农村宅基地自愿有偿退出的南浔实践与启示

中共中央和中共浙江省委关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议，提出探索“鼓励依法自愿有偿转让”宅基地路径的要求。2018年以来，湖州市委市政府结合南浔农村实际，认真贯彻原国土资源部颁发的《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》精神，在南浔区4个村启动了农村宅基地自愿有偿退出改革试点，并统一换发“房地一体”不动产权证。试点取得了预期成效，已在全区131个村推开，改革做法值得借鉴和推广。

一、湖州南浔区农村宅基地有偿退出的改革实践

农村宅基地自愿有偿退出是指在坚持自愿、有偿的前提下，农户主动退出原有宅基地及地上房屋和附属设施，包括宅基地资格权退出和宅基地有偿腾退，并获得合理补偿。南浔实践表明，农村宅基地有偿退出可以有效盘活农民手中的宅基地资产、实现农民土地财产权益，有效解决农村宅基地低效利用和闲置浪费问题、为乡村振兴的产业项目落地提供用地保障，进一步促进城乡一体化融合发展。南浔改革试点的主要情况如下：

（一）试点参与对象和退出情况。试点参与对象为“在南浔区存量宅基地盘活利用实施范围内，拥有合法宅基地的农村居民（不包括非村股份经济合作社社员的农村居民）”。4个试点村自愿有偿退出宅基地农户有806户，其中一户一宅的占27.0%，一户两宅的占70.0%，一户三宅的占3.0%。

（二）自愿有偿退出宅基地的类型及安置办法。主要有两种类型：一是半退，指退出部分宅基地使用权及永久放弃宅基地申请资格权；二是全退，指退出全部宅基地使用权及永久放弃宅基地申请资格权。对自愿有偿退出宅基地的农户，可有权置换一套一定面积的农民公寓或农村小联排，并享受相应的城镇商品房房票。同时，对农民安置房进行统一规划、统一设计、统一建设，安置房建造费用由农户自行承担，安置区配套设施费用由所在镇（开发区）或村承担。

（三）自愿有偿退出宅基地的补偿办法。对于退出宅基地的地上建筑物根据所在镇（开发区）一户多宅拆除政策处置，对节约的宅基地面积，按照2250元/平方米进行补助；原有宅基地房前屋后土地及超出宅基地面积，按照100元/平方米进行补助。经过测算，户均可补助80万元，村集体可补助20万元/亩。

（四）节余土地的归属与用途。对于退出宅基地所节余土地，全部予以复垦。复垦后新增农用地归所在村集体所有，进行统一管理。复垦土地指标可用于乡村产业发展、新时代美丽乡村建设、数字乡村建设等三大现代农业农村发展和农民安置房建设。据统计，试点村共计复垦利用土地483.6亩，参与农户户均节余土地指标0.6亩。

二、湖州南浔农村宅基地有偿退出的改革成效

（一）落实集体所有权，保障农户资格权。试点改革实现了村集体对宅基地使用、收益和处分的权利，村集体可对节余的土地与村产业发展规划有机结合，落实了农村宅基地集体所有权。同时，通过严格界定村集体经济组织成员资格权、“按人分配、按户控制”，较好地处理了宅基地资格权和市场化配置宅基地资格权的关系，切实保障了农户宅基地资格权。

（二）破解土地制约，拓展发展空间。通过政策引导打破异地安置限制，通过联排和公寓安置，实现集聚居住，破解农村宅基地一户多宅、多占等难题，同时对多余宅基地通过复垦，盘活闲置农村宅基地，有效拓展了一二三产的发展空间，进一步优化城乡用地结构，促进城乡融合发展。

（三）增进农民幸福感，提高社区管理水平。通过新建农房向镇区靠拢和集聚式管理，改善了农村住房条件，增加了农民财产性收入，使农民更好享受城镇化带来的红利。同时，以村组为单位组建新型社区，也改善了农村基础设施和相关配套条件，使得社区党建、卫生健康、城域保洁、综合治理、劳动保障、居家养老、文化娱乐等服务更便捷，增强了农民群众改革发展获得感，提升了社区管理水平，也促进了邻里关系和谐，90%的农户认为生活和居住得到了很大改善。

三、深化农村宅基地有偿退出改革需突破的难点

（一）资格界定问题。农村宅基地具有保障农民基本居住需求和维护农村社会稳定的基本功能。农村宅基地退出的关键是人员资格的界定。农村情况复杂，历年遗留问题众多，宅基地问题敏感性高，其中出嫁女农房继承、离婚未分房、城市居民农房继承、兄弟未分户等情况所变化的人员资格界定问题尤为复杂。一旦村集体对农户宅基地“资格权”的认定与集体经济组织成员权、土地承包权认定标准存在差异，将导致后续相关收益分配出现纠纷。

（二）权益保障问题。南浔在开展农村宅基地自愿有偿退出改革实践中，部分农户安置地块的选择采取土地流转或地块置换等方式。如果安置点占用非本村土地，则与其他村进行置换。置换方式采用一次性补偿安置，即按照征地补偿标准进行。但这种补偿安置方式对于失地农民权益、后续土地确权等农民权益保障仍存在不少问题，需进一步实践探讨，尽量避免后续产生社会纠纷，造成不稳定因素。

（三）政策宣传问题。做实做细农户的思想工作，工作人员需吃透政策，精准排摸，把有关政策宣传到位，这是做好农村宅基地自愿有偿退出工作的重要前提。因此，要把农户充分动员起来，对于个别意愿不强，但影响整个自然村或整村退出的农户，要上门做好思想工作，通过政策解读等多种形式加强宣传引导，让农户有知情权、参与权和决策权，打消农户退出宅基地的后顾之忧。

四、南浔区农村宅基地有偿退出试点的改革启示

（一）坚持土地政策和法制底线原则。任何改革都要于法有据。南浔区严格执行《土地管理法》《物权法》等法律法规，不踩红线、不越雷池，坚持农村宅基地归农村集体所有，自觉在法律法规框架下探索灵活的使用机制，并结合实际制定出台了《关于南浔区全域土地综合整治中农村存量宅基地盘活利用工作的指导意见》等一整套意见制度。事实证明，在法律框架内的宅基地有偿退出，保障了农民合法权益，未发生一起因宅基地退出引发的信访事件。因此，各地在结合实际借鉴时，必须坚持依法审批，严格执行城乡规划、土地管理等方面的法律法规和政策规定，切实规范操作程序。

（二）坚持自愿有偿和保障权益原则。改革接地气才能有底气。南浔区在推进鼓励农村宅基地自愿有偿退出过程中，坚持自愿有偿原则，明确“退出主体以进城落户和一户多宅的农户为主”，不允许以任何理由强迫农民退出宅基地。因此，各地在结合实际推广过程中，要充分发挥村民议事规则和村规民约的作用，充分尊重村集体和农户的主体地位，是否退出完全由农户自主选择。对于退出农村宅基地的农户，如是集体经济组织成员的，保留其资格，与集体经济组织其他所有成员享有同等权益和义务，原享有村集体经济组织成员权益保留不变，切实保障农户权益。

（三）坚持安置和补偿形式多样性原则。南浔农村宅基地自愿有偿退出改革试点的实践表明，宅基地流转必须打破原有村庄范围限制，不应仅仅局限于本集体成员，可扩大至本地行政区域内，这有助于盘活零散闲置宅基地资源。如将宅基地退出后的流转限制在村集体经济组织内部，会造成交易价格偏低，则会阻碍宅基地盘活。在安置和补偿方面，南浔区实行“一镇一策”，采取农民公寓（养老公寓）、小联排、商品房、或货币化等多种安置方式，较好地满足不同人群的需求。因此，各地应结合实际，适应农户差异化需求，采取多样化的安置和补偿形式。对确实不愿意退出的零散农户，采取宅基地或房屋“调换”的方式安置。要将市场决定性作用和政府引导作用有机结合起来，适当扩大结余建设用地指标的流转范围，扩大宅基地盘活半径。

（四）坚持政策完善和农村改革原则。南浔农村宅基地自愿有偿退出改革试点的参与对象为“在南浔区存量宅基地盘活利用实施范围内，拥有合法宅基地的农村居民（不包括非村股份经济合作社社员的农村居民）”。因此，各地在结合实际借鉴时，要注重宅基地自愿有偿退出与农村集体产权制度、社会保障制度等改革协调配套，尤其要保证宅基地“资格权”与土地承包权、集体收益分配权中“成员权”界定的一致性，避免后续利益分配时因身份认定不一致产生利益纠纷。同时，对于农户自愿有偿退出宅基地所导致生产生活方式改变而产生的额外成本也要给予适当补偿。

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