府的投资管理职能不能停在口头层面，而需要加强能力建设、保障工作经费。
第二章 企业责任
第六条【获取代码】企业在向政府部门办理相关手续前，应当首先通过全国投资项目在线审批监管平台（以下简称在线平台）获取项目代码，凭该唯一项目代码办理项目核准、备案和其他部门审批手续，以及报送项目信息等。
P3带路评：注意，此为在线审批监管的入口。
第七条【核准管理一】企业投资建设政府核准的投资项目目录内的项目，应当根据有关规定向核准机关申办核准手续。未按规定办理核准手续的，不得开工建设。
P3带路评：核准手续办理是开工建设的前提。
第八条【核准管理二】取得项目核准文件的项目，应当按照核准的建设地点、建设规模、建设内容等进行建设。
P3带路评：建设地点、规模和内容不得偏离核准范围。
第九条【核准管理三】取得项目核准文件的项目，拟变更已核准的建设地点，或者投资规模、建设规模、建设内容变化较大的，应当向原核准机关提出变更申请。未按规定取得变更批准文件的，不得实施相关内容。
P3带路评：变更批准是改变投资规模、建设规模和内容的前提。但是何为“较大”？
第十条【核准管理四】取得项目核准文件或项目变更批准文件2年内未开工建设的，应按规定办理延期开工建设手续，否则核准文件或项目变更批准文件自动失效。核准文件或项目变更批准文件失效的，不得开工建设。
P3带路评：核准有时效，拖期有风险。
第十一条【备案管理一】企业投资建设政府核准的投资项目目录外的项目，实行告知性备案管理。项目单位应当在开工建设前，通过在线平台并按照备案机关制定的格式文本，备案《企业投资项目核准和备案管理办法》规定的完整信息。
P3带路评：政府核准目录之外的企业投资项目，适用备案管理。在线备案是开工建设的前提。
第十二条【备案管理二】备案过程中，备案机关发现并告知该项目属于核准管理的，项目单位应按规定办理核准手续，否则不得开工建设。
P3带路评：应该核准的不能搞备案。
第十三条【备案管理三】备案过程中，备案机关发现并告项目单位备案信息不完整的，项目单位应按规定补充。项目单位不得备案虚假信息。
P3带路评：备案信息需要真实、完整。
第十四条【备案管理四】实行备案管理的项目，自项目单位取得项目代码后1年内，既未开工建设也未取得任何其他手续的，应通过在线平台告知是否放弃项目建设。
P3带路评：备案项目的时效管理，相对核准项目更为宽松。
第十五条【备案管理五】实行备案管理的项目，可以在开工建设前修改备案信息，并将修改情况告知备案机关。
开工建设时应当按照最终的备案信息内容实施。
P3带路评：建设不应偏离备案内容。
第十六条【企业守法义务】企业不得投资建设产业政策禁止投资建设的项目。
在项目单位办理核准或备案时，核准机关、备案机关发现并告知该项目属于产业政策禁止投资建设的，项目单位应停止实施该项目前期工作，并不得开工建设。
P3带路评：产业政策禁止是企业投资的红线。不过，具体的政策导向、禁止范围及其变动是否存在信息不对称的问题？是否存在溯及既往的可能？如果发生先建后禁的情况，如何处理为妥？
第十七条【企业报告义务】项目开工前，项目单位应当登录在线平台报备项目开工基本信息。项目开工后，项目单位应当按年度在线报备项目建设动态进度基本信息。项目竣工验收后，项目单位应当在线报备项目竣工基本信息。
P3带路评：项目开工、竣工和验收信息的动态报备要求？
第三章 监督检查
第十八条【监督检查方式】县级以上发展改革部门应当采取在线监测、现场核查等方式，加强对项目实施的监督检查。
第十九条【监管权限一】核准机关应当对其核准的项目，依据本办法第八、第九、第十、第十六、第十七条的规定实施监督检查。
核准机关对其核准的项目，应当在该项目开工建设后竣工投产前至少开展一次现场核查。
第二十条【监管权限二】备案机关应当对其备案的项目，依据本办法第十一、第十二、第十三、第十四、第十五、第十六、第十七条的规定实施监督检查。
备案机关对其备案的项目，应当定期制订现场核查计划，根据计划实施现场核查。
现场核查计划应当以发现问题为导向，根据国家有关政策和在线监测等因素研究制订。
备案机关除根据计划实施现场核查外，也可以根据实际情况开展专项检查。
P3带路评：以发现问题为导向的“现场核查计划”是亮点。
第二十一条【监管权限三】县级以上发展改革部门应当按照属地原则，依据本办法第七、第十一、第十五条的规定，对本区域内的建设项目开展监督检查，对未经核准或未进行告知性备案开工建设的项目依法处理。
第二十二条【现场核查方式】核准机关、备案机关对其核准、备案的项目的现场核查，可以自行开展，也可以委托第三方中介机构开展。
核准机关、备案机关委托第三方中介机构开展现场核查的，应当建立核查机构名录，制订核查工作规范，加强对核查工作的指导和监督。
现场核查结束后，应当形成书面核查报告。核准机关、备案机关对核查报告反映的违法违规问题线索，应当按照法定程序立案调查，并及时依法作出处理决定。
第二十三条【协同监管】发展改革部门在监督检查中发现涉及其他部门职责的违法违规问题，应当及时移送。
P3带路评：核准机关、备案机关可以委托第三方中介机构开展现场核查。
第四章 罚则
第二十四条【案件管辖】核准机关对发现违反本办法的问题线索，可以自行立案查处，也可以委托下级机关立案查处。
第二十五条【罚则一】违反本办法第七条规定，未办理核准手续开工建设的，发现该违法违规项目的发展改革部门应当及时报告核准机关，由核准机关责令停止建设或者责令停产，对企业处项目总投资额1‰以上5‰以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上5万元以下罚款，属于国家工作人员的，依法给予处分。发现该违法违规项目的发展改革部门监督项目予以拆除或补办手续。
第二十六条【罚则二】对监督检查中发现项目单位和核准机关在办理核准文件中的违法违规行为，按照《企业投资项目核准和备案管理条例》、《企业投资项目核准和备案管理办法》有关规定执行。
第二十七条【罚则三】违反本办法第八条规定，未按照核准的建设地点、建设规模、建设内容等进行建设的，由核准机关责令停止建设或者责令停产，对企业处项目总投资额1‰以上5‰以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上5万元以下罚款，属于国家工作人员的，依法给予处分。
第二十八条【罚则四】违反本办法第九条规定，未取得变更批准文件继续实施相关内容的，由核准机关按照本办法第二十七条处罚。
第二十九条【罚则五】违反本办法第十条规定，核准文件或项目变更批准文件失效开工建设的，由核准机关按照本办法第二十五条处罚，并责令重新办理核准手续。
第三十条【罚则六】违反本办法第十一、第十三条规定，未按规定备案完整信息开工建设的，由备案机关责令其10天内改正；逾期不改正的，对企业处2万元以上5万元以下罚款。
第三十一条【罚则七】违反本办法第十三、第十五条规定，备案虚假信息或未按照备案信息进行建设的，由备案机关按照本办法第三十条的规定处罚。
第三十二条【罚则八】违反本办法第十六条规定，投资建设产业政策禁止投资建设项目的，由发现违法违规项目的县级以上发展改革部门责令停止建设或者责令停产并恢复原状，对企业处项目总投资额5‰以上10‰以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5万元以上10万元以下罚款，属于国家工作人员的，依法给予处分。
第三十三条【罚则九】违反本办法第十四条、十七条规定，未履行信息报告义务的，由该项目的核准机关或备案机关列入异常名录，通过在线平台向社会公示，提醒其履行义务。
被列入异常名录的企业依照本办法规定履行信息报告义务的，由该项目的核准机关或备案机关移除异常名录；满3个月未依照本办法规定履行信息报告义务的，由国家发展和改革委员会列入严重失信企业名单。
第三十四条【罚则十】企业在项目核准、备案中的违法行为以及信息报告严重失信企业信息纳入全国信用信息共享平台向社会公示，并实施联合惩戒。
第三十五条【豁免】违反本办法规定的项目，能够积极配合调查、认真整改纠正、未造成较大影响的，案件管辖机关可以在本办法规定的处罚幅度内予以从轻处理。
第三十六条【行刑衔接】县级以上发展改革部门在对项目实施监管中，发现涉嫌犯罪的，应当依送司法机关追究刑事责任。
P3带路评：罚则覆盖全面细致，和前文提出的若干要求一一对应。但是对政府部门可能存在的不作为或乱作为的问题似乎缺乏考虑，尚未完整体现办法第一条述及的维护“企业合法权益”的立法目的。
第五章 附则
第三十七条 本办法由国家发展和改革委员会负责解释。
第三十八条 本办法自2017年 月 日起实施。
P3带路原创集锦：
第九十一篇——“PPP台九条”简评
第九十篇——《杭州市城市轨道交通资金筹措与平衡办法》简评
第八十九篇——财金55号文对PPP ABS的影响简析
第八十八篇——PPP迷局及破解招法小议
第八十七篇——PPP和推背图
第八十六篇——法律视角下的PPP项目资产证券化
第八十五篇——刘世坚律师在联合国PPP论坛上的发言
第八十四篇——重磅文件《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》简评
第八十三篇——《财政部湖南专员办：加强地方政府融资平台公司债务监管的几点建议》简评
第八十二篇——再谈PPP合同争议解决机制
第八十篇——土地使用权作价出资（入股）在PPP项目中的适用简析
第七十九篇——PPP合同下政府付费的几个原则
第七十八篇——《政府出资产业投资基金管理暂行办法》简析
第七十五篇——ABS是PPP痛点的放大镜 也是PPP改革的催化剂
第七十四篇——国家发改委PPP项目工作导则的影响力初显
第七十二篇——财政部监察专员办事处对PPP项目融资模式的影响
第七十一篇——PPP重磅利好文件简评
第七十篇——地方债、政府支出责任与PPP
第六十九篇——PPP最新重磅文件简评
第六十七篇——中国PPP发展之主要障碍及对策
第六十六篇——中国式PPP可持续发展的三个核心问题
第六十五篇——写在PPP立法边上
第六十篇——PF2学习笔记之四——法律变更及其风险分担
第五十九篇——刘世坚律师在联合国TOS PPP会议上的发言
第五十五篇——P3带路，中国声音——中国PPP专家代表团联合国活动侧记
第五十二篇——PPP项目性质及审批制度简析
第五十一篇——PPP立法及配套制度体系刍议（下）
第五十篇——PPP立法及配套制度体系刍议（中）
第四十九篇——PPP立法及配套制度体系刍议（上）
第三十九篇——地方债写给PPP的一首情诗
第二十七篇——中国PPP制度顶层设计的主要问题和改进建议
第二十四篇——刘世坚律师在特许经营立法专家组成立会上的发言
第十七篇——PPP发展现状之三大背离
第十四篇——供给侧、引力波和PPP
第十二篇——你永远无法赶跑看热闹的人——PPP中国中心解密
始发篇——PPP灌水专栏