河湖“清四乱”的必学并用之策（网上公开课第23课）

编者按：

△这个视频反映的问题，是典型的河湖“乱堆”问题，在河湖长制推行初期，可以说各地都可能存在，有些可能更加触目惊心。但自从有了河湖长制后，尤其2018年全国开展河湖清四乱工作后，此类问题明显化解，但因为种种原因，仍然有一些河湖……我们不禁也要像央视主持人一样，追问一声：“河湖长去哪儿了？”

近期，多位市州第一总河湖长、总河湖长参加全国“两会”归来后第一时间奔赴河湖一线，传达落实习近平总书记在“两会”期间关于加强生态文明建设的重要指示精神，就河湖“清四乱”、小微水体治理（也是河湖“清四乱”的一种，对群众的幸福感、获得感影响更大更广泛，但点多面广任务重、涉及职能部门多、责任交叉较难压实）等工作点对点调研督办、面对面压实责任，掀起了高位推进河湖长制、打好打赢“碧水保卫战攻坚战”的新一轮热潮。尤其是河湖“清四乱”力度大，效果好，为民治水解难、勇于担当攻坚的斗争精神获得了群众的广泛赞誉。但，也有少数地区可能还没有大的措施和动作。

年初，水利部已专项部署推进河湖“清四乱”规范化、常态化工作，明确属地责任，并将每一个“四乱”问题清理责任与河湖长清晰对接，迫切需要各级河湖长及联系部门勇于担责，善于履职。（河湖“清四乱”必须搞清楚的十三个核心问题，详情请点击链接）

5月1日，省第4号河湖长令《关于开展碧水保卫战“攻坚行动”的命令》明确要求：开展空间管控攻坚行动。完成河湖和水利工程划界确权任务。压实河湖长责任，对河湖“清四乱”工作进行“回头看”，巩固扩大成果，推进河湖“清四乱”常态化、规范化。坚持保护优先、合理开发，组织完成省级重点河湖岸线保护与利用规划编制任务，加快推进长江、汉江干线码头清理整治。稳步实施退田(渔、垸)还湖。逐步建立跨县市区河湖全覆盖的流域生态补偿机制。加强河湖生态部门联动、综合执法，积极发挥生态公益诉讼在河湖管护中的作用。

回望滚石上坡的2019年，湖北省四措并举推动河湖“清四乱”工作全覆盖、立体式、大力度开展，取得了强化河湖管理的累累硕果。

一是以霹雳手段开展“清四乱”，投入和成果位居全国前列。全年投入整治经费21.73亿元、人力52.87万人次，督查河湖8000余个（段），行政（刑事）立案321起；清理非法占用河道岸线9531.88公里，占全国统计总量的38%；清除围堤1796.37公里，占全国统计总量的18.3%。清除非法网箱养殖2.46万亩，占全国统计总量的19%；退垸（渔、田）还湖恢复水面面积15.3万亩，清理建筑和生活垃圾1156万吨，拆除违规建筑物、构筑物161万平方米，换来河湖面貌一新，赢得社会广泛赞誉。

二是以担当精神一体化推进河湖和水利工程划界确权，进展和成效超出预期。做好河湖和水利工程划界确权工作，划定河湖水域岸线保护红线，是确保河湖“四乱”问题依法解决、严格防范的第一要务和治本之策。全省各地投入资金6亿多元，100%完成规模以上河湖划界任务，同时一体化完成规模以下河湖划界进度70%、全省水利工程划界形象进度52%。积极争取省财政落实2020年度1亿元工作奖补资金，为啃下这块阻碍河湖管理三十多年的“硬骨头”奠定了坚实基础，做法被水利部运管司全国推介。

三是以决胜姿态实施“两清一整”（清岸线、清固废、整治非法码头），赢得长江保卫战新胜利。协调印发《湖北省长江干流岸线利用项目清理整治工作方案》，拆除、取缔整改、规范各类项目378个，清理固体废弃物5.6万处，整治违规码头724处，清除非法林地1.16万亩、违规种植大棚0.77万亩。此外，还创新施行长江岸线管理员制度，积极探索水域岸线管理长效机制，取得显著成效。

四是以决战气势深入推进河道采砂管理“湖北战役”。“标志性战役”取得压倒性胜利。将河道采砂管理纳入长江大保护“十大标志性战役”，与扫黑除恶专项斗争有机结合，与河湖长制深入实施有机结合，连续两年压茬推进、重拳整治，始终对非法采砂保持高压严打态势，促进全省河道采砂管理形势稳定可控。“湖北模式”得到高度认可。以长江太平口疏浚砂综合利用、三峡库区淤积砂综合利用试点工作和规划许可为“疏”，以联合执法、采砂船舶集中停靠监管和拆解清除、交界水域联合驻守为“堵”，以《湖北省河道采砂管理条例》颁布实施、行政执法与刑事司法有效衔接为“保障”，堵疏结合、保障有力的“湖北模式”得到省委、省政府主要领导的肯定性批示，赢得水利部、交通部、长江委和省外同行较高评价。强化保障供给的“湖北实践”扎实推进。印发《湖北省河道采砂规划与许可分级管理规定》，已规划河道（河段）168条（个），设定可采区685个，年度控制开采总量约5265万吨。积极协调推进疏浚砂利用，荆州、鄂州长江航道疏浚弃砂综合利用和三峡库区淤积砂综合利用项目年度供砂量近1100万吨。指导、规范砂石国营模式，全省各地多点开花，黄冈市、孝感市和随县、秭归县、郧阳区等地国营模式良性运行，社会效益、经济效益和生态效益明显。

成绩固然可喜，但侵占河湖、破坏生态等问题积弊深重，尤其是除去大江大河大湖之外的其他水域岸线的“清四乱”工作依然任重道远。

怎么看？怎么办？

每一个“四乱”问题的背后，实质都是违法。而违法问题只有用法治利剑才能断得彻底，清理得到位。如何用法治思维和方式来处置“四乱”？这是各级河湖长、河湖长联系部门和负有河湖执法管理职责的同志们一直苦苦探索的问题。

今天，让我们邀请湖北省水利厅河湖问题执法专家金伟同志为大家授课，力求通过理论的系统梳理和案例的透彻讲解，为大家详尽阐明打击“四乱”的主要执法依据，帮助大家从检察院公益诉讼角度领会“清四乱”的履职标准，指导大家彻底清除“四乱”恢复河湖生态的强制执行程序和操作步骤，并提醒大家避免“清四乱”乱作为的规范文明执法要求。

温馨提示：学习打卡，十天内有效。省市河湖长办培训抽样调查仍在持续中，希望各级河湖长们针对工作难点与困惑，学有所思、学有所获、业有所进。尤其是结合实情，借鉴好“金点子”，在筹谋和落实5月1日发布的湖北省第4号河湖长令《关于开展碧水保卫战“攻坚行动”的命令》中，在组织开展碧水保卫战“示范建设行动”成果遴选中，在推动河湖“清四乱”攻坚克难等工作中，体现出学习的针对性实效性，展现出能力建设的可喜成果！

感谢为我们倾情授课的金伟同志！

【授课人介绍】

金伟

1979年12月出生，湖北武汉人，法学学士、公共管理硕士，2002年7月参加工作，现任湖北省水利厅四级调研员，兼任厅法律顾问、公职律师，湖北省人民检察院民事行政诉讼监督案件专家委员会委员，湖北法院环境资源及公益诉讼审判咨询专家。从事多年水行政执法、行政立法、合法性审核工作，对行政处罚、行政强制理论、实务及涉水行政诉讼案例研究颇深，经验丰富。曾牵头制定全省水行政执法文书格式文本、全省水政监察制度、水行政执法三维教学片等重要制度、规范、教学片，参与出台《湖北省河道采砂管理条例》，在《法治政府》、《湖北水利》等刊物发表多篇文章，积极推动了我省水利法治工作。

【课程简介】

今年初，水利部已专项部署推进河湖“清四乱”规范化、常态化工作，明确属地责任，并将每一个“四乱”问题清理责任与河湖长清晰对接，迫切需要各级河湖长及联系部门勇于担责，善于履职。

目前，河湖“清四乱”行动虽已取得阶段性成效，但侵占河湖、破坏生态等问题积弊深重，清“四乱”工作任重道远。

每一个“四乱”问题的背后，实质都是违法。而违法问题只有用法治利剑才能断得彻底，清理得到位。

如何用法治思维和法治方式来处置“四乱”？这是各级河湖长、河湖长联系部门和负有河湖执法管理职责的同志们一直苦苦探索的问题。

本次课程紧紧围绕“依法严惩河湖‘四乱’”这一核心，主要讲授了四个方面内容。一是详尽阐明了打击“四乱”的主要执法依据；二是从检察院公益诉讼角度领会“清四乱”的履职标准；三是彻底清除“四乱”恢复河湖生态的强制执行程序和操作步骤；四是避免“清四乱”乱作为的规范文明执法要求。

本课授课内容全面具体，理论专业扎实，案例典型透彻，讲解精准易懂。通过学习，将极大增强基层同志严格河湖执法的信心和决心，并有效提升河湖清“四乱”的执法实务能力。

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（请边听音频边浏览）

持执法利剑 守河湖安澜

浅谈如何严格执法，助推河湖“清四乱”工作

河湖清四乱，是推动河长制湖长制“有名”“有实”的第一抓手，是水利行业强监管的标志性工作。要把这项工作抓好、抓实，离不开“法治”的保障。或者这样说，任何一项工作要想从根本上理顺，就必须强“法”——普法、守法、执法、司法。这也是为什么在今年初新冠疫情吃紧的关键时刻，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议专门强调“全面提高依法防控依法治理能力 为疫情防控提供有力法治保障”。越是“非常之时”，就越需要“非常之法”的保障。不依法，就出现了村里为了实行严密防控擅自封闭高速公路、阻断干线公路和大理州“截留”重庆市口罩等等乱象。

作为一名从事过十多年水行政执法工作的人来说，“四乱”并不陌生，乱占、乱采、乱堆、乱建本就是水利执法工作中的常见违法行为。

处理“四乱”难不难？难，执法，就要纠正（纠正违法后果）和惩处（惩罚违法行为），是真刀真枪的触碰利益，遇到的抵触何其多。凡是基层水利执法者，谈到“四乱”，哪个不是一把辛酸，甘苦自知。但又不难。对待“四乱”，我们有健全的法律（法规、规章）依据，有应急处理的法定程序（可以立即清障），还有行政执法与刑事司法衔接的有力手段（非法采砂入刑），只要是依法依规依程序，没有处理不下来的。

在今天的授课中，主要目的就一个：清除“四乱”搞得定，严格执法来帮你。具体的内容上，将分为四个部分。一是明确“四乱”涉及的主要法律规定。二是明确处理“四乱”的到位标准。三是明确依法处理“四乱”的强制程序和实务步骤。四是明确规范文明执法的相关要求。

一、“四乱”涉及的主要法律、法规规定

执法、执法，首先要“知法”，知道哪些法的规定是可以用的。作为一个资深的执法者，经常遇到基层的咨询，其中不少就是关于河湖“四乱”的查处问题。这些咨询为深入研究执法实务问题提供了很好的借鉴，但是也有一部分同志关于清“四乱”的执法依据比较陌生，既不知道哪些可以用，更不知道怎么用好，而且本人还老觉得水法制建设不足，一开口就是建议要强化立法。

根据水利部《水法规建设规划（2020-2025）》的说明，“截止2019年，我国已颁布以水管理为主要内容的法律4件、行政法规20件、法律适用解释3件、部门规章52件、地方性法规和规章980件”。可以说，涉水法律法规规章，已经涵盖了水利工作的各个方面。

法制建设当然永远在路上，但是从我们主要工作来说，并不是无法可依。而“四乱”作为水事违法行为的主要形式之一，更是早已具有比较充足的执法依据。可以负责地说，没有一个“乱”不是违法，所谓的“违规不违法”就是一个悖论。

下面，根据水利部关于“四乱”问题的认定标准，简单梳理一下涉及的主要法律法规依据（并不仅局限于水利部门法），至于行政法规、部门规章和地方性法规、政府规章中涉及到的具体规定太多，就不一一列举。

（1）“乱占” 

主要包括围垦湖泊，未依法经省级以上人民政府批准围垦河道，非法侵占水域、滩地，种植阻碍行洪的林木及高秆作物等问题；

（2）“乱采” 

主要包括未经许可在河道管理范围内采砂，不按许可要求采砂，在禁采区、禁采期采砂，未经批准在河道管理范围内取土等问题；

（3）“乱堆”

 主要包括河湖管理范围内乱扔乱堆垃圾，倾倒、填埋、贮存、堆放固体废物，弃置、堆放阻碍行洪的物体等问题；

（4）“乱建”

主要包括水域岸线长期占而不用、多占少用、滥占滥用，未经许可和不按许可要求建设涉河项目，河道管理范围内修建阻碍行洪的建筑物、构筑物等问题。

“四乱”中除了“乱采”以外，“乱占”、“乱堆”、“乱建”三类涉及的法律条款存在一定重复，故此三类的法律依据一并梳理如下：

1

《水法》

第三十七条“禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物。

禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”。

第四十条“禁止围湖造地。已经围垦的，应当按照国家规定的防洪标准有计划地退地还湖。禁止围垦河道。确需围垦的，应当经过科学论证，经省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门或者国务院水行政主管部门同意后，报本级人民政府批准”。

第六十五条“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。

未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。

虽经水行政主管部门或者流域管理机构同意，但未按照要求修建前款所列工程设施的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令限期改正，按照情节轻重，处一万元以上十万元以下的罚款”。

第六十六条 “有下列行为之一，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施，处一万元以上五万元以下的罚款：(一)在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物的;(二)围湖造地或者未经批准围垦河道的……”。

2

《防洪法》

第二十二条“……禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物”。

第二十三条“禁止围湖造地。已经围垦的，应当按照国家规定的防洪标准进行治理，有计划地退地还湖。禁止围垦河道。确需围垦的，应当进行科学论证，经水行政主管部门确认不妨碍行洪、输水后，报省级以上人民政府批准”。

第四十二条第一款“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担”。

第五十五条“违反本法第二十二条第二款、第三款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款：

（一）在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的；

（二）在河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的；

（三）在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物的”。

3

《水污染防治法》

第三十八条“禁止在江河、湖泊、运河、渠道、水库最高水位线以下的滩地和岸坡堆放、存贮固体废弃物和其他污染物”。

第八十五条“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款；逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担：

（四）向水体排放、倾倒工业废渣、城镇垃圾或者其他废弃物，或者在江河、湖泊、运河、渠道、水库最高水位线以下的滩地、岸坡堆放、存贮固体废弃物或者其他污染物的；”

以上就是相关法律关于“三乱”的规定，应该说是比较全面的，从纠正违法后果上看，均要求或清除障碍或予以补救或进行治理，从惩处违法者上看，可以处以最高十万元的罚款，从强制执行手段上看，可以实施强制拆除或代履行（这一部分后面我将专门交代）。一句话，该有的执法手段都有了，效力比较足。

要强调一下的是，“围湖造地”是禁止的，就是说不能做，做了就要退地还湖。而“围垦河道”不是说完全禁止的，但程序上要求不管省、市、县哪一级负责管理的河道，必须“先经水行政主管部门同意”，然后再报“省级政府批准”。

曾经有一个地级市要围垦一条河道，市一级人大对市政府的实施方案批准后报省政府，省政府征求省水利厅意见，当时处里转到我这边。我发现该实施方案存在法律上的障碍问题，就正式回复不同意，后来这个事情该市就没有再提了。这个例子就是按法定程序处理的。如果地方政府不按照水法规定的程序，擅自批准围垦河道，那就是明显的违法。

另外，以上的法律条款明确的执法主体既有水行政主管部门，也有生态环境部门，因为河湖长制是做好河湖管理的综合制度，不是水利部门一家的事情，只有每个部门都严格执行好法定职责，凝聚执法合力，才能切实做好清“四乱”工作。

关于“乱采”问题。这就是非法采砂、取土的问题。其中采砂，目前主要的行政法规是《长江河道采砂管理条例》，它的管理范围是长江河道上采砂行为。

“采砂”相关具体规定包括：

第九条第一款“国家对长江采砂实行采砂许可制度”。

第十二条“从事长江采砂活动的单位和个人应当按照河道采砂许可证的规定进行开采”。

第十八条“违反本条例规定，未办理河道采砂许可证，擅自在长江采砂的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者长江水利委员会依据职权，责令停止违法行为，没收违法所得和非法采砂机具，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，扣押或者没收非法采砂船舶，并对没收的非法采砂船舶予以拍卖，拍卖款项全部上缴财政。拒绝、阻碍水行政主管部门或者长江水利委员会依法执行职务，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；触犯刑律的，依法追究刑事责任。

违反本条例规定，虽持有河道采砂许可证，但在禁采区、禁采期采砂的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者长江水利委员会依据职权，依照前款规定处罚，并吊销河道采砂许可证”。

第十九条“违反本条例规定，未按照河道采砂许可证规定的要求采砂的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者长江水利委员会依据职权，责令停止违法行为，没收违法所得，处5万元以上10万元以下的罚款，并吊销河道采砂许可证；触犯刑律的，依法追究刑事责任”。

另外，长江以外的其他河道的采砂管理尚无专门的行政法规，水利部正在推进《河道采砂管理条例》（除长江外的其他河道采砂管理）的立法工作。所以采砂管理还要结合看地方性法规（规章）的规定。例如《湖北省河道采砂管理条例》等。

非法取土，主要是《河道管理条例》：

第二十五条第一款第一项“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准;涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准:(一)采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥……”。

第四十四条“ 违反本条例规定，有下列行为之一的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得;对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任:……(四)未经批准或者不按照河道主管机关的规定在河道管理范围内采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥、爆破、钻探、挖筑鱼塘的”。

此外，要注意的是根据《水法》第四十三条和《防洪法》第三十五条的相关规定，在水工程或防洪工程设施保护范围内，是禁止从事影响工程运行和危害工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动，也就是说有的范围内取土也是禁止性的。

汉代的桓宽曾说过：“世不患无法，而息无必行之法”。就是不担心世上没有法令，担心的是有法令而不能付诸实行。多年的执法实践，我看过太多案例，可以说没有哪一个案例是严格执法处理不下来的。怕就怕，一面把部门辛辛苦苦立的法丢在一边弃之不用，另一面又不断地抱怨“事情难搞”、“工作难做”，最后法律的权威、公共的利益都受到了损害，然后自身还有被追责问责。

清“四乱”案例

关于清“四乱”时遇到有的违法项目具有合法审批手续的问题，这里以一个案例来说明。

案例：2014年6月，某县沿河工业区引进一家港口产业园有限公司，2015年3月，该港口公司为了解决办公用地问题，在与其毗邻河道内的50亩土地上开始未批先建厂房。2016年3月，占地50多亩、投资近亿元的两栋办公楼和四座仓库基本建成。同年5月，该县农业委员会（统一行使生态环境领域的综合执法权）发现后，下达了责令停止建设通知书。同年8月，港口公司获得企业投资项目备案书，又先后获得了县发改委等多个相关职能部门的建设许可和批准书。农业委员会于2017年6月向港口公司依法下达《责令停止违法行为通知书》，要求该公司于6月30日前向水利局申请补办水行政许可相关手续；但由于相关建筑物明显影响防洪，始终没有获得水利局的审批同意。2018年，农业委员会向港口公司下达了《责令限期拆除违法建筑物、构筑物通知书》。港口公司不服，遂向法院提起行政诉讼。

法院经审理认为：涉案工程虽是招商引资项目，取得了建设用地规划许可证及不动产权证，但在建设施工前未经水行政部门审查同意，违反了法律的强制性规定，涉案建筑应为违法建筑，县农业委员会依照《水法》的相关规定对其作出《责令限期拆除违法建筑物、构筑物通知书》程序合法、事实清楚、适用法律恰当，予以支持。判决驳回港口公司的诉讼请求。

点评：本案例的案情并不复杂，法理也很明确。但不夸张地说，一部分基层水利执法者在遇到此种情况时，都觉得自己理不够直，气不够壮，甚至会为当事人抱屈，无法按法定程序实施执法行为。千言万语化成一句话就是——其他部门的审批许可文件不能成为项目合法化的依据。判断一个行为是否合法，是要看其是否遵守了法律、法规、规章规定的义务。而且法与法之间的要求不同，遵守一个法的规定不代表其他法的规定就可以不遵守了。例如一个建设项目通过环境影响评价，只是说明它按照环境影响评价法的要求履行了相关报批义务，但是不代表它就符合了涉水的法规，更不代表它可以不遵守涉水法规。所以，我们执法者在依法查处“四乱”违法行为时，只需要判断它是否违反了本部门的法规，是否有其他部门的审批许可不应该成为违法定性的影响因素。即使有十几个部门的审批许可，违反了涉水法规，仍是违法。不可能因为被其他部门许可，就在涉水环节一路开绿灯。那样的话，何必再出台各个部门、各个行业的法呢？

二、清“四乱”的到位标准

清“四乱”清到什么程度，算完结？这不是一个“我是谁，我从何而来”的哲学问题，而是一个从程序到结果都有明确标准的法律问题。

关于检察院提起行政公益诉讼，这两年在基层水利部门中是经常遇到的事情，没有被检察院提出检察建议书或者提起诉讼的地方已然不多了。河湖“四乱”问题可以说是检察院关注的重点领域，绝大部分水利部门被告的案件都是与之相关。

检察院提起行政公益诉讼的标准是“行政机关不依法履行职责”。怎么界定？在过去几年的法院审理中有过一定的理论争议。因此，2019年1月，最高检等10个部门（包括水利部）印发了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》，对行政执法机关履职尽责的标准有了明确说明：以是否采取有效措施制止违法行为、是否全面运用法律法规、规章和规范性文件规定的行政监管手段、国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护为标准。“三个是否”从刑事司法的角度明确了行政执法部门如何去切实履行职责，这也应该成为我们判断自身执法工作到位与否的标准。

举例来说，在河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土的“乱堆”问题，有关基层执法部门下达了行政处罚决定书，顶格处罚了5万元，是否是履职到位了？不是，因为违法的后果——已经倒在河道内的垃圾、渣土没有被清理，河道的生态没有被恢复，相关条款已经明确规定了“排除阻碍或者采取其他补救措施”，这就是法律规定的执法职责，这一职责不是单方面施加给违法者，同时也是执法者的义务，执法者没有权利去选择做或者不做，不做就是“法有规定不履行”，就是执法违法。

多年的执法实践中，遇到过很多案件不管是从法定环节还是说处理成效来说都不算完结，但负责的执法部门却已经结案的情形。说起来有很多的理由，例如处罚决定书已经下达、已经申请法院强制执行，又或者说强拆遇到阻力，不是一个部门能完成的。主观上讲，能理解，因为执法不是一个部门最重要的事情，但确实是一个部门最难的事情。但客观上，一旦以从法定职责履行审查标准来看，以上的理由都不是理由。

依法履职就是指基层部门除了完全与自己法定职责无关的情况之外，要穷尽一切法定手段，将违法当事人处理到位和将违法后果纠正到位。比如一些河道里的违法建筑物，如果依照《水法》第六十五条由水行政主管部门作为执法主体单个部门实施强制拆除，实践中困难较大。那么就可以依照《防洪法》第四十二条报请防汛指挥部组织各相关部门以清障的形式实施联合执法（这一点后面要讲到）。执法的方式可以调整。但是核心就一条——要在依法的情况下，做能做到的一切。

有个案件，检察院因河道滩地上长期堆放大量弃渣弃土向水利局提出检察建议书。水利局经调查没有找到违法当事人，向检察院报告了这个情况，但是检察院的目的不仅仅是惩处当事人，还要清理弃渣，恢复河道生态。所以，直至水利局组织清理了相关弃渣，检察院才认可。水利局可能觉得有点冤枉，我又不是违法者，为啥还要帮助收拾残局。问题是，维护河道防洪安全是部门的职责，因为疏于监管，导致了违法行为发生。违法行为造成的违法后果，如果违法者难以寻觅，不应该是部门来负责善后吗？

举一个湖北省做的比较好的典型案例。

典型案例

有一个区里，经招商引资引进一个湖泊里搞的“渔光互补”项目，投资规模10亿，“渔光互补”据说是指渔业养殖与光伏发电相结合，在鱼塘水面上方架设光伏板阵列，光伏板下方水域可以进行鱼虾养殖，是“上可发电、下可养鱼”的发电新模式，听起来挺创新和绿色。但是这一说法并没有得到权威的认证，而且从生态角度来看，湖面上都被光伏板遮挡起来了，湖泊水体缺少光照，生态系统可能还会被破坏。这个项目经群众发现后举报，当时湖面内已扎入密密麻麻的水泥柱（见附图），而项目本身也没有被依法许可，属于未批先建。

这个违法案件得到了省、市、区三级水行政主管部门的重视，层层督办，区水利部门介入后，迅速立案，经过调查取证后下达了行政处罚决定书，按照《水法》第六十五条的规定罚款十万元，更重要的是要求涉案企业恢复湖泊原状。

这个恢复工作前后持续了多久呢？3个多月，因为把水泥桩从湖里拔出来可比栽下去难得多，成本也大的多，在地方水利部门的督促下，该企业先后雇了几条工程船日夜地搞，最终将违法建筑设施全部清除到位，所花经费是远远超过了行政处罚的罚款。

这才是所要求的履职到位，既惩处了违法行为，更纠正了违法后果，后者是清“四乱”工作更要重视的。

三、清“四乱”的强制执行程序

首先根据整个行政执法的流程图（见附图），来看看清“四乱”工作怎么做。

首先是巡查发现、群众举报或者上级移交乱占、乱采、乱堆、乱建行为的案源后，要进行核查（除执法人员在巡查检查中发现并已经初步确认违法的情况以外，其他几类案源——举报、移交等，因为执法者还没有亲身了解案情，所以应该弄清楚违法行为是否确实存在）。如果现场发现违法行为存在，又属于本部门法定的执法职责，那么就要及时立案，尽快进行调查取证（以免证据灭失），一旦违法事实清楚且证据确凿后，就下达行政处罚告知书，需要听证的（责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚时），还要下达听证告知书，之后就是根据当事人陈述申辩情况或者听证情况，研究作出行政处罚决定，将决定送达给当事人，督促当事人自行执行，如果当事人不执行，就要申请人民法院强制执行或者执法部门强制执行完毕后才能结案。

这就是整个执法流程，如果分步骤详细讲解，可以讲一天，限于时间，这里就把实践中基层同志最为关注，也是最头疼的强制执行问题来说明一下。要把已经形成规模的“乱”彻底清理好，最难的不是调查取证、定性裁量，而是执行，也不是罚款的执行难，而是整改恢复河湖原貌的执行难问题。近两年来，接到执法业务咨询中相当一部分都是基层同志关于这个方面的求助。

当事人如果按照责令清除违法障碍物、建筑物文书的要求自觉履行，这是皆大欢喜的结果——说明当事人明白了自身的过错，也节省了行政执法成本。但是在实际中，当事人不履行，经催告也不履行的现象是时有发生的。曾经有一个水事违法案件，县水利局先后进行了4次催告，都没有得到回应。所以，基层执行中绕不过去的一个问题就是当事人不履行怎么办？

不少基层部门会选择申请人民法院强制执行，法院的司法执行当然威力比行政执法要高一些，但是这条路现在越来越难走。

第一个原因是《行政强制法》出台后，明确规定了“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”，反过来说，就是法律规定了行政机关有强制执行权的，法院可以不受理，而“四乱”基本上都有法律赋予主管部门的强制执行权，所以实践中不少基层部门的强制执行申请被法院裁定不予受理。以前，我就看到有的地方河湖“四乱”问题专项整治行动问题清单中关于“未完成问题情况说明”中写的就是“已申请人民法院强制执行被拒绝，目前正在衔接”，我相信这个衔接是永远衔接不上去的，因为这是法院的法定权利，说不受理就不受理。第二个原因是法院现在的执行工作任务太大，不会因为是行政强制执行就可以插队，即使法院愿意受理，也会排到猴年马月去了，与我们清“四乱”紧迫的工作任务要求完全不能适应。

所以，在清“四乱”上，我们要敢于、勇于承担法定的执行权，把“乱”像恢复，把“乱”状整改。当然，敢于、勇于也要善于，不能蛮干。下面，我就讲一讲怎么依法治“乱”。

根据《行政强制法》第十二条的规定，行政强制执行的种类有“5+1”项：加处罚款或者滞纳金；划拨存款、汇款；拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；排除妨碍、恢复原状；代履行；其他强制执行方式。限于篇幅，这里，集中讲与我们清“四乱”关系最密切的一种强制执行方式——代履行。

代履行

代履行是指当事人拒绝履行或者没有能力履行义务时，行政机关决定由行政机关或者第三人代替当事人履行义务，履行费用由当事人承担。代履行的核心是义务的替代履行，对当事人而言是作为义务转化为金钱给付义务，对行政机关而言通过代履行，避免了强制手段的使用，实现了行政管理目的。

这一种行政强制方式对于“乱占”、“乱堆”以及一部分的“乱建”（性质上属于河道内的障碍物）违法行为十分适用。因为代履行没有法定的时间限制（除了前三天二次催告外，后面要讲到），不用受强制拆除的等待复议期（60天）和诉讼期（6个月）的限制，属于比较快捷方便的执行方式。可以说，在进入代履行环节之前、之后的每一个具体的时间段都是由行政主管机关来确定。所以，代履行既有权威的法定性，又有实践中需要的快捷性，对于清“四乱”工作来说非常需要。

（一）实施代履行强制执行行为的法定依据。我们行政执法部门要牢记一个原则“法无授权不可为”，没有法的规定，出发点再好的行为都是错的。我在授课中曾讲过一个案例：某市城管认为贴春联“福”字对城市管理带来了很大的安全隐患和视觉污染，于是从大年初三始开展了春联“福”字专项整治活动，一天下来撕掉商户的春联、门贴、福字等450余处。后引发群众热议和舆论的一致批评。城管部门具有城市管理职责，所以他的执法主体合法，对违反城市管理相关法规规定行为的相关执法权限也是具备的。那么核心问题是什么呢？是撕春联这个具体的执法行为不合法，没有依据。没有哪个法律、法规、规章的具体条款规定不允许在自己的家门或者店铺门前贴春联。所以，城管的行为就是执法无据，就是内容不合法，就是执法违法。不管动机如何良好，没有执法依据或者违反法定程序的行为就是违法。

按照目前法律的规定，属于水行政主管部门可以实施的法定代履行行为的情形有两种：

①普遍授权性质。《行政强制法》第五十条对于代履行作了普遍授权，“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行”。

例如，当水行政主管部门依据《水法》第六十六条规定，对“在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物的”及“围湖造地或者未经批准围垦河道的”违法行为，责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施，当事人没有履行相关义务，经催告仍不履行，后果已经或者将危害河湖水资源的，就可以依程序进行代履行。

②法律直接明确的授权。在《行政强制法》实施以前，涉水法律中已经有关于代履行方式的相关规定。具体梳理下，有四条。

① 《防洪法》第四十二条“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”

②《防洪法》第五十六条“ 违反本法第十五条第二款、第二十三条规定，围海造地、围湖造地、围垦河道的，责令停止违法行为，恢复原状或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款；既不恢复原状也不采取其他补救措施的，代为恢复原状或者采取其他补救措施，所需费用由违法者承担。”

③《水土保持法》第五十五条“违反本法规定，在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域倾倒砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期清理，按照倾倒数量处每立方米十元以上二十元以下的罚款；逾期仍不清理的，县级以上地方人民政府水行政主管部门可以指定有清理能力的单位代为清理，所需费用由违法行为人承担。”

④《水土保持法》第五十六条“违反本法规定，开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失，不进行治理的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期治理；逾期仍不治理的，县级以上人民政府水行政主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法行为人承担”。

（二）清“乱”代履行的具体实施步骤。

 步骤1：下达责令限期清除障碍物（或者其他“乱”）的决定书（通知书）。（如下图） 

下达行政处罚（处理）决定书，是采取任何一种行政强制执行方式的基础和前提条件。执行是执行什么？当然是已经确定的义务。如果没有任何义务，那执行什么啊。没有主文书的执行，是无根之水，无本之木。

有这么一个案例。当事人在河道里违法修建了一道坝体，在河道内养鱼，后县水利局下达文书要求清理该坝体。当事人一直未履行，水利局遂实施了强制拆除。但在拆除过程中，除了拆除坝体，还拆除了当事人的拦鱼网和相关设施，导致养殖的鱼都跑了。当事人起诉至法院，法院审理后，认定拦鱼网和设施并不在水利局拆除文书要求的范围内，水利局强制执行超出了行政决定的内容。简单地说，就是有一部分的执行内容时找不到主文书支撑，所以拆除拦鱼网和设施行为违法，必须赔偿当事人损失五万元。

步骤2：催告，指催促当事人尽快履行行政决定所要求的义务。这是进一步告知（教育），给予当事人适当考虑时间，促使当事人自动履行优先，从而“慎用”、“少用”、“适当用”行政强制权，争取“备而不用”。这样既能降低行政成本，也能避免对当事人权益不必要的损害。关于催告，有这么几点需要了解。

①催告是必经程序。北宋时期，柳永词深受人们喜爱，经常被人们唱颂，所以有句俗话说“凡有井水处，即能歌柳词”。我们套用在行政强制执行上，就是“凡强制执行，必先催告”。但凡实施行政强制执行，在作出行政强制决定前，就应先实施催告程序。

②催告是正式程序。催告不是口头上说说了事的，应以催告文书为正式载体；催告书还必须送达到当事人。

③催告是双向程序。当事人可以对催告进行回应，回应的方式就是进行陈述和申辩。行政机关不能以在下达行政处罚决定前已经听取过陈述申辩就拒绝。因为这是在强制执行环节，当事人可以再次提出意见，行政机关也应当充分听取，并记录和复核当事人提出的事实、理由和证据，对成立的意见予以采纳。

步骤3:下达代履行决定书。代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人、申请行政复议或提起行政诉讼的途径。

步骤4：进行二次催告。

即最迟在执行之日的前三天（注意这个时间限制，这是《行政强制法》关于代履行的专门时间规定），再次催告当事人履行义务。如确定是10月10日实施代履行清障或清理弃渣，最迟在10月7日还要再催告一次。如果当事人经催告后履行了义务，则停止代履行（仅表示口头同意、行动上没有实施的可不行）。这就是代履行特有的二次催告要求。

步骤5：实施代履行。

行政机关自身或者委托没有利害关系的第三人来实施行政处罚（处理）决定要求当事人履行的义务。需要注意的是，如果委托第三人来实施，那么作出决定的行政机关应当派员到场监管，指导其按照行政决定的内容来履行义务，以确保执行不走样。2015年，某县水利局查处一起在河道内弃置渣土违法案件，当事人弃置了3万余方渣土。经过行政处理决定、催告之后，当事人未予履行。水利局委托一个工程队实施清理弃渣工作。由于现场是倾斜的河道坡地，施工前水利局没有用标识标明明确的施工位置，也未派人现场监督。工程队在清理弃渣的过程中，不小心损害了河道边坡的地基，后期修复费用达十几万。这就是对执行工作没有加以重视的结果，需要引以为戒。

步骤6：追索费用。

根据《行政强制法》和涉水法律法规的相关规定，代履行的费用应当由当事人承担。在水行政执法工作实际中，遇到一些违法设障、弃渣等违法行为，当事人不依法履行义务，水利部门实施了代履行，但事后未向当事人追索，而是以水利部门的自身经费“埋单”。虽然违法状态是被纠正了，但是从执法成效来说只能是完成了一半。法律设定代履行这种强制方式，不是说让行政管理者为被管理者的违法行为来收拾残局。违法者必须为其违法行为付出代价，从代履行来说，这个代价就是执行的费用。所以，如果不追索代履行费用，等于是违法者违法、执法者收尾。

防汛清障令

关于实践中常用的防汛清障令，由于机构改革，一部分地区的防汛指挥部办公室已经加挂到应急部门了，水行政主管部门不太方便以防汛指挥部或防汛指挥部办公室的名义直接下达清障的行政决定（当然，经汇报沟通同意后可以）。但是，清障令是河湖清“四乱”一个非常有效的执法手段，不管哪个部门有权行使这一强制执行方式，都应该好好地学习掌握。实践中要注意以下几点：

第一，清障令应以行政执法文书下达给当事人。行政执法，必须以正式的文书为依托。清障令只是通俗说法。是根据《防洪法》第42条“谁设障谁清除”的要求，向当事人下达文书，要求其进行清理。因此，正确的清障文书是此项工作的基础。实践中，存在两个误区。一是下达方式有误。基层常用的做法是由防汛指挥部或者防汛指挥部办公室下达一个限期清除的公告，告诉相对人，什么时间内应该自行清除，否则就进行强制清除。但是，公告不是行政执法决定，根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第五项规定“公告，适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项”。在这样的处理方式下，清障工作是缺少基本文书支撑的（没有正式的行政处理文书），也就是说没有执法依据。二是以行政命令代替清障文书。例如，某个河道内弃渣的违法案件。省级防汛指挥部（简称防指）下了个工作督办通知给市级要求限期查处这个案件，随后市级防指转发给县级防指要求落实到位。到了县级防指呢？它怎么做的——直接给乡防指下了一个清障的要求，责令乡政府在什么时限内清理到位。从县防指下的这个文书看，似乎是把乡防指作为违法对象在责令。按法按理，都应该是“谁设障谁清除”，为什么要没有违法的乡防指去清除呢？如果不是说乡防指违法，那么就是县一级用行政命令要求乡防指去处理。但是乡防指不是水法规定的“县级以上地方人民政府水行政主管部门”，无法按照水法的条款规定直接行使相关水事执法权力。

第二，清障文书应告知当事人救济权和途径。既然责令限期清理是一个正式的行政行为，按照《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，当事人是可以申请行政复议或提起行政诉讼来行使权利救济。那么清障文书就应该告知当事人怎么去申请复议或提起诉讼，否则就是未告知当事人的法定救济权利，文书不合法。但实践中，缺少这样权利告知的清障文书为数不少。

第三，清障工作应遵守法定程序。不是下达清障文书之后，就不需要管其他事情了，还要遵守代履行所需要的相关程序步骤。基层中，实施清障工作往往被作为一种管理手段在使用。比较常见的现象是“四没有”：开始阶段没有清障文书、中间阶段没有催告当事人履行义务、执行阶段没有下达代履行决定书、执行完毕后又没有追缴相关费用。

立即代履行

讲到这里，补充一个内容，立即代履行。《行政强制法》第五十二条规定“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗撒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理”。

本条是针对实践中一些来不及按正常执法程序进行的紧急情况，授权给行政机关可以决定立即实施代履行。因此，立即代履行的最大特点就是“快”。试想一下，山区河道因为连降大雨，水位大涨，洪水来势汹涌，而某段河道内有人违法修筑了一个坝在养鱼，明显阻碍了行洪。此时的事态紧急，怎么能慢慢来呢？文书，来不及下了；催告，来不及催了。现场对当事人说，你必须马上拆除！当事人不理会，难道还要三请四请吗？不管他，执法人员自己来。三下五除二，拆了再说。这就是所谓的“非常之时，当用非常之法”。这个方式对于对河湖生态危害较大的“乱”，结合防汛清障令来使用，是一种快速解决问题的有效方式。

不过适用这个方式，必须注意：
    

第一，要有明确的适用范围。这不是一招鲜吃遍天。仅是针对道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物。具体到水利部门的权限自然就是河道（湖泊）这块。

第二，要有明确的适用标准。就是需要立即清除的。这个必需性，这个“非常之时”，不是空口说一句就可以了，要有证据。我们行政执法，每一个定论和决定，都要有佐证，证据不是只证明相对人的违法性，也是证明我们自身行为的合法性。如果是七、八月间，接连多日的大雨，中小河流普遍泛滥，启动了防汛应急响应。这个时候，如果发现河道内有障碍物，采取立即代履行，没有疑问，防洪安全大于一切。如果到了12月份，很多河流处于枯水期，障碍物的威胁是不是那么急迫，就有待商榷了。如果你真的马上要清除，就一定有对河道安全构成直接威胁的勘验记录和技术性支撑数据。不然一旦上到行政诉讼层面，法院的审理十分严格，程序上缺乏有力佐证支撑，就会败诉。

第三，执行之后还应继续处理。立即代履行清除了相关障碍物后，不代表这个事情就结束了。履行后要给当事人补充下达相关文书，如果之前主文书已经下达，那么就下达代履行决定书，如果主文书也没有下达，那么就主文书和代履行文书都要下达。因为一方面当事人如果存在异议，可以就相关行政处理（处罚）决定和执行决定行使救济权利（申请复议或提起诉讼），另一方面代履行只是纠正了违法行为的状态和后果，如果法律法规规章还规定了对行为人本身的其他处罚措施，则还应继续。此外，代履行的费用也要向其进行追缴。这就是我始终强调的：执法工作要按照执法程序来做，不要仅仅作为一项工作任务，完成了就OK，而是要看法的规定上是不是属于完结状态。

四、清“四乱”规范执法的相关要求

先看一个案例：

案例：A码头公司依法取得了《港口经营许可证》，通过了建设项目环境影响等审批手续，于2012年正式营业。2017年A公司码头所在的区政府根据市环境保护委员会《关于依法拆除某水源地二级保护区内码头的通知》，向A公司作出《责令拆除通知书》，责令其自收到该通知书3个工作日内，对码头立即自行拆除，逾期将依法强制拆除。后区政府作出《行政处罚事先告知书》、《行政处罚催告通知书》，A公司向区政府提出听证申请，但未获回应准许。区政府遂将该码头强制拆除。A公司认为该行政行为违法，请求法院依法确认区人民政府拆除码头的具体行政行为违法。

一审法院判决确认区人民政府拆除码头的行为违法。区人民政府上诉至二审法院，请求撤销一审判决，改判驳回A公司的诉讼请求。

二审法院认为，区人民政府强制拆除涉案码头的行为是否合法是本案争议焦点。从适用法律、法规方面来看，根据《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条（2008年版）规定，涉案的码头位于水源地二级保护区内，从保护水源地用水安全角度考虑，该码头依法应当予以拆除或者关闭。

从被诉强制拆除行为的程序方面看，区人民政府对A公司先后作出了《责令拆除通知书》、《行政处罚事先告知书》、《行政处罚催告通知书》，其中在《行政处罚事先告知书》及《行政处罚催告通知书》中分别告知可以在七日内、三日内向其进行陈述申辩、申请听证，而A公司也提起了陈述申辩、申请听证，但区人民政府未听取陈述申辩，未组织听证，亦未作出书面强制拆除决定的情况下，强制拆除码头的程序明显不当。一审法院以强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销的内容，确认该行为违法，并无不当。国家对水资源、空气、矿山污染等问题进行整治，符合人民群众的意愿，是利国利民的一项举措。但行政机关作出行政行为要兼顾目的正当、程序合法，要确保行政权力依法定程序行使。区人民政府整治水源地污染问题，值得肯定，但是在作出行政行为时必须恪守依法行政的原则，区人民政府应当从本案中吸取经验和教训，深入推进依法行政，规范公正文明执法,加快推进法治政府建设进程。判决驳回上诉，维持原判。

本案例并不是一起以水利部门为被告的案例，但是其中反映的形势、道理非常切合工作实际。

关于本案的法理二审法院已经诠释的很清楚，更强调了依法行政的重要性。结果重要还是程序重要？从美好的希望来说，两者都重要。但是对于行政执法部门，不能脚踩两只船，回答始终只能是一个：程序。程序错，一切皆错。本案，从拆除行为的依据上说，是有《水污染防治法》的明确规定，即具有实施的合法性；从行为的效果来说，减少对饮用水水源地的污染，对人民群众的利益也是好的。但是，没有遵循行政强制执行的程序要求，漠视当事人的合法诉求，就从根本上把这个原本合法及合理的行为，变成了不规范执法的演示。目的的合理性与实际效果的好，两者叠加也不能抵消执法程序错误带来的负面影响。

本案的败诉究其根源，是相关地方政府对法的条款上确定其为实施主体时的定位不准，把法定执法行为看成是单纯的行政命令，继而按照自身的时间和任务需要去推进，忽视了基本的程序要求。类似这种情形太多了，比如说地方政府下一个对N多人的建筑物拆迁公告后就径行拆迁，一个公告=责令拆迁决定+公告+催告+强制执行决定书这么多个环节的工作，而且还没有算当事人的陈述申辩和听证告知。再有些时候，就是完全把法定程序当成一种形式，对当事人的实质权益根本不尊重。比如我曾经看到了一个很嘀笑皆非的例子，基层政府给一个5000余平米的违法建筑物下达的责令限期拆除通知书里的限期是多少呢？一天。这哪里是限期拆除，简直就是限期爆破。除了炸掉之外，直接拆除，一天怎么可能拆的完。何况即是爆破，前期至少也要花几天进行勘测和布点。给予当事人履行义务的合理期限，才是真正尊重其合法权益的表现，否则只是一种形式主义，不是真正的法治精神。

回到清“四乱”工作上，水利部在部署这项工作中始终强调了“依法”、“规范”，如《水利部办公厅关于深入推进河湖清“四乱”常态化、规范化的通知》（办河湖〔2020〕35号）专门强调“地方各级河长制办公室、水行政主管部门要依法依规开展清理整治”，“避免自由裁量权过大和随意性”。河湖治理是一项利国利民的重大举措，清“四乱”也是依照法定职责实施的合法行为。动机和行为都好，那就更要办好，不要让不规范的程序、不合法的步骤抹杀了我们的工作成效。

在具体实践中，清“四乱”执法方面容易出的问题包括：

第一，是有法不用、有法不依。明明有违法企业在那里，渣有头，债有主。明明有相关法条可以惩处，要罚款可以罚款，要强制可以强制，就是不从立案程序走，非要不断地和企业沟通、沟通、再沟通，拖到天荒地老仍得不到解决。这一点前面已经讲过，不再啰嗦。

第二，是程序不严格、行为不规范。具体表现形式主要是三个方面：

1.时间上捉“急”。之所以要在第三个部分重点讲“代履行”程序，就是告诉大家，只要违法事情清楚，证据确凿，按代履行的操作，清“四乱”的时间不会拖得很久，如果在特定形势下（比如汛期紧急），还可以更快（立即代履行）。但是，如果前期一直拖拖拉拉地不立案，不调查，到工作任务的时限快到了，这个时候才着急，然后火急火燎地要马上实施强制执行，完全不按程序来，今天下文书，明天就要拆到位，甚或根本不立案，不按执法程序走，直接以行政命令的形式来实施强制执行，那就是严重的违法了。

2.文书上遗“漏”。这个方面的主要原因是对强制执行的实务不够娴熟，不知道有哪些文书要下达或者不知道怎么写，经常有同志找我咨询就一句话“请问代履行催告书有没有固定格式”，还有的就是对前面所说的“清障令”也不懂，以为一个“清障”文书就可以包打天下了。以清理弃渣来举例说，一个完整的代履行程序，包括了履行行政决定催告书、代履行决定书、二次催告书、责令缴纳代履行费用等4份文书，即使你不想找当事人要代履行费用，也还要三份文书要下达。少了哪一个，都不是小问题。

3.操作上发“蛮”。这个主要指在强制执行之时蛮干，没有顾忌到当事人的合法权益。《国家赔偿法》第二条规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。行政执法行为针对的对象（行政处罚、处理决定确定的内容），比如违法建筑，这不是合法利益。但是实践中，非法利益和合法利益不可能都泾渭分明，一目了然的，你中有我的现象很普遍，比如说拆除河道违建房屋里有相关家电设施，比如清除水库里违法鱼塘里有鱼。这里的“家电”和“鱼”都是当事人的合法利益，如果被执法机关损害了，就会引发赔偿责任。那应该怎么做，要通知当事人自行清理，如果当事人不做，在实施强制执行行为之前，执法机关要对合法利益进行清点，并进行保管。那种不管不顾的“蛮”做法是没有依据和缺乏合理性的。曾经有基层水利部门强制拆除一栋河道管理范围内占地数百平方米的别墅时，没有提前通知当事人来清理别墅内的相关设施和物品，在拆除当日，也并未组织人员对别墅内的物品进行清点保存，而是直接用工程机械强行拆除。后来当事人起诉至法院，并举证别墅里安装了价值30多万元的中央空调和相关电器被损毁，经调解后，水利部门赔偿了20万元。

河湖清“四乱”工作任务艰巨繁重，基层河湖长制办公室和水行政主管部门的同志们十分辛苦。希望今天我讲的，能对大家的工作有所帮助。限于时间，其中肯定有一些不尽完善的地方，请大家批评指正。

 湖北河湖长制培训网上公开课 

（点击标题可查看文章）

• 第15课：从国之大者看河湖长制“守井担当”
  

• 第14课：河湖长制的“西安精气神”
  

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